De hoofdlijnennotitie formatiebudgetsysteem

"Vrijheid in gebondenheid"

Inleiding

Eind december 1988 heeft minister Deetman van Onderwijs en Wetenschappen de personeelsorganisaties en de besturenorganisaties in het onderwijs de Hoofdlijnennotitie Formatiebudgetsysteem toegezonden. In deze notitie doet de minister voorstellen

voor het invoeren van een nieuw formatiesysteem in het primair en het voortgezet onderwijs:

het formatiebudgetsysteem.

Dit syteem houdt in dat aan de scholen een formatiebudget wordt toegekend. Dit gebeurt in de vorm van rekeneenheden. Het bevoegd gezag is vervolgens vrij in het samenstellen van de formatie. Over de Hoofdlijnennotitie Formatiebudgetsysteem heeft de minister op 25 januari 1989 een conferentie belegd, waaraan naast vele ambtenaren van het departement van Onderwijs en Wetenschappen werd deelgenomen door vertegenwoordigers van een groot aantal onderwijsorganisaties en van enkele andere ministeries. Namens de VG.S. is deze conferentie bijgewoond door ondergetekenden.

Hieronder wordt in de eerste plaats een samenvatting gegeven van de Hoofdlijnennotitie Formatiebudgetsysteem. Vervolgens zal het standpunt van het VG.S.-bureau met betrekking tot de voornemens van de minister en de voorgestelde uitwerking daarvan worden weergegeven, terwijl bovendien enkele opmerkingen zul­ len worden gemaakt over de haalbaarheid van de voorstellen van de minister, zoals die door ons worden ingeschat en over het door de bewindsman voorgestane tijdstip van invoering van het formatiebudgetsysteem.

De inhoud van de hoofdlijnennotitie

Aanleiding

Als aanleiding voor zijn voorstel tot het invoeren van een formatiebudgetsysteem in het primair en het voortgezet onderwijs noemt de minister de problemen die zich in deze onderwijssectoren voordoen, met name op het gebied van de huidige formatie- en rechtspositieregelingen. De notitie noemt in dit verband: - de onbeheersbaarheid van bepaalde rechtspositionele regelingen, met name als gevolg van het toenemend gebruik van de "garantie"regelingen; - de toenemende versnippering in met name het basisonderwijs; - de onaanvaardbare complexiteit van een aantal regelingen; - de starheid van formatie- en taaktoedelingsregelingen; - de ongelijkheid van de feitelijke positie en taakomvang van de verschillende leden van het onderwijspersoneel in met name het voortgezet onderwijs, zoals die onder meer zijn gebleken uit het OTO-rapport.

Als uitgangspunt van het formatiebudgetsysteem noemt de hoofdlijnennotitie het streven om door regelverruiming de scholen meer armslag te bieden om formatieverdeling, onderwijskundige planning en schoolorganisatie-ontwikkeling in overeenstemming te brengen met de prioriteiten van het schoolbeleid.

Als onderwijskundige voorbeelden van het beoogde systeem van formatiebudget-

tering noemt de notitie de grotere vrijheid van de schoolbesturen om onderwijzend personeel in te zetten voor: - taakdifferentiatie en takenverdeling; - interne begeleidingsfuncties; - variërende vormen van groeperingen van leerlingen.

In de notitie wordt er verder op gewezen dat de in de notitie gepresenteerde voorstellen zoveel onderlinge samenhang vertonen dat het niet goed mogelijk is één of enkele daarvan uit het totale gepresenteerde pakket te verwijderen, zonder de effectiviteit van het voorgestelde systeem aan te tasten.

Voor wat betreft de relatie van het voorgestelde formatiebudgetsysteem met de notitie "De school op weg naar 2000.", wordt opgemerkt dat de voorstellen voor een formatiebudgetsysteem zelfstandig van aard zijn en in beginsel los staan van de nieuwe besturingsfilosofie die is ontwikkeld in de notitie "De school op weg naar 2000".

Het formatiebudgetsysteem kan worden gerealiseerd binnen de huidige bekostigingssystematiek (declaratiestelsel voor personeelsuitgaven), terwijl de notitie "De school op weg naar 2000" uitgaat van een lump-sum-bekostiging, waarbij de grenzen tussen de bekostiging van de uitgaven voor personeel en die voor materiële instandhouding en huisvesting, volledig komen te vervallen.

Hef nieuwe formatiesysteem

Het voorgestelde nieuwe formatiesysteem zou moeten ingaan op 1 augustus 1990 en zal van toepassing zijn op het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs (met uitzondering van het MBO en de Volwasseneneducatie).

Het formatiebudgetsysteem geldt voor alle personeelscategorieën en houdt het volgende in;

a. Aan de schoolbesturen zal per beheerde school een formatiebudget worden toegekend.

b. Dit formatiebudget bestaat uit een basisnorm en een opslag in verband met formatieve fricties, die bijvoorbeeld kunnen ontstaan door de terugloop van het aantal leerlingen (die in de huidige systematiek veelal worden opgevangen door de garantieregeling). De basisnorm komt voor het primair onderwijs overeen metde uitkomst van de huidige formatieregelingen. Voor het voortgezet onderwijs zal de formatienorm grosso modo gelijk zijn aan de uitkomst van de huidige leraarlessen- en taakeenhedenformules, terwijl tevens de directieformatie en de formatie voor het onderwijsondersteunend personeel daarin verwerkt zijn.

De omvang van de opslag zal voornamelijk afhankelijk zijn van het feitelijk "garantie-gebruik" in het jaar voorafgaand aan de invoering van het nieuwe systeem.

c. De schoolbesturen stellen per school zelf jaarlijks de formatie vast, binnen het plafond dat wordt aangegeven door het formatiebudget.

d. Het formatiebudget wordt toegekend in de vorm van formatierekeneenheden en derhalve niet als (volledige) arbeidsplaatsen of leraarlessen.

Een formatie-rekeneenheid is 'een algemene, voor alle functies bruikbare omreken-eenheid die het bevoegd gezag mogelijk maakt bij de vaststelling van de formatie eigen invullingen te kiezen", aldus de Hoofdlijnennotitie.

Het verbuik van formatie-rekeneenheden is gerelateerd aan het niveau van een functie, niet aan de salarispositie van de persoon die de functie bekleedt. Een functie met een hoge maximumschaal verbruikt meer rekeneenheden dan een functie met een lagere maximumschaal. Het is daarbij niet van belang of de desbetreffende functie wordt vervuld door een oudere of een jonge

leerkracht, door een leerkracht met veel of weinig dienstjaren, etc. Een voorbeeld van een dergelijk systeem volgt hieronder:

Stel een VWO - HAVO-school.

Leerlingenaantal: 700 Formatienorm: 20.000 RE (rekeneenheden) Formatieopslag: 500 RE (ongeveer 2, 5%) Formatiebudget: 20.500 RE

Een volledige weektaak kost: bij functieschaal 4 (o.o.p.): 280 RE bij functieschaal 7 (o.o.p.): 360 RE bij functieschaal 10 (o.p.): 500 RE bij functieschaal 10 (o.o.p.): 520 RE bij functieschaal 12 (o.p.): 600 RE bij functieschaal 14 (dir.): 750 RE bij functieschaal 15 (dir.): 820 RE

(o.o.p. = onderwijsondersteunend personeel) (o.p. = onderwijzend personeel) (dir. = directeur/rector)

Indien aan de opslag ook toegevoegd wordt de vervangingsruimte, dan levert dat 1435 RE extra op. Ook de ATV-regeling kan in het systeem worden opgenomen, bijvoorbeeld voor 715 RE. Het totale budget zou dan bestaan uit 22.650 RE.

Naast de formatievaststelling kunnen de eenheden uit het formatiebudget ook worden gebruikt als: - bekostigingsgrondslag voor de betrekkingen van personeel waarvan de functie niet geheel in de formatie is opgenomen ("garantielopers"); - het overhevelen van formatierekeneenheden naar een andere school; school;

- poolen van formatie-rekeneenheden met andere scholen voor gezamenlijke activiteiten; - verzilvering van formatierekeneenheden. Met verzilveren wordt bedoeld de mogelijkheid om de waarde van de formatierekeneenheid in een geldbedrag te doen

uitkeren.

Hierbij merken wij wel op dat de regelingen op het terrein van de inrichting van het onderwijs, van de bevoegdheden en van de rechtspositie (Rpbo) in zijn algemeenheid blijven bestaan. Zoals hiervoor reeds is aangegeven blijven de feitelijke personele uitgaven op declaratiebasis bekostigd. De huidige salarisregelgeving blijft bij de realisering van het formatiebudgetsysteem dus bestaan.

Wel overweegt de minister de mogelijkheid om de promotiecriteria door het schoolbestuur te laten vaststellen, in plaats van centraal door het departement, zoals thans gebeurt.

De vaststelling van de formatie in het budgetsysteem.

Het bevoegd gezag dient ieder jaar voor de aanvang van het schooljaar de formatie van de school vast te stellen.

Het totaal aantal beschikbare formatierekeneenheden per school bestaat daarbij uit de basisnorm en de opslag.

Binnen het formatiebudget heeft het bevoegd gezag in beginsel vrijheid in het samenstellen van de formatie, "zowel voor wat betreft de kwalitatieve als de kwantitatieve aspecten daarvan", aldus de hoofdlijnennotitie.

Met betrekking tot de kwalitatieve formatieaspecten moet het bevoegd gezag de vraag beantwoorden welke functies er aan de school zullen zijn en van welk functieniveau.

Het niveau van een functie is daarbij gerelateerd aan de voor die functie op grond van functiewaardering geldende maximumschaal. De minister stelt voor om daarbij, uitgaande van centraal vastgestelde normfuncties, de mogelijkheid van functiedifferentiatie in te voeren. De waardering van de normfuncties wordt daarbij door het ministerie voorgeschreven.

Scholen zullen overigens niet verplicht zijn functiedifferentiatie toe te passen. De mi-

nister verwacht echter dat met name voor grotere scholen in het voortgezet onderwijs de functiedifferentiatie een aanvullend beleidsinstrument zal worden.

De minister is in verband met de voorgenomen mogelijkheid tot functiedifferentiatie ook van plan de schoolbesturen de mogelijkheid te bieden zelf promotiecriteria vast te stellen. De centraal door het ministerie voorgeschreven promotiecriteria zouden dan vervallen.

Wederom een stukje deregulering.

Ten aanzien van de toedeling van de vastgestelde formatie wordt er in de hoofdlijnennotitie op gewezen dat de vastte stellen formatie vaak afhankelijk is van het zittende personeelsbestand.

Zo zal het bevoeg gezag bij het toedelen van de vastgestelde formatie in elk geval de functies van het aan de school verbonden personeel in vaste dienst opnieuw in de formatie moeten opnemen. Een uitzondering op deze regel kan zich voordoen bij een teruglopend leerlingenaantal. In dat geval kan het bevoegd gezag de formatie zodanig vaststellen dat de functie van een personeelslid geheel of gedeeltelijk buiten de formatie valt. De consequentie hiervan is dan dat de betrokkene in de garantie gaat lopen of uiteindelijk ontslagen zal worden.

De taakverminderingsregeling

De notitie wijdt verschillende pagina's aan de taakverminderingsregeling (beter bekend onder de naam garantieregeling). Er wordt op gewezen dat de huidige algemene regeling ter bescherming van de functie van een lid van het onderwijspersoneel blijft gelden. Aangezien het bevoegd gezag in het formatiebudgetsysteem zelf de formatie van een school vaststelt, is ook een besluit tot taakvermindering een besluit van het bevoegd gezag.

Ook de bekostiging van het "garantiegedeelte" van de betrekking van een personeelslid zal moeten plaatsvinden binnen het totale formatiebudget. Eerder is opgemerkt dat de opslag die deel uitmaakt van het totale formatiebudget onder meer is bedoeld om de gevolgen van de taakverminderingsregeling op te vangen.

Nieuwe mogelijkheden en instrumenten voor de schoolbesturen voor formatie- en personeelsbeleid in het formatiebudgetsysteem.

Als nieuwe mogelijkheden voor de bevoegde gezagsorganen ten gevolge van de invoering van het formatiebudgetsysteem noemt de notitie onder meer: - het bevoegd gezag kan zelf de omvang van de formatie bepalen; - (voor het voortgezet onderwijs): bij invoering van een volledig weektaak-systeem is een normbetrekking niet langer gelijk aan 29 leseenheden, maar bestaat deze uit een 40-urige werkweek. Gevolg daarvan is dat niet iedere fluctuatie in wekelijkse lessen onmiddellijk leidt tot wijziging van de betrekkingsomvang; - de school kan eenheden (in verzilverde vorm) sparen en aldus het volgend jaar een dan te verwachten knelpunt oplossen; - scholen kunnen (bijv in een samenwerkingsverband) hun eenheden "poolen"; - tussen de diverse personeelscategorieën worden vw.b. het formatiebudget geen "schotten" aangebracht; - de omvang van het formatiebudget is afhankelijk van leerlingtellingen in een eerder jaar, de school kan dus anticiperend beleid voeren (voor het primair onderwijs geldt deze regeling reeds); - de scholen kunnen bij de vaststelling van de formatie functiedifferentiatie introduceren; - (voor het voortgezet onderwijs): het stappenschema van artikel I-R411 van het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel wordt afgeschaft (het stappenschema regelt de toedeling van formatieeenheden (lesuren) bij scholen, die zowel eersteals tweedegraads functies kennen); - (voor het voortgezet onderwijs): taakeenheden bestaan niet langer Gebonden taakeenheden dus zeker niet; - (voor het voortgezet onderwijs): bevoegde gezagsorganen kunnen overgaan op een lesduur van 45 minuten, hetgeen roostertechnisch de ruimte binnen de weektaak vergroot; - (voor het voortgezet ondenwijs): overwogen kan worden de minimumlessentabel (die overigens ongewijzigd blijft) strikt op jaarbasis vast te stellen en niet via door het jaar heen onveranderlijke weekroosters te realiseren. Het wordt dus bijvoorbeeld mogelijk om niet twee uur Engels per week gedurende een jaar te geven, maar om gedurende vier maanden zes uren per week Engels te geven. Dit geeft onder meer de mogelijkheid van modulair onderwijs;

Andere gevolgen van het formatiebudgetsysteem.

De thans geldende bevoegdheidsregeling wordt in het kader van de invoering van het formatiebudget niet gewijzigd. De minimumlessentabellen blijven eveneens bestaan.

Wel kan een bevoegd gezag van een school voor voortgezet onderwijs ervoor kiezen de duur van een les te stellen op 45 in plaats van 50 minuten. Deze mogelijkheid vloeit voort uit het feit dat de formele taakomvang in de nieuwe systematiek niet meer zal worden uitgedrukt in lesuren, doch in klokuren, uitgaande van een 40-urige werkweek.

Met betrekking tot de voorgestelde garantieregeling wordt er nog op gewezen dat er niet langer voorschriften zullen worden gegeven aan de schoolbesturen ten aanzien van de aanwending door de leraar van dat deel van zijn betrekking dat onder de ga-

rantie valt (het zgn. "bovenformatieve' deel van de betrekking). Een bestuur zal bijv. niet meer verplicht zijn een leraar in te zetten voor vervanging voor dat deel van zijn betrekking dat hij in de garantie loopt. Een bestuur zal dit soort regels in de nieuwe systematiek zelf kunnen vaststellen.

Gebruik van formatierekeneenheden.

In de formatiebudget-systematiek zal een schoolbestuur formatierekeneenheden kunnen overhevelen naar een andere school, bijvoorbeeld als die in ruil daarvoor werkzaamheden ten behoeve van de uitbestedende school gaat verrichten.

Verder kunnen schoolbesturen besluiten tot het '"poolen" van formatierekeneenheden. In dat geval besluiten besturen een activiteit gezamenlijk te verrichten en brengen zij de daarvoor benodigde formatierekeneenheden samen, zodat personeel aangesteld kan worden. Dit personeel wordt vervolgens administratief ondergebracht bij een van de samenwerkende scholen.

Het verschil met overheveling van formatierekeneenheden is dat bij overheveling sprake is van dienstverlening tegen vergoeding (in formatierekeneenheden), terwijl het bij het "poolen" gaat om een activiteit waarvoor een gezamenlijke verantwoordelijkheid bestaat. Voorts zal de mogelijkheid worden geopend om rekeneenheden die niet gebruikt zijn voor een van de declarabele doeleinden, te weten formatievaststelling, overheveling of poolen, te "verzilveren". Verzilveren houdt in dat scholen zich de waarde in geld van niet gebruikte formatierekeneenheden laten uitkeren. De verzilveringswaarde van een rekeneenheid zal - globaal gesproken - worden berekend door de personeelskosten van het betrokken onderwijspersoneel te delen door het totale aantal toegekende formatierekeneenheden.

De bestemming van de in geld omgezette rekeneenheden zal in beginsel niet aan regels onderhevig zijn. De Hoofdlijnennotitie noemt als mogelijkheden: - het aantrekken van gastdocenten en gastsprekers; studiebezoeken; beroeps-/ bedrijfsoriëntatie, e.d.; - in het voortgezet onderwijs: uitbesteden van administratieve en schoonmaakwerkzaamheden; - het aanstellen van personeel boven het formatiebudget in een volgend jaar; - het doen van uitkeringen aan het personeel in de vorm van gratificaties of eindejaarsuitkeringen wegens zeer goed functioneren of wegens arbeidsmarktomstandigheden.

De minister is wel van plan om de verzilveringsmogelijkheid aan een limiet te binden. Hij denkt hierbij aan een maximumpercentage van 15 formatierekeneeheden.

Gebonden weektaaksysteem, arbeidsduurverkoring, vakantieverlof.

In de Hoofdlijnennotitie Formatiebudgetsysteem wordt vervolgens voorgesteld om in het voortgezet onderwijs een gebonden weektaaksysteem in te voeren. Hieronder wordt verstaan een systeem waarbij de betrekkingsomvang van de leraar in het voortgezet onderwijs wordt uitgedrukt in een normbetrekking van 40 uur per week. Als voordeel van dit systeem, dat in het primair ondenwijs reeds wordt toegepast sinds de invoering van de VWB.O. en de I.S.O.VS.O., noemt de Hoofdlijnennotitie dat in de gebonden 40-urige werkweek de integrale functie van leraar veel beter tot haar recht komt dan in de weektaak die in leseenheden wordt uitgedrukt. De functie van leraar omvat immers veel meer dan het enkel en alleen volgens het lesrooster lesgeven, aldus de notitie.

Zoals reeds is opgemerkt wordt in het primair onderwijs de betrekkingsomvang van een leraar sinds de invoering van de W.B.O. en de I.S.O.VS.O. reeds uitgedrukt in een normbetrekking van 40 uur per week. Daaraan gekoppeld bepaalt het f^echtspositiebesluit onderwijspersoneel dat een leraar voor ten hoogste 13/20 deel van zijn weektaakomvang wordt belast met het geven van onderwijs.

In de Hoofdlijnennotitie wordt overwogen dat, gezien het uitgangspunt dat beslissingen over de organisatie van het werk het best op het decentraal niveau van de school genomen kunnen worden, het aanbeveling verdient bij voorkeur geen regels vast te stellen voor de interne taaktoewijzing van de school. Dit betekent dat de minister niet voornemens is voor het voortgezet onderwijs de 13/20 norm te hanteren. Indien de voornemens met betrekking tot het formatiebudget gerealiseerd worden.

zal een leraar in het voortgezet onderwijs bijv. 35 uur per week mogen lesgeven. Een schoolbestuur zou voor die oplossing kunnen kiezen wanneer deze leraar zich sterk voelt aangetrokken tot lesgeven en niet zoveel interesse heeft voor andere, bijvoorbeeld schoolorganisatorische, zaken. Het is niet de bedoeling voor te schrijven dat de leerkracht ook daadwerkelijk 40 klokuren op de school aanwezig is. Overigens impliceert de regeling naar ons oordeel wel dat het bevoegde gezag daartoe de mogelijkheid krijgt. De regeling houdt in dat de weektaak niet tijd- en plaatsgebonden is.

Indien de 13/20 norm voor het voortgezet onderwijs niet als grens voor het aantal te geven lesuren zal worden gesteld, zal dit aan de lestaak gestelde maximum waarschijnlijk ook voor het primair onderwijs komen te vervallen.

De Hoofdlijnennotitie noemt het voorstel om te komen tot een gebonden weektaaksysteem "een effectief instrument voor het bevoegd gezag, de directie en het lerarenteam om op adequate wijze rekening te houden met individuele verschillen in belastbaarheid van de leraren aan een school".

Het is duidelijk dat hierbij wordt gerefereerd aan de conclusie uit het onderzoel< naar de taal< en organisatie in het voortgezet onderwijs (OTO), dat er een groot verschil bestaat in taakbelasting tussen leraren, ook als ze hetzelfde vak geven, aan dezelfde school lesgeven en dezelfde betrekkingsvormen hebben.

Voor wat betreft de arbeidstijdverl< orting wordt in de Hoofdlijnennotitie meegedeeld dat hiervoor afzonderlijke voorstellen zullen worden uitgewerkt. Die nog te presenteren ADV-voorstellen maken derhalve geen deel uit van het formatiebudgetsysteem. Wel zal de minister ernaar streven de ADV-regeling flexibeler te maken, bijv door de mogelijkheid te introduceren dat het ADV-verlof over een halfjaar, een heel jaar, of over een langere periode wordt gespaard.

Vakantieverlof. Het zijn ongetwijfeld de voorstellen met betrekking tot het vakantieverlof in het formatiebudgetsysteem die het meest de aan­ dacht hebben getrokken in de pers. In de Hoofdlijnennotitie wordt voorgesteld de vakantieregeling voor onderwijsgevend personeel in het primair en voortgezet onderwijs te herzien. De minister denkt daarbij aan een aanpassing in de richting van hetgeen in de SVM-operatie is afgesproken. Dat betekent dat het vakantieverlof voor het onderwijsgevend personeel wordt vastgesteld op 24 dagen plus 2x10 dagen rond de kerst- en de paasperiode. De vakanties voor de leerlingen blijven gelijk aan die in de huidige regeling. Er ontstaan dus extra werkweken voor het personeel om niet-lesgevende activiteiten te verrichten.

De minister noemt als voordelen van deze regeling: - meer mogelijkheden voor de school om niet lesgebonden taken te concentreren in perioden waarin leerlingen/studenten vakantie hebben (bijv bijscholing, opstellen schoolwerkplan, vervaardigen van studiegidsen etc); - spreiding ten aanzien van de taakbelasting van individuele leraren.

Met dit laatste bedoelt de minister dat als gevolg van de kortere vakantieperiode het werk van een leraar beter over het jaar kan

worden "uitgesmeerd". Immers, zo luidt de redenering, de werkzaamheden die een leraar nu in een normale werkweek verricht naast zijn lesgevende activiteiten, kunnen in het voorstel van de minister worden uitgevoerd in de extra werkweken die ontstaan als gevolg van het inkorten van de vakantieperiode.

Het zal de lezers inmiddels uit de pers wel duidelijk geworden zijn dat dit onderdeel van de voorstellen van de minister door de organisaties van het onderwijspersoneel bepaald niet wordt toegejuicht.

De vervangingsregeling.

In de Hoofdlijnennotitie wordt aangekondigd dat er naar gestreefd zal worden om bij de invoering van het formatiebudgetsysteem de vervangingsformatie op te nemen in de opslag op de basisnorm. De vervangingsformatie wordt dan niet meer op declaratiebasis vergoed door het ministerie. Op dit moment is het zo dat bijvoorbeeld bij ziekte in het voortgezet onderwijs, na vier werkdagen, de vervanging van de zieke leerkracht door het departement wordt vergoed.

Aan dit nieuwe systeem kleven met name voor de kleine scholen grote risico's. Wanneer zij in een bepaald jaar met veel ziekten geconfronteerd zouden worden, is de opslag ten enen male onvoldoende. Daarom wordt in de notitie voorgesteld een stelsel, waarin verevening van de kosten van vervanging tussen de scholen onderling mogelijk is, te realiseren. Dit zou dan moeten gebeuren door het Instellen van een fonds, waartoe de aangesloten schoolbesturen zich zouden moeten wenden om - tegenover de bijdrage die men aan het fonds levert ( bijvoorbeeld door een premie te betalen uit verzilverde eenheden) - vergoeding te krijgen van de kosten die verband houden met vervanging. De notitie voegt hieraan toe dat zonodig een (klein) eigen risico voor de individuele school zou kunnen blijven.

In de notitie wordt verder gesteld dat, "om te voorkomen dat het fonds een concentratie wordt van 'slechte risico's', zou kunnen worden besloten tot verplichte aansluiting."

Het vereveningsfonds zou kunnen worden beheerd door een bestuur dat bestaat uit vertegenwoordigers van de schoolbesturen, de personeelsleden en de rijksoverheid. De huidige vervangingsregelingen zouden kunnen vervallen. Vervangingsregelingen zouden in het nieuwe systeem namelijk moeten uitgaan van het fonds zelf.

Management en sclioolorganisatie.

Het spreekt vanzelf dat invoering van het formatiebudgetsysteem nieuwe eisen zal stellen aan de schoolorganisatie en het management. In de Hoofdlijnennotitie wordt gesteld dat in de praktijk werkzaamheden die voor de invulling van het formatiebudgetsysteem nodig zijn, vaak aan de schoolleiding zullen worden gedelegeerd. De minister belooft in de notitie in voldoende mate randvoorwaarden te zullen scheppen om schoolbestuur en schoolleiding in staat te stellen aan de eisen en verantwoordelijkheden die het formatiebudgetsysteem met zich meebrengt, te kunnen voldoen. De minister denkt hierbij aan:

a. het bieden van ruimte in de regelgeving die versterking van de schoolleiding en een andere verdeling van bevoegdheden tussen bevoegd gezag en directie mogelijk maakt;

b. aanpassing en versterking van de opleidingsmogelijkheden voor schoolmanagement zowel wat betreft de initiële opleiding als de nascholingsmogelijkheden;

c. het aanreiken van modellen en Instrumenten voor ordening van taken en organisatie, rekening houdend met de nieuwe mogelijkheden voor beleid op schoolniveau die het formatiebudgetsysteem biedt.

Ten slotte gaat de Hoofdlijnennotitie formatiebudgetsysteem nog in op de mogelijkheid tot het aanstellen van personeel voor eigen rekening en op de mogelijkheid om centrale diensten in het leven te roepen. Kortheidshalve wordt op deze plaats daarop verder niet ingegaan.

Het standpunt van het V.G.S.-bureau over het voorgestelde formatiebudgetsysteem.

Uitgangspunt van het voorgestelde formatiebudgetsysteem is deregulering en autonomiebevordering voor schoolbesturen en scholen. Het VG.S.-bureau staat in beginsel positief tegenover dit uitgangspunt. De huidige complexe en uitermate gedetailleerde regelgeving met betrekking tot de formatievaststelling staat een flexibele inzet van het personeel vaak in de weg. Een grotere vrijheid voor de schoolbesturen op dit punt wordt door het bureau van de VG.S. toegejuicht.

Daarnaast biedt het systeem veel interessante mogelijkheden, zoals het gezamenlijk door besturen aanstellen van een leerkracht voor een bepaald project, waarbij in het reformatorisch onderwijs gedacht kan worden aan het ontwikkelen van eigen lesmateriaal.

Dit neemt echter niet weg dat er nog genoeg vragen te stellen zijn over en kritische kanttekeningen te plaatsen zijn bij de door de minister voorgestelde uitwerking van het formatiebudgetsysteem. Zo zijn wij beducht voor de aantasting van de relatie schoolbestuur en personeel. Is het schoolbestuur nu slechts "uitvoerder" van de regelgeving, straks moet het zelf personeelsbeleid gaan ontwikkelen en bepaalde keuzes maken, hetgeen de relatie tussen schoolbestuuren personeel onderdruk kan zetten.

Daarbij zij echter opgemerkt dat de moge­ lijkheden voor de grotere scholen ruimer zijn dan die voor de kleinere scholen en dat slechts geleidelijk de beleidsvrijheid zal toenemen, omdat men in eerste instantie uit dient te gaan van het zittende personeel. Zoals hierboven al is opgemerkt moet het schoolbestuur een eigen beleid gaan ontwikkelen m.b.t. de formatietoedeling.

Dit stelt nieuwe eisen aan het bestuur en het schoolmanagement. Echter, middelen om de deskundigheid op dit gebied te bevorderen worden in de notitie slechts marginaal genoemd, terwijl het onzes inziens een essentiële voorwaarde is voor het welslagen van de invoering van een dergelijk systeem.

De in de Hoofdlijnennotitie Formatiebudgetsysteem vervatte voorstellen hebben nog zoveel "open einden" en roepen nog zoveel vragen op, die ook lang niet alle beantwoord zijn op de conferentie die op 25 januari jl. gehouden is over het formatiebudgetsysteem, dat een standpunt niet anders dan zeer voorlopig kan zijn en voorzien moet worden van alle mogelijke voorbehouden.

Kritische kanttekeningen plaatsen wij bij de volgende onderdelen van het voorgestelde formatiebudgetsysteem.

1. De budgettaire kaders.

Een van de uitgangspunten van het voorgestelde formatiebudgetsysteem is dat de nieuwe systematiek niets meer mag kosten dan de huidige formatieregelingen. Hiervoor is reeds aangegeven dat de basisnorm voor de formatie zal overeenkomen met de uitkomst van de huidige formatieregelingen, terwijl de opslag bedoeld is voor garantie- vervangingseenheden etc. Daarbij komt nog dat in deze operatie een bezuiniging van f. 163 miljoen op jaarbasis moet worden verwerkt.

De VG.S. is beducht dat, nu de huidige krappe formatiebudgetten bepalend zullen zijn voor de omvang van de formatie in het formatiebudgetsysteem, van de beoogde autonomievergroting en de daarmee verband houdende onderwijskundige voordelen die de minister in de Hoofdlijnennotitie noemt, niet zoveel terecht zal komen. Veel van de problemen met de huidige formatieregelingen worden immers niet alleen veroorzaakt door de complexiteit en starheid daarvan, maar vooral door de krappe formatiebudgetten.

2. De invoeringsdatum.

De minister is voornemens de formatiebudget-regeling per 1 augustus 1990 in te voeren. Naar ons oordeel is dit niet te realiseren. Het overleg met de onderwijsorganisaties moet nog beginnen!! Er zullen bovendien wijzigingen in wetten en algemene maatregelen van bestuur moeten worden aangebracht, waarover het advies van verschillende instanties moet worden gevraagd en overeenstemming moet worden bereikt met het parlement.

Daarbij komt dat naar het oordeel van de VG.S. de schoolbesturen en scholen in een vroeg stadium zullen moeten worden in- en voorgelicht over de nieuwe regeling. Het gaat immers om een ingrijpende wijziging in de formatiesystematiek voor het primair en het voortgezet onderwijs, waarbij de schoolbesturen veel meer dan tot nu toe zelf besluiten zullen moeten nemen en maatregelen moeten treffen. Dat kan niet zonder een gedegen voorlichtingscampagne.

3. De status van liet formatiebudgetsysteem.

De VG.S. is van oordeel dat, indien het formatiebudgetsysteem wordt ingevoerd, dit een structurele regeling moet zijn. Het mag niet zo zijn dat na enkele jaren een formatiebudgetsysteem zou worden vervangen door een lump-sum-bekostiging, zoals aangekondigd in de notitie "De school op weg naar 2000". Het is onaanvaardbaar het onderwijsveld in een kort tijdsbestek twee maal te confronteren met een zeer ingrijpende wijziging in de personeelsbekostigingssystematiek.

4. De positie van de Ideine scholen.

In de Hoofdlijnennotitie formatiebudgetsysteem is een zekere tendens tot schaalvergroting te bespeuren. Hierbij valt te denken aan de voorstellen inzake de formatieopslag voor de garantieregeling en de vervangingsregeling. De formatieopslagpercentages voor kleine scholen zullen immers zo gering zijn dat de besturen van deze scholen wel zullen moeten samenwerken met andere schoolbesturen om in garantie- of vervangingssituaties te kunnen voorzien.

Voor kleine scholen zal ook het overhevelen, poolen en verzilveren van formatierekeneenheden vrijwel onmogelijk zijn, aangezien de formatiemarges zo gering zijn dat alle formatierekeneenheden nodig zullen zijn om het onderwijs aan de school voortgang te laten vinden. Dit nadeel doet zich met name voor in het primair onderwijs.

5. Risicoafwenteling.

De voorgestelde regelingen voor de garantie en de vervanging in het formatiebudgetsysteem houden een risicoafwenteling in van het Ministerie op de schoolbesturen. Immers, de kosten van de garantieregeling en de vervangingsregeling worden thans door het departement vergoed op declaratiebasis. In het formatiebudgetsysteem moeten de schoolbesturen rondkomen met de toegekende opslag. Voor de minister heeft dit het voordeel dat de huidige "openeind-financiering" wordt vervangen door een stelsel waarvan de kosten van te voren vast staan.

Het risico dat in de huidige systematiek door het Rijk wordt gedragen, komt in de voorstellen van de minister bij de schoolbesturen te liggen. Zoals hien/oor reeds is opgemerkt zal dit met name voor de kleine scholen in het primair onderwijs een groot probleem vormen.

Overlegprocedure.

De minister heeft na de conferentie over de Hoofdlijnennotitie Formatiebudgetsysteem die op 25 januari jl. is gehouden, toegezegd dat hij bereid is open en reëel overleg te voeren met de personeelsorganisaties en de besturenorganisaties in het onderwijs over het formatiebudgetsysteem.

Aangezien de minister het van groot belang acht dat de invoering van het formatiebudgetsysteem, dat een aanmerkelijke wijziging inhoudt van de huidige formatieregelingen voor het primair en het voortgezet onderwijs, een breed draagvlak in het onderwijsveld zal krijgen, heeft hij de personeelscentrales in het onderwijsoverleg toegezegd dat het formatiebudget niet zal worden ingevoerd zonder dat over de hoofdlijnen van het nieuwe systeem overeenstemming is bereikt. Tevens heeft hij de schoolbesturenorganisaties toegezegd

maximale pogingen te zullen doen om met hen eveneens overeenstemming te bereiken over het formatiebudgetsysteem. Het is overigens op dit moment nog niet bekend of de V.G.S. ook bij dit overleg betrokken zal zijn. Het overleg van de minister met de centrales van schoolbesturen over rechtspositionele zaken vindt namelijk plaats in de Commissie Besturenorganisaties (C.B.). De VG.S. is door de minister niet als centrale erkend en neemt als zodanig niet deel aan het overleg in de C.B.. Wel is een medewerker van de VG.S. als waarnemer regelmatig bij het C.B.overleg aanwezig en krijgt de VG.S. ook altijd de C.B.-stukken toegezonden.

Ten slotte wordt nog opgemerkt dat onder-getekenden verwachten dat, nu de minister heeft toegezegd slechts tot invoering van het formatiebudgetsysteem te zullen overgaan indien hij met de personeelsorganisaties in het onderwijs over de hoofdlijnen van het systeem overeenstemming heeft bereikt, de voorstellen met betrekking tot de vakantieregeling geen doorgang zullen vinden.

Van de stand van zaken met betrekking tot het formatiebudgetsysteem zult u door het VG.S.-bureau via D.R.S. of op andere wijze geregeld op de hoogte worden gehouden.

A.A. Egas, mr. P. Hugense.

A.A. Egas

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen