HET FORMATIEBUDGET-SYSTEEM

Inleiding

In december 1988 heeft de Minister een hoofdlijnennotitie betreffende het formatiebudgetsysteem verzonden aan de besturenorganisaties en personeelsorganisaties.

Deze notitie is met deze organisaties besproken tijdens een op 25 januari 1989 gehouden conferentie.

Dit artikel heeft uitsluitend betrekking op dit Formatiebudgetsysteem en niet op "De school op weg naar 2000”.

Het systeem heeft betrekking op het personeel zowel van de basisscholen als van de scholen voor het voortgezet onderwijs.

Alvorens commentaar te geven lijkt het mij nuttig eerst de inhoud van de hoofdlijnennotitie weer te geven.

Daarbij zullen eerst de grote lijnen worden behandeld en vervolgens zal ik op een aantal onderdelen verder ingaan.

Waarom een nieuw systeem?

De Minister denkt daarmede voor de overheid de volgende problemen op te kunnen lossen:

a. de (financiële) onbeheersbaarheid van bepaalde (rechtspositionele) regels met betrekking tot het personeel zoals bijvoorbeeld de garantieregeling;

b. de toenemende versnippering van het aantal banen in met name het basisonderwijs (meer personen in één week voor de groep);

c. de niet langer aanvaardbare ingewikkeldheid van een aantal regelingen;

d. de starheid van de formatie-en taaktoedelingsregels;

e. de onvoldoende waarborgen van de rechtspositieregels, dat de taken binnen een schoolteam evenwichtig worden verdeeld (dit speelt voornamelijk in het voortgezet onderwijs).

Eén van de uitgangspunten van de hoofdlijnennotitie is, dat de Minister van mening is, dat de hiervoor genoemde problemen beter

op schoolniveau kunnen worden opgelost dan via een centrale regelgeving.

De Minister wil in de door hem voorgestane situatie door middel van een budget de grens aangeven, tot hoever hij de bekostiging van personeel voor rekening van de overheid wil laten komen. Het zal u niet ontgaan, dat de Minister hiermede beoogt overschrijdingen van de personeelskosten in de sfeer van de onderwijsbegroting voortaan te voorkomen en de last op de besturen te leggen.

De onderwijskundige voordelen zouden volgens de hoofdlijnennotitie zijn de grotere vrijheid van de schoolbesturen om onderwijzend personeel in te zetten voor:

a. taakdifferentiatie en takenverdeling;

b. interne begeleidingsfuncties;

c. variërende vormen van groepen leerlingen.

Deze situaties doen zich naar mijn mening voornamelijk voor in het voortgezet onderwijs en nauwelijks op de basisscholen.

Hoe zal het nieuwe formatiebudgetsysteem er uitzien? / Voor wie geldt het nieuwe systeem? / Wanneer gaat het in?

De Minister wilde het nieuwe systeem invoeren met ingang van het schooljaar 1990/91, maar dat zal nu, door de val van het kabinet, op z'n minst veel later worden.

Het systeem zal gelden voor alle personeelscategorieën.

Per school zal een formatiebudget worden toegekend.

Dit budget is opgebouwd uit:

a. een basisnorm;

b. een opslag op de basisnorm voor het opvangen van problemen, zoals terugloop van het aantal leerlingen, waardoor het zogenaamde garantielopen ontstaat. Gedacht wordt aan een opslag van 2, 5% op de basisnorm.

Voor het basisonderwijs komt de basisnorm overeen met de tot nu toe gevolgde formatieberekeningswijze, zodat het personeelsbestand als gevolg van deze systeemwijziging niet zal veranderen.

De basisnorm voor het voortgezet onderwijs is een vertaling in formatie-rekeneenheden van de bestaande formatieregelingen, zoals lessenformules, taakeenhedenformules, formatie directie en onderwijsondersteunend personeel.

Het gevolg van dit budgetsysteem is onder meer, dat de schoolbesturen voortaan zelf de formule vast moeten stellen. Daarbij is het

verstandig niet boven het toegestane budget uit te komen. Doen zij dit toch, dan zal het personeel geheel voor eigen rekening komen. De besturen mogen enigszins onder de toegestane norm blijven om problemen in de toekomst op te kunnen vangen.

Het formatiebudget bestaat niet uit een aantal arbeidsplaatsen maar uit rekeneenheden (formatierekeneenheden).

Een formatierekeneenheid is een algemene voor alle functies bruikbare omrekeneenheid (waarschijnlijk een puntensysteem), die het het bevoegd gezag mogelijk maakt bij de vaststelling van de formatie eigen invullingen te kiezen, aldus de hoofdlijnennotitie.

Het niveau van de functie - zoals directeur, adjunct-directeur, leraar, enzovoorts, - bepaalt het verbruik van de rekeneenheden (of punten) en niet het salaris dat betrokkene op dit moment geniet. Met andere woorden, of een personeelslid jong of oud is en derhalve binnen zijn functie een hoog of laag salaris geniet, is niet van invloed op het verbruik van de formatierekeneenheden. Alleen het niveau van de functie is bepalend. Uit het formatiebudget dienen de kosten van het personeel waarvan de functie niet geheel in de formatie is opgenomen (de garantielopers) eveneens te worden betaald.

Voorts kunnen de rekeneenheden van het formatiebudget worden gebruikt voor:

a. het overhevelen van formatierekeneenheden naar een andere school;

b. het "poolen"' of terbeschikking stellen van eenheden om gezamenlijke activiteiten met andere scholen op te zetten;

c. verzilvering van de formatierekeneenheden. Dit is een mogelijkheid om de waarde van die eenheden in een geldbedrag te laten uitkeren aan het schoolbestuur.

Het bevoegd gezag dient de vastgestelde informatie vervolgens te verdelen over de reeds aanwezige personeelsleden en dan pas over nieuw aan te trekken personeel. Daarbij dienen tevens de voorschriften op het terrein van de:

a. inrichting van het onderwijs;

b. bevoegdheden van het personeel;

c. de rechtspositie in acht te worden genomen.

De voorschriften met betrekking tot de drie hiervoor genoemde onderwerpen zullen in hun algemeenheid ongewijzigd blijven. De Minister overweegt wel de promotiecriteria voortaan door de schoolbesturen zelf te laten vaststellen.

Het vaststellen van de formatie

Het bevoegd gezag zal voor de aanvang van elk schooljaar de formatie van de school vast moeten stellen.

De scholen zullen derhalve in een vroeg stadium moeten beschikken over de leerlingaantallen. Uitgegaan wordt van een in het verleden (op de peildatum) vastgesteld aantal leerlingen.

Hiermede wordt - voor het voortgezet onderwijs-een belangrijke verbetering gerealiseerd. De scholen hebben nu immers geruime tijd vóór de aanvang van het schooljaar duidelijkheid over de beschikbare formatie. Voor het basisonderwijs geldt deze regeling al. De schoolbesturen kunnen in de nieuwe situatie - veel beter dan nu het geval is-tijdig maatregelen nemen om de te verwachten formatie bij de aanvang van het nieuwe schooljaar te realiseren.

Bij de vaststelling van de formatie zal het bevoegd gezag er rekening mee moeten houden, dat er ruimte beschikbaar blijft om bijvoorbeeld garantielopers nu en/of in de volgende jaren te kunnen betalen. Het garantielopen kan beduidend hoger zijn dan de toeslag van 2, 5%. Dit dient het bevoegd gezag zelf op te vangen.

De schoolbesturen zijn dan ook niet verplicht de basisnorm volledig te benutten. Dit zou in een geval als hiervoor bedoeld ook niet verstandig zijn.

In het voortgezet onderwijs heeft men dan de keus tussen meer functies op een lager functieniveau of minder functies op een hoger functieniveau. De normfuncties zullen door het Ministerie worden voorgeschreven. Het bevoegd gezag is niet verplicht om deze functiedifferentiatie in te voeren. De minister ziet voor met name de grotere scholen in het voortgezet onderwijs de functiedifferentiatie als een aanvullend beleidsinstrument.

In de formatie neemt het bevoegd gezag die aantallen functies op die het - gelet op een verantwoorde verzorging van het onderwijsnoodzakelijk acht.

De toedeling van de vastgestelde formatie

De volgende stap die het bevoegd gezag moet nemen is het toedelen van de vastgestelde formatie aan het personeel. Hierbij zal in ieder geval het aan de school verbonden personeel in vaste dienst in de formatie moeten worden opgenomen. Dit houdt in, dat hun functies in ieder geval moeten voorkomen in de vastgestelde formatie.

Alleen bij een teruglopend leerlingenaantal kan hiervan worden afgeweken. Het gevolg daarvan is dan wel, dat betrokkene in de garantie gaan lopen of - uiteindelijk-ontslagen moet worden.

Let op: Het garantielopen zal wel uit het toegekende formatiebudget bekostigd moeten worden.

De Minister ziet een besluit tot taakvermindering - oftewel minder dagen lesgeven-als een beleidsinstrument van het bevoegd gezag, ook als dit een gevolg is van een teruglopend leerlingenaantal.

Mogelijkheden en instrumenten voor de schoolbesturen in het nieuwe formatiebudgetsysteem

De hoofdlijnennotitie geeft aan, dat de hiervoor genoemde beleidswijzigingen het bevoegd gezag nieuwe mogelijkheden en instrumenten in handen geeft.

Deze zijn onder meer:

a. het bevoegd gezag stelt zelf de formatie vast;

b. de school kan eenheden (in verzilverde vorm) sparen en aldus in volgende jaren dan te verwachten knelpunten oplossen;

c. de scholen kunnen in samenwerkingsverband hun formatierekeneenheden gedeeltelijk "poolen";

d. tussen de diverse personeelscategorieën worden wat het formatiebudget betreft, geen schotten aangebracht;

e. de omvang van het formatiebudget is afhankelijk van leerlingenaantallen in een eerder jaar. De school kan daar reeds in een vroeg stadium rekening mee houden;

f. de scholen kunnen bij de vaststelling van de formatie functiedifferentiatie introduceren;

g. voor het voortgezet onderwijs zal het stappenschema van artikel I-R411 worden afgeschaft. Dit schema geeft een verdeling van lesuren voor scholen met zowel eerste-als tweedegraads leraarfuncties;

h. voor het voortgezet onderwijs zullen taakeenheden en derhalve ook gebonden taakeenheden vervallen;

i. voor het voortgezet onderwijs kunnen de bevoegde gezagsorganen kiezen voor een lesduur van 45 minuten. Deze maatregel zal roostertechnisch de ruimte binnen de weektaak vergroten;

j. voor het voortgezet onderwijs kan worden overwogen de minimumlessentabel strikt op jaarbasis vast te stellen en niet via onveranderlijke weekroosters. Dit biedt de mogelijkheid om

vakken in een bepaalde, kortere periode dan een schooljaar te behandelen in de vorm van modules (het zogenaamde clusteren van lessen).

Overig randvoorwaarden bij de vaststelling/toedeling van de formatie zijn onder meer:

a. de huidige bevoegdheidsregeling wordt in het kader van de invoering van het formatiebudgetsysteem niet gewijzigd;

b. de minimumlessentabellen blijven gehandhaafd. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt kan de duur van de lessen worden verkort van 50 tot 45 minuten;

c. de verkorting van de lesduur wordt mogelijk, omdat de lessen in het voortgezet onderwijs geen bepalende factor meer zullen zijn voor de formele taakomvang en het daarmede samenhangende salaris. Uitgegaan zal worden - evenals in het basisonderwijs-van een 40-urige werkweek.

De Minister verwacht, dat bij een juist gebruik van de hiervoor genoemde instrumenten alle scholen met de nieuwe formatiebudgetten uit zullen komen.

Komt de school niet uit, dan zal het bevoegd gezag één of meer functies volledig op moeten heffen.

Aanwending van garantie-uren

Er zullen in het nieuwe systeem geen voorschriften worden gegeven ten aanzien van de aanwending van de zogenaamde garantie-uren. Dit houdt onder meer in, dat het bestuur niet verplicht is een leraar in te zetten voor het deel dat hij in de garantie loopt.

De regels voor het invullen van het garantielopen kan het bevoegd gezag zelf vaststellen.

Het bestuur kan het bovenformatieve deel gebruiken voor gewone onderwijstaken (waaronder lesgeven). De aanwending mag echter geen gevolgen hebben voor de kosten van vervanging.

Het bestuur kan de leraar verplichten voor het bovenformatieve deel van zijn functie te solliciteren naar andere passende werkzaamheden.

Overheveling

De school wordt de gelegenheid geboden formatierekeneenheden

over te hevelen naar een andere school, die bijvoorbeeld in ruil daarvoor werkzaamheden voor de "overhevelende" school gaat verrichten.

Poolen

Bij poolen worden er eveneens formatierekeneenheden overgeheveld. Ingeval van poolen is er echter sprake van een activiteit waarvoor een gezamenlijke verantwoordelijkheid bestaat.

Verzilveren

Het verzilveren van rekeneenheden houdt in, dat de school zich de tegenwaarde in geld van niet gebruikte formatierekeneenheden kan laten uitkeren.

De bestemming van dit geld is in beginsel ongebonden.

Als mogelijke aanwending vermeldt de hoofdlijnennotitie:

a. het aantrekken van gastdocenten en gastsprekers;

b. studiebezoeken;

c. beroep-/bedrijfsoriëntatie;

d. het aanstellen van personeel in een volgend jaar boven het formatiebudget;

e. het doen van uitkeringen aan het personeel in de vorm van gratificaties of eindejaarsuitkeringen wegens zeer goed functioneren of wegens arbeidsmarktomstandigheden;

f. voor het voortgezet onderwijs het uitbesteden van administratieve en schoonmaakwerkzaamheden.

De Minister denkt aan een maximumpercentage van 15 van het totaal toegekende aantal rekeneenheden te hanteren.

Arbeidsduurverkorting

In de hoofdlijnennotitie is medegedeeld, dat de nog te presenteren ADV-voorstellen geen deel uitmaken van het formatiebudgetsysteem.

Bezien zal worden of er mogelijkheden zijn het formatiebudget per school te verhogen op basis van het feitelijk aanwezige personeel van oudere leeftijd, in plaats van een algemeen geldend percentage. In

een brief van de Minister over versnippering in het primair onderwijs worden tevens een aantal mogelijkheden opgesomd om de ADVregeling flexibeler te maken. Het ADV-verlof zou bijvoorbeeld over een langere periode kunnen worden opgespaard.

Een eventuele aanpassing van de ADV-regeling zal eerst worden besproken met de centrales van overheids-en onderwijzend personeel.

Invoering van de wijziging kan reeds plaats hebben vóór de invoering van het formatiebudgetsysteem.

Vakantieverlof

In het kader van het formatiebudgetsysteem stelt de Minister verder voor de vakantieregeling voor onderwijsgevend personeel aan te passen in die zin, dat het in het ARAR vermelde verlof wordt genoten, verhoogd met 2 maal 10 dagen, totaal derhalve 44 dagen op jaarbasis. De Minister ziet bij deze regeling de volgende voordelen:

a. meer mogelijkheden voor de school om niet lesgebonden taken te concentreren in perioden waarin de leerlingen vakantie hebben (bijvoorbeeld bijscholing, opstellen van het schoolwerkplan, vervaardigen van studiegidsen, enzovoorts.);

b. spreiding van de taakbelasting van individuele leraren. De grote taakbelasting van leraren concentreert zich thans in hoge mate in de weken dat daadwerkelijk les wordt gegeven.

Vervanging bij ziekte en afwezigheid van personeel

Op dit moment wordt - binnen bepaalde voorwaarden-afwezig personeel op school vervangen en de kosten van vervanging worden op declaratiebasis door het ministerie vergoed. Dit systeem kent zeer gedetailleerde centrale voorschriften, die eigenlijk niet goed passen bij de uitgangspunten van het nieuwe formatiebudgetsysteem. De Minister laat dan ook onderzoeken of het mogelijk is voor deze vervanging ook een (afzonderlijke) opslag op de basisnorm te verstrekken. Hij erkent dat deze opslag tot gevolg kan hebben, dat een school met een hoog ziekteverzuim dan tekort komt, terwijl een instelling met een laag ziekteverzuim teveel formatieruimte zou hebben.

Om die reden stelt de Minister voor een risicofonds in het leven te roepen, waarin de verevening van deze kosten tussen de scholen onderling kan worden bereikt.

Om te voorkomen dat het fonds een concentratie wordt van slechte risico's, denkt de Minister aan een verplichte aansluiting voor alle scholen.

Voor de bestuursvorm denkt hij aan een bestuur bestaande uit werkgevers, werknemers en rijksoverheid.

Indien de hiervoor bedoelde opzet zou worden ingevoerd, kan de huidige regelgeving vervallen en zal het fonds zelf regels op moeten stellen.

Management en schoolorganisatie

Bij invoering van het nieuwe systeem zal een deel van de centrale regelgeving vervallen. In plaats daarvan zal het bevoegd gezag zelf beleid moeten ontwikkelen.

Invoering van dit systeem zal in elk geval nieuwe eisen stellen aan de schoolorganisatie en het management.

De overheid zal daartoe de randvoorwaarden scheppen waarbij gedacht wordt aan:

a. aanpassing van de centrale voorschriften op een zodanige wijze, dat de schoolleiding wordt versterkt en een andere verdeling van bevoegdheden tussen bevoegd gezag en directie mogelijk wordt;

b. meer opleidingsmogelijkheden voor het schoolmanagement;

c. het aanreiken van modellen en instrumenten voor ordening van taken en organisatie.

Personeel voor eigen rekening

Wanneer personeel voor eigen rekening wordt aangenomen, ontstaat er volgens de Minister een vraagstuk van kostentoerekening. Om te voorkomen dat goedkope leerkrachten voor eigen rekening worden genomen, wil de Minister in die situaties uitgaan van een evenredige verdeling van de personeelslasten tussen het Rijk en de school.

Omtrent invoering van een dergelijke regeling bestaat nog geen duidelijk beeld. De Minister wil eerst een nadere studie in laten stellen.

Uitkeringslast gewezen personeel

Personeel kan worden ontslagen als gevolg van:

a. leerlingdaling;

b. beleid van de overheid;

c. beleid van het bevoegd gezag.

Is het ontslag het gevolg van beleid van het bevoegd gezag, dan dient - in beginsel-ook daar de uitkeringslast te worden gedragen. Ontslaguitkeringen van personeel voor eigen rekening komen altijd ten laste van het bevoegd gezag.

In de hoofdlijnennotitie gaat men er van uit, dat de uitkeringen in alle gevallen door het Rijk worden betaald.

De kosten die ten laste van de schoolbesturen moeten blijven wil de Minister verhalen door middel van een premieheffing over de kosten van personeel voor eigen rekening.

Centrale diensten

De mogelijkheid zal worden geopend om centrale diensten of gemeenschappelijke diensten in het leven te roepen.

Binnen die gemeenschappelijke diensten worden werkzaamheden verricht die tot de taken van de scholen/instellingen behoren, doch waarvan de schoolbesturen op vrijwillige basis hebben besloten dat ze in gezamenlijk beheerde, afzonderlijke diensten het best en het doelmatigst kunnen worden verricht.

De Minister denkt onder meer aan de volgende activiteiten:

a. op het gebied van logopedie;

b. op het gebied van psychologie;

c. een gemeenschappelijke personeelsdienst;

d. vervangingspools.

Let op: De schoolbesturen zullen op vrijwillige basis een deel van hun formatie hiervoor ter beschikking moeten stellen.

Commentaar

De notitie "Formatiebudgetsysteem" maakt onderdeel uit van het beleid dat er op gericht is de autonomie van de schoolbesturen in de financiële en materiële sfeer te vergroten.

Daar staat echter tegenover dat tegelijkertijd door het stellen van

eindtermen een nadrukkelijke inperking plaats vindt om zelf inhoud aan het onderwijs te geven.

Voor wat de notitie "Formatiebudgetsystemen"' betreft, zijn de volgende voor-en nadelen te noemen:

De voorgestelde regeling heeft onder meer de volgende positieve kanten:

a. de uiterst strakke regelgeving met betrekking tot de formatievaststelling vervalt;

b. de schoolbesturen krijgen een grotere beleidsvrijheid en wat ruimere bevoegdheden ten opzichte van het personeel, onder andere het zelf vaststellen van promotiecriteria;

c. gezamenlijke projecten zouden geheel of gedeeltelijk met personeel uit de formatie kunnen worden bemand, zoals het ontwikkelen van nieuwe onderwijsmethoden.

De nadelen zijn mijns inziens veel groter; De belangrijkste zijn:

a. de huidige formatie is van de scholen al (te) krap. Op welke wijze kan daar nog meer op bezuinigd worden voor aanwending ten behoeve van gezamenlijke projecten;

b. de opslag voor de garantieregeling is voor kleine scholen bijzonder riskant;

c. de schoolbesturen zijn thans onvoldoende deskundig om de nieuwe bevoegdheden op de juiste wijze te kunnen gebruiken. Fouten die geld kosten zullen door de schoolbesturen moeten worden betaald;

d. er zullen promotiecriteria moeten worden ontwikkeld. Het bestuur zal aan de hand van de promotiecriteria moeten toetsen of het personeel daaraan voldoet;

e. de onderlinge verhoudingen tussen bestuur, directie en personeel zullen veel zakelijker worden. Dit kan ten koste van de goede verstandhouding gaan, daarom zal er uiterst behoedzaam moeten worden opgetreden;

f. bij het invoeren van de regeling moet de minister een bezuiniging van 163 miljoen doorvoeren;

g. de vervangingsregeling is een regelrechte verlegging van de financiële risico's van het ministerie naar de scholen ongeacht of er al dan niet een vereveningsfonds wordt ingesteld;

h. de wijziging van de vakantieregeling zal spanningen oproepen bij het personeel (de regeling zou inmiddels van de baan zijn);

i. de kosten van de bestuursleerkrachten zullen door de gewijzigde

berekeningsmethode voor de besturen hoger worden;

j. de invoeringsdatum van 1-8-1990 is veel te vroeg. De besturen hebben hierdoor onvoldoende tijd om zich goed voor te bereiden;

k. de onzekerheid wat er vervolgens op korte termijn met de notitie "De school op weg naar 2000" aan wijzigingen op de besturen afkomen motiveert niet om nu reeds diep op de gevolgen in te gaan.

Gouda

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen