DE WET AROB EEN WONDERLIJKE WET (?)

door M. Bogerd

wnd.-gemeentesecretaris te Benthuizen

Als er één wet is, die volop in de belangstelling staat, dan is dat de wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (kortgezegd de wet AROB) wel. Deze wet, het sluitstuk van de administratieve rechtspraak, schept legio controle-mogelijkheden op het bestuur in Nederland door een onafhankelijk rechtscollege.

De op 1 juli 1976 in werking getreden wet AROB geeft iedere burger, die zich verongelijkt voelt door een beslissing van een overheidsorgaan (of dit nu is de gemeenteraad, een college van burgemeester en wethouders, de burgemeester, het college van gedeputeerde of provinciale staten in een provincie, de minister of de Kroon), de mogelijkheid daartegen bezwaar te maken c.q. in beroep te komen. Van deze mogelijkheid is sedert de inwerkingtreding van de wet gretig gebruik gemaakt. De Afdeling Rechtspraak van de Raad van State (de hoogste „AROB-rechter") kan daar wel een woordje van meespreken. Deze Afdeling heeft in 1979 — blijkens het jaarverslag van de Raad van State — 4.529 uitspraken gedaan. Dit aantal bedraagt maar een fractie van het aantal aan de Afdeling Rechtspraak voorgelegde geschillen. Reeds binnen twee jaar na de inwerkingtreding van de wet AROB ziet de Afdeling Rechtspraak geen kans (meer) alle in dat jaar gerezen geschillen af te werken voor de jaarwisseling. Eind 1977 worden er 4.213 zaken „doorgeschoven" naar 1978. Bij de jaarwisseling 1978/1979 bedraagt dit aantal reeds 5.316, terwijl het jaar 1980 wordt ingegaan met 7.549 nog niet afgehandelde zaken. De cijfers over eind 1980 zijn nog niet bekend, maar er mag zondermeer van worden uitgegaan, dat het aantal nog niet afgedane zaken dichter bij de 8.000 dan bij de 7.000 ligt. Dit is de trieste balans, die in 1981 moet worden opgemaakt, van een veelbelovende wet. Een wet, die voor de totstandkoming een lange geschiedenis kent en waaraan veel juridisch gekrakeel is vocwafgegaan. Met name de vrees, dat een onafhankelijk rechterlijk college op de stoel van bestuurlijk Nederland, c.q. van de bestuur(ders) zou gaan zitten, is hieraan debet geweest.

Administratieve rechtspraak of administratief beroep

Dat het nodig is naast administratief beroep ook nog eens aandacht te besteden aan administratieve rechtspraak wordt 150 jaar geleden niet onderkend. Administratief beroep wordt afdoende geacht. Toch zijn de bestuurders na vele jaren hierop teruggekomen. De praktijk bewijst in de loop der jaren, dat er behoefte bestaat aan administratieve rechtspraak, aan een onafhankelijk rechtscollege, dat het bestuursapparaat zo af en toe eens op de vingers tikt.

Het verschil tussen administratieve rechtspraak en administratief beroep komt in de loop der jaren wel openbaar. En aan dit verschil mag in dit artikel niet zondermeer worden voorbijgegaan. Daarom in a nutshell een toelichting daarop, waarna nog even op de geschiedenis wordt ingegaan.

Zoals hiervoor reeds vermeld, beslist bij administratieve rechtspraak een onafhankelijke rechter (die dus geen binding heeft met welk overheidsorgaan dan ook) over een gerezen geschil tussen een burger en een overheidsorgaan of tussen twee overheidsinstanties. Dit in tegenstelling tot administratief beroep. Hier geen onafhankelijke rechter. Nee, hier wordt gebleven binnen de zogenaamde bestuurskolom. Om dit met een voorbeeld te verduidelijken: alvorens een bestemmingsplan door de gemeenteraad wordt vastgesteld, krijgen de burgers de gelegenheid hun bezwaren tegen dit plan kenbaar te maken. Verklaart de gemeenteraad de bezwaren ongegrond of acht hij zich niet ontvankelijk, dan kan de burger in beroep gaan tegen deze raadsbeslissing (het bestemmingsplan) bij het college van gedeputeerde staten. Lukt het de burger ook daar niet zijn of haar „recht" te verkrijgen, dan kan hij of zij ten laatste nog in beroep gaan bij de Kroon.

Duidelijk is in ieder geval uit dit voorbeeld, dat de burger steeds opnieuw geconfronteerd wordt met een (ander) overheidsorgaan, dat op zijn bezwaren beslist.

Nog een ander verschil tussen administratief beroep en administratieve rechtspraak treedt naar voren.

Bij administratief beroep wordt de zaak, het geschil, steeds opnieuw in zijn geheel bekeken. Zowel een rechts-als een doelmatigheidsoordeel vindt plaats. Bovendien mag er door de hogere (beroeps)instantie een nieuwe beslissing in de plaats van de oude worden gesteld, waarbij rekening mag worden gehouden met de omstandigheden op het moment van de beslissing (in beroep). Bij administratieve rechtspraak vindt slechts een rechtmatigheidsoordeel plaats door een rechtscollege (welke buiten de administratie staat) over door partijen aangedragen conflictstof c.q. - materiaal.

Geschiedenis

Dat bij administratieve rechtspraak door de rechter uitsluitend een oordeel wordt gegeven over datgene, wat hij hoort of dat hem onder ogen komt — hij is dus passief — wekt bij velen teleurstelling. Anderen vinden dit op zich al ruim genoeg.

Het is vooral de Leidse hoogleraar, professor mr. J.Th. Buijs, die, ziende de praktijk in Duitsland en in Frankrijk, de administratieve rechtspraak een essentiële vereiste voor de rechtstaat vindt. De administratieve rechtspraak herbergt twee belangrijke uitgangspunten in zich. Allereerst dat zoveel mogelijk de taak en de bevoegdheden van de administratie in en door de wet wordt omschreven. En ten andere dat een van het bestuur onafhankelijke rechter de juiste naleving van die wettelijke normen zou verzekeren, ter bescherming van de rechten van de burger tegen machtsmisbruik en willekeur.

Lukt het niet een speciaal administratief rechtscollege in het leven te roepen, dan moet de gewone rechter hier maar mee belast worden. „Beter een gebrekkige justitie dan geen justitie", aldus Buijs.

Het heeft ruim 100 jaar moeten duren alvorens de wens van Buijs gestalte kreeg.

Eén van de grootste opponenten van Buijs is professor mr. A.A.H. Struijcken. In zijn brochure „Administratie of Rechter" (in druk verschenen in 1910) motiveert hij zijn verzet tegen de administratieve rechtspraak. Er bestaat geen tegenstelling tussen de overheid enerzijds en de burger anderzijds. Alleen al de ontwikkeling, die tot het parlementaire stelsel heeft geleid, staat dit niet toe. Immers, de overheid, gekozen door de burgers, is geen zelfstandige overheid meer; de administratie staat niet meer buiten en tegenover het volk, maar zij is „vlees van zijn vlees". Orgaan van de gemeenschap. Daarom is er geen administratieve rechter nodig, maar veelmeer een betere inrichting van het bestuur. Verbetering van de administratie zelve, aldus Struijcken. Tevens laat hij er geen twijfel over bestaan, dat hij van mening is, dat bij het in leven roepen van administratieve rechtspraak, de rechter de mogelijkheid wordt geboden op de stoel van de overheid te gaan zitten. De rechter gaat dan de taak van het administratieve orgaan overnemen.

Het zou te ver voeren in dit artikel een samenvatting te geven van de kritieken, die Struijcken op zijn brochure „Administratie of Rechter" kreeg. Toch duurt het nog dertig jaar alvorens in regeringskringen van de visie van Struijcken wordt afgestapt.

De wet AROB

Het is de commissie-Kooien, die in 1931 de regering adviseert een hoog gerechtshof in Nederland in het leven te roepen en deze te belasten met administratieve rechtspraak. Hoewel de tijd er voor rijp is, aarzelt de regering met een wetsvoorstel in deze richting te komen. Pas na de Tweede Wereldoorlog wordt de draad weer opgevat en krijgt een nieuwe commissie de opdracht „te onderzoeken of er behoefte bestaat aan een verhoogde rechtsbescherming van de burger tegenover de overheid". In deze commissie blijkt echter de „geest" van Struijcken nog aanwezig. Een leerling van hem, te weten professor mr. G. van den Berg, blijft

zijn leermeester trouw. De commissie Monchy komt met minder verstrekkende voorstellen, dan de commissie Kooien. Echter één positieve kant heeft de commissie Monchy wel, ze komt met een voorontwerp van wet, namelijk de wet beroep administratieve beschikkingen (de wet BAB), welke door zowel de regering, als de Staten-Generaal wordt overgenomen en op 1 januari 1964 in werking treedt. Deze wet breidt de mogelijkheid van administratief beroep uit. In de memorie van toelichting, behorende bij deze wet wordt duidelijk, dat de regering voor de meest praktische oplossing heeft gekozen. Invoering van rechterlijke controle op het (gehele gebied van het) bestuur acht zij niet gewenst, „want welk orgaan zou dat moeten zijn en hoe krijgt men een goede grensafbakening tussen wat de rechter toetst en wat de administratie? ". Een formeel-juridische toetsing door de rechter biedt geen voldoende rechtsbescherming. Toetst de rechter ruimer, dan komt hij op de stoel van de overheid te zitten, wat de regering evenmin wenselijk acht.

Toch blijft de drang naar een onafhankelijke, los van de administratie staande, rechter, bestaan. Deze roep om een administratieve rechter vindt zijn weerklank binnen de door de regering ingestelde commissie Wiarda. Deze commissie komt eveneens met een voorontwerp van wet, namelijk de wet AROB. Nadat dit ontwerp door de Staten-Generaal en de Kroon is gecontraseigneerd, treedt de wet AROB op 1 juli 1976 in werking. Tegelijkertijd wordt de wet BAB ingetrokken en ondergaat de Raad van State een gedaantewisseling. Laatstgenoemde Raad wordt van louter adviserend college (sinds 1848) tevens rechtsprekend college. Aan de in artikel 85 van de Grondwet geopende mogelijkheid wordt nu gestalte gegeven.

De wet AROB, een wet met 36 artikelen, krijgt weldra bekendheid door zijn veelzijdige mogelijkheden. De indruk zou men krijgen, dat een soort wonderdoend wetje in het leven is geroepen. Een strohalm, waaraan men zich vastklampt. Een laatste redmiddel om tegenover de overheid bescherming te zoeken. Toch zijn velen daarin teleurgesteld uitgekomen.

Wanneer hulp AROB-rechter inroepen?

Om in beroep te kunnen komen tegen een besUssing van de overheid, moet die overheid of dat overheidsorgaan een beschikking in de zin van de wet AROB hebben afgegeven en moet tegen deze beschikking geen voorziening openstaan op grond van enige andere wet. Onder een beschikking verstaat de wet AROB: „een eenzijdige naar buiten gerichte wilsverklaring van een administratief orgaan van de centrale overheid, gegeven krachtens een in enig staatsof administratiefrechtelijk voorschrift vervatte bevoegdheid of verpUchting en gericht op de vaststelling, de wijziging of de opheffing van een bestaande rechtsverhouding dan wel inhoudende de weigering tot zodanig vaststellen, wijzigen, opheffen of scheppen".

Zo ruim de omschrijving van het woord beschikking, zo ruim is ook de werkingssfeer van de wet AROB. Uit de zeer jonge jurisprudentie van deze wet wordt dit wel duidelijk. Van verzoeken om schadevergoeding, tot een eis tot energielevering, van het ontslag van een wethouder tot een besluit van de staatssecretaris van Justitie bepaalde personen uit te leveren, van een weigering een drank-en horecavergunning af te geven tot een afwijzing van een verzoek om naamswijziging en van een besluit tot weigering van inzage van stukken, tot het

verbodenverklaren van het eiland Schiermonnikoog voor autoverkeer, de AROB-rechter krijgt het op z'n „bordje". Er is haast geen overheidsterrein meer of de AROB-rechter heeft daarop reeds een uitspraak gedaan.

De procedure

Het is eigenlijk niet vreemd, dat de AROB-rechter zich over zoveel verschillende conflikten moet buigen, want een ieder, die meent „door een beschikking rechtstreeks in zijn belang" te zijn getroffen, kan reeds naar de pen grijpen en zijn misnoegen daarover bij de afdeUng Rechtspraak van de Raad van State kenbaar maken. Over het algemeen kan tegen een beschikking van een niet tot de centrale overheid behorend administratief orgaan de AROBprocedure worden gestart met een bezwaarschrift. Dit bezwaarschrift moet worden ingediend bij het orgaan, dat de beslissing nam of bij een daartoe speciaal in het leven geroepen AROB-commissie. Dit orgaan of die commissie dient binnen dertig dagen — met een mogelijkheid tot verlenging van nog eens dertig dagen — na ontvangst van het bezwaarschrift te beslissen. Tegen deze beshssing kan beroep worden ingediend bij de Afdehng Rechtspraak van de Raad van State.

Alvorens het orgaan, dat de beshssing nam, „rechtspreekt", of alvorens de AROB-commissie een beslissing neemt en alvorens de Afdeling Rechtspraak een uitspraak doet, worden partijen gehoord. Hierna volgt de uitspraak.

Binnen welke termijn de Afdeling Rechtspraak op een beroepschrift moet besUssen vermeldt de wet-AROB niet. Dit manco kan worden gezien als één van de redenen waarom er zo'n grote achterstand is.

„Kort geding”

Artikel 8 van de wet AROB bevat de beroepsgronden (zie hiernaast).

Kan niet aangetoond worden, dat één van deze beroepsgronden is geschonden, dan wordt het beroep ongegrond verklaard. Dit houdt in, dat de AROB-rechter uitspreekt, dat betrokkene niet of niet in onaanvaardbare mate rechtstreeks in zijn of haar belang is getroffen.

Heeft het administratieve orgaan naar het oordeel van de rechter wél in strijd met één van de genoemde beroepsgronden gehandeld bij het geven van de beschikking, dan wordt de beschikking geheel of gedeeltelijk vernietigd en kan, als daartoe aanleiding bestaat, bovendien een schadevergoeding worden toegekend.

De mogelijkheid bestaat, dat een zaak een spoedeisend karakter heeft. Een snelle uitspraak van de AROB-rechter is dan gewenst (denk bijvoorbeeld aan beroep tegen een besluit tot uitzetting van een vreemdeling uit ons land). In zo'n geval kan de mening van de voorzitter van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State worden gevraagd. Deze voorzitter mag de genomen beschikking geheel of gedeeltelijk schorsen, zodat het besluit van het overheidsorgaan niet „werkt" c.q. niet kan worden uitgevoerd. Degene, die om schorsing verzoekt, moet wel aantonen, „dat de uitvoering van het besluit voor hem een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang. Ook kan op zijn verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen ter voorkoming van onevenredig nadeel" (artikel 80 van de Wet Raad van State). Velen maken van deze mogelijkheid gebruik — de voorzitter moet „zo spoedig mogelijk" besHssen — maar even zovelen worden door de voorzitter niet-ontvankelijk verklaard.

Toch is het volgen van deze spoed-procedure het proberen waard. Immers, veelal binnen veertien dagen na indiening van het beroep weet men hoe de voorzitter over een gerezen konflikt denkt. Verklaart de voorzitter zich niet-ontvankelijk of is hij van mening dat er geen onevenredige schade zal ontstaan, dan kan nog altijd de langzame procedure worden gevolgd via de Afdeling Rechtspraak.

Na vijfjaar AROB-praktijk ...

Het is goed na een algemene weergave van de theoretische zijde, tenslotte nog even de praktijk in ogenschouw te nemen; een kort commentaar op vijfjaar AROB-praktijk.

Allereerst komt dan om de hoek kijken de overbelasting van de Afdeling Rechtspraak. De wet bevat, zoals gezegd, geen termijnen waarbiimen de Afdeling Rechtspraak op een beroepschrift moet beslissen. De praktijk luidt dan ook, dat reeds na vijf jaar AROB-wetgeving — uitgezonderd de spoedprocedure — ruim een jaar moet worden gewacht alvorens de burger een oproep krijgt ter zitting te verschijnen. Dat is een nare zaak en kan frustraties bij betrokkene opwekken. De vraag rijst — ziende de achterstand —: waar gaan we heen en waar eindigen we? Moet de burger straks — evenals dit nu reeds bij de Kroon het geval is — zes jaar wachten, alvorens een uitspraak te ontvangen?

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen