De smalle marges van het drugsbeleid: gedogen of niet?

GEMEENTEBESTUUR

door drs S. Stoop beleidsmedewerker van de SGP-fractie in de Tweede Kanjer

Sinds de publicatie van de drugsnota van het kabinet' is er een brede discussie op gang gekomen over de wenselijke richting van het te voeren drugsbeleid. Zelfs de Franse president en het VN-bureau voor drugscontrole hebben hieraan op hun manier een bijdrage geleverd. Eind maart heeft de Tweede Kamer haar accenten bij het beleid duidelijk gemarkeerd. Los daarvan is (of wordt) ook in veel gemeenten een discussie gevoerd over bepaalde aspecten van het drugsbeleid. Het ging en gaat daarbij in de meeste gevallen over de vraag of er coffeeshops mogen worden toegelaten en zo ja, onder welke voorwaarden. Daarover zal het in dit artikel dan ook gaan. Dat betekent dat de internationale context en het beleid ten aanzien van hard-drugs enigszins naar de achtergrond worden verplaatst. Tenslotte: het artikel is bedoeld als een eerste oriëntatie ten aanzien van het gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops.

Hoofdpunten nationaal drugsbeleid

Voor een goed begrip is het nodig om in korte trekken de hoofdpunten van het nationaal drugsbeleid te schetsen.^ De kabinetsnota staat in het teken van continuïteit en verandering. Schadebeperking, preventie en overlastbestrijding zijn kernbegrippen. Het tot nu toe gevoerde beleid wordt niet principieel gewijzigd. Legalisering van hard-of soft-drugs is dus niet aan de orde.

De regering zet sterk in op een scheiding van soft-drugs en hard-drugs. Men gaat zich vooral richten op zorgvernieuwing, de intensivering van overlast-en criminaliteitsbestrijding, de aanpak van de georganiseerde criminaliteit en het overleg met het buitenland.

Bij de zorgvernieuwing is het voorgestelde experiment van de heroïneverstrekking aan nietbehandelbare verslaafden het meest in het oog springend.

De overlastbestrijding moet concreet gestalte krijgen in een wettelijke mogelijkheid tot het sluiten van woningen, de opsporing en onmiddellijke uitzetting van drugstoeristen die overlast veroorzaken, de strafrechtelijke opvang van criminele verslaafden.

Het beleid ten aanzien van coffeeshops omvat ondermeer de volgende maatregelen: een gedoogde hoeveelheid in gereguleerde coffeeshops van 30 naar vijf gram per keer en meer controle op de export, een handelsvoorraad van 500 gram per shop. Voor de strafrechtelijke handhaving gelden de zogenaamde AHOJ-G-criteria als uitgangspunt; dit betekent: geen affichering (reclame of aanprijzing), geen verkoop van hard-drugs, geen overlast, geen verkoop aan jongeren, geen groothandelshoeveelheden.

Tenslotte geldt ten aanzien van de handhaving van de Opiumwet dat er prioriteit wordt toe-

gekend aan de opsporing van grootschalige teelt van nederwiet; keerzijde hiervan is een posterioriteit bij de opsporing van de kleinschalige huisteelt van nederwiet.

Gemeentelijk drugsbeleid

Met het oog op de parlemen­ taire discussie over de drugsnota is er een inventarisatie gemaakt over de stand van zaken van het gemeentelijk drugsbeleid'. Hierna worden de belangrijkste bevindingen samengevat. Omdat in dit artikel de bestuurlijke invalshoek centraal staat, is deze samenvatting zo compleet mogelijk.

Opzet onderzoek

Aan het onderzoek, dat in de vorm van een schriftelijke enquête werd uitgevoerd, werd deel-

genomen door 415 gemeenten. Daarmee heeft de inventarisatie een representatief karakter. Uit de inventarisatie blijkt dat niet alle gemeenten in gelijke mate worden geconfronteerd met de drugsproblematiek (soft en/of hard drugs). Met name de kleinere gemeenten (met minder dan 20.000 inwoners) hebben geen problemen, dus geen beleid of een voornemen tot beleid.

Elf procent van de gemeenten heeft te maken met de problematiek en heeft in antwoord daarop ook beleid geformuleerd; in deze groep zitten de grotere gemeenten (50.000 tot 100.000 inwoners), terwijl het opvallend is dat de groep voor meer dan de helft bestaat uit gemeenten met minder dan 50.000 inwoners.

Aard en omvang van de drugsproblematiek

De inventarisatie laat op het punt van de drugshandel enkele opmerkelijke uitkomsten zien. De e^ste is dat gewone woonhuizen de meest verspreide of in ieder geval meeste bekende plaatsen zijn waar zowel soft-als hard-drugs worden verhandeld. Na het woonhuis wordt het café genoemd en pas als derde de coffeeshop. Het tweede opvallende resultaat is dat straathandel in soft-drugs door meer gemeenten wordt genoemd dan straathandel in hard-drugs. In de derde plaats kan worden vastgesteld dat van de gemeenten met een soft-drugsproblematiek 30% aangeeft dat de markten van soft-en hard-drugs niet of nauwelijks gescheiden zijn, terwijl nog eens 24% aangeeft dat de scheiding aan het vervagen is.

Eenderde van alle onderzochte gemeenten maakt duidelijk dat zij te maken hebben met sterke overlast, die tot uitdrukking komt in gevoelens van onveiligheid bij omwonenden. Daarna scoren samenscholingen, geluidsoverlast, vandalisme en vervuiling als vormen van overlast.

Over de relatie tussen het landelijk voorgestelde beleid en de resultaten van de inventarisatie kan het volgende worden geconcludeerd. In de eerste plaats blijkt de aandacht voor het fenomeen coffeeshop in het landelijk beleid te prominent, gezien het feit dat de handel zich meer in woonhuizen en in het café afspeelt. De landelijke fixatie op de coffeeshops zal dus een beperkt effect hebben op de bestrijding van de handel. In de tweede plaats wordt de veronderstelling in het landelijke beleid dat de verkoop van soft-drugs vooral via de coffeeshops plaatsvindt niet ondersteund door de inventarisatie, waarin aan de straathandel een grote plaats wordt toegeschreven.

Tenslotte staan de uitkomsten over de scheiding van de markten haaks op een van de hoofduitgangspunten van het landelijke beleid, waarin juist de nadruk wordt gelegd op een blijvende scheiding tussen soft-en hard-drugs.

Het gemeentelijk beleid

Iets meer dan een kwart van de gemeenten blijkt een soft-drugsbeleid te hebben. De doelstellingen van het gemeentelijk beleid lopen uiteen van niet-toelaten van coffeeshops tot het laten verdwijnen ervan. Daarnaast komt het voor dat gemeenten een limiet stellen aan het aantal coffeeshops, gespreid over danwei geconcentreerd op bepaalde plaatsen. De voorwaarden die gemeenten stellen, komen overeen met de eerdergenoemde AHOJ-G-criteria van het Openbaar Ministerie.

Bij de geïnventariseerde gemeenten bestaat een redelijke tevredenheid over hun beleid. Zij zien in het algemeen positieve effecten: vermindering van overlast, vermindering verkoop-

punten en beheersbaarheid soft-drugsgebruik. Daar staat tegenover dat de gemeenten negatief oordelen over het bestuurlijk-juridische instrumentarium dat hen ter beschikking staat, zonder dat overigens precies duidelijk wordt welke tekortkomingen er op dit punt zijn. De gemeenten gebruiken voor hun beleid APV-bepalingen, ruimtelijke ordeningsinstrumenten en een exploitatievergunningenstelsel. Uit de verstrekte informatie wordt zichtbaar dat het tekort aan financiële en personele middelen bij de handhaving een minstens evengroot probleem is.

De gemeentelijke wensen spitsen zich in de eerste plaats toe op intensievere samenwerking met politie. Openbaar Ministerie en/of de hulpverlening. Andere wensen zijn: aanscherping instrumentarium en meer geld en menskracht.

Uit de inventarisatie blijkt dat slechts een beperkt aantal gemeenten een beleid heeft geformuleerd ten aanzien van hard-drugs; het betreft hier met name de grote gemeenten. De meeste gemeenten leggen in dit verband een accent op de beperking van de schade en hulpverlening aan verslaafden en hun directe omgeving en in iets mindere mate op de handhaving van de openbare orde.

Tenslotte wordt zichtbaar uit het onderzoek dat drugshulpverlening in het gemeentelijk beleid op uiteenlopende wijze vorm krijgt, waarbij de nadruk ligt bij de ambulante hulpverlening. Als aspecten worden vooral genoemd preventie en voorlichting, methadonverstrekklng en medisch-maatschappelijke opvang.

Rechtvaardiging voor het beleid

De verslaving aan softof hard-drugs kan beschouwd worden als een gedraging die schadelijk is voor de lichamelijke en/of geestelijke gezondheid. Het is overigens niet de enige vorm van de risicogedrag. Als andere vormen van verslaving kunnen worden genoemd het roken, alcoholgebruik en gokken.

„Opvallend is, dat drugsbeleid veel meer de aandacht trekt dan alcoholmatigingsbeleid, terwijl de schade juist omgekeerd evenredig hoog is".

Ter illustratie enkele cijfers. In Nederland gebruiken 675.000 mensen regelmatig soft-drugs. Daarnaast zijn er ongeveer 25.000 verslaafden aan hard-drugs en 70.000 problematische gokkers; om het verhaal compleet te maken: er zijn ongeveer 850.000 probleemdrinkers, van wie 350.000 alcoholisten.'' Er vallen jaarlijks 50 dodelijke slachtoffers door hard-drugs, 2.000 door alcohol en 30.000 door tabaksgebruik.^

Er zijn ook gegevens bekend over de maatschappelijke kosten van de verslaving aan alcohol en drugs. De totale schade wordt geschat op ƒ 9 miljard per jaar; ongeveer ƒ 6 miljard wordt veroorzaakt door alcoholisten en ƒ 3 miljard door drugverslaafden. Bij de schatting van deze bedragen zijn de kosten meegerekend van verslavingszorg, gezondheidszorg, verlies arbeidsproduktiviteit, politie en justitie, verkeersongevallen, uitkeringen, schuldenlast en waardedaling onroerend goed.' Omgerekend betekent een en ander concreet een schadepost van

ƒ 15.000 a ƒ 20.000 per alcoholist en ƒ 120.000 per verslaafde aan hard-drugs.

Deze gegevens zijn op zichzelf al een voldoende rechtvaardiging voor een effectief overheidsbeleid. Opvallend is dat drugsbeleid veel meer de aandacht trekt dan alcoholmatigingsbeleid, terwijl de schade juist omgekeerd evenredig hoog is. Dit zou tot de stelling kunnen leiden dat een extra inzet bij het bestrijden van alcoholverslaving veel meer maatschappelijk rendement zou kunnen betekenen. Blijkbaar wordt alcoholgebruik, maatschappelijk gezien, meer geaccepteerd.

Gedogen of niet?

Bestuurders staan regelmatig voor de vraag of een bepaalde omstandigheid of situatie moet worden gedoogd. De volgende voorbeelden maken dit duidelijk.

a. Er is een afvalverwerkingsbedrijf dat onverwacht wordt geconfronteerd met een aanbod van bepaalde stoffen, waarvoor geen milieuvergunning aanwezig is. Toch moeten de stoffen worden opgeslagen en verwerkt. Het verlenen van een nieuwe of aangepaste vergunning duurt (te) lang. De provincie geeft tijdelijk een gedoogbeschilddng af.

b. Een vreemdeling krijgt geen vluchtelingenstatus. Door de politieke situatie kan hij niet uit het land verwijderd worden. Hij wordt tijdelijk gedoogd.

c. Een bepaald bouwwerk is niet in overeenstemming met een geldend bestemmingsplan. De eigenaar hoeft niet over te gaan tot sloop, omdat bij de eerstvolgende wijziging van het bestemmingsplan de situatie zal worden gelegaliseerd. Tijdelijk wordt het gebouw gedoogd.

d. Prostitutie is wettelijk niet toegestaan. Desondanks kan dit maatschappelijk kwaad feitelijk onvoldoende worden tegengegaan. Gemeenten gedogen een en ander op grond van geformuleerd beleid.

Een gedoogbeleid kan - binnen bepaalde kaders - de aangewezen weg zijn.

Over deze (willekeurige) voorbeelden nog de volgende opmerkingen. In de eerste plaats geldt dat zij niet van eenzelfde orde zijn. Ten tweede: het gaat bij de eerste drie duidelijk om een tijdelijke uitzondering op de normale, wettelijke situatie. Er zijn dus blijkbaar feiten en omstandigheden aanwezig, op grond waarvan van de handhaving van (wettelijke) regels wordt afgezien. Tenslotte geldt in de eerste twee voorbeelden dat er kennelijk geen reden is om de regels aan te passen, om de zaak te legaliseren.

Coffeeshops

Het beleid ten aanzien van de coffeeshops wordt op gemeentelijk niveau op verschillende wijze vormgegeven. Er zijn enkele gemeenten (Bussum, Delfzijl) waar met medeweten van de gemeente soft-drugs worden ingekocht, terwijl de verkoop plaatsvindt door een stichting. Er zijn ook gemeenten (o.a. Tilburg) die een convenant hebben gesloten met exploitanten van coffeeshops. De regering acht deze situaties aanvaardbaar zolang dit gebeurt met inacht-

neming van de richtlijnen van het Openbaar Ministerie'. Overigens geeft de regering de voorl^euT aan een verordening of vergunning boven een convenant vanwege de betere mogelijkheden tot handhaving. Tenslotte zijn er gemeenten die kiezen voor een nuloptie, met andere woorden: geen coffeeshops (o.a. Kampen).

Het gedoogbeleid wordt volgens de regering niet officieel geregeld, "geregulariseerd" zoals de PvdA-woordvoerder dit noemt. Het is meer een beleidsmatige aangelegenheid van een gemeentebestuur, waarvoor overeenstemming binnen het lokale driehoeksoverleg met justitie en politie van essentieel belang is. Binnen dit overleg moeten dan ook de voorwaarden aan de orde komen, zoals het aantal coffeeshops en de afgrenzing naar de horeca-gelegenheden.

Beoordeling

Bij een beoordeling van het gedoogbeleid kom ik tot de volgende stellingen.

a. Legalisering van soft-drugs is niet aan de orde. Er mag in deze strijd niet worden gecapituleerd.

b. Het verbieden van coffeeshops in gemeenten waar deze al aanwezig zijn, heeft als enige optie geen zin. Uitbannen van de coffeeshops zal leiden tot een vlucht in de schemering van de illegaliteit.

c. Om de situatie zowel op het vlak van de volksgezondheid als op het terrein van de openbare orde beheersbaar te houden, biedt een stringent gedoogbeleid goede mogelijkheden. Wel moeten er garanties zijn voor de handhaving van het beleid.

d. Het gedoogbeleid is slechts dan acceptabel als het is ingekaderd in een breder beleid ten aanzien van de drugsproblematiek; doelstelling moet zijn het verdwijnen van de coffeeshops. Een gedoogbeleid moet naar zijn aard een tijdelijk karakter hebben.

e. Er zijn aanvullende bestuurlijke en juridische instrumenten nodig, die gemeenten in staat stellen het beleid effectief uit te voeren. Het landelijke beleid staat of valt met een adequate uitvoering op gemeentelijk niveau.

Besluit

Beleid maken is kiezen. In heel veel gevallen betekent dit tevens kiezen uit twee kwaden. Soms zijn die twee kwaden nog niet gelijkwaardig ook en moet er worden gesproken van een gedwongen keuze tussen een groter kwaad en een kleiner kwaad. Uit een oogpunt van het gezondheidsbelang voor verslaafden ligt een keuze voor een streng beleid zondermeer voor de hand.

Helaas gebiedt de realiteit te stellen dat we hiermee onvoldoende verder komen. Daarom kan een gedoogbeleid, binnen bepaalde kaders, de aangewezen weg zijn. Zo'n beleid moet dan wel worden gezien als een eerste stap in de richting van een heldere doelstelling van beleid in een breder kader. Om met een vaak gebruikte beeldspraak te typeren: dweilen met de kraan open is beter dan helemaal niet dweilen. Uiteraard: de kraan dicht, dat blijft het doel. Daarom moet dus worden doorgegaan met dweilen, terwijl ondertussen alles in het werk moet worden gesteld om de kraan dicht te krijgen.

Tenslotte nog dit. Bij de verslavingsproblematiek is sprake van een complex van factoren en omstandigheden. De taak van de overheid kan zich niet uitstrekken tot de privésfeer; de overheid kan drugsgebruik op zich niet verbieden. Wel is het de verantwoordelijkheid van de overheid om ook in dit kader recht en gerechtigheid te bevorderen. Het strafrecht en het beleid ten aanzien van openbare orde en criminaliteitsbestrijding zullen hand in hand moeten gaan met een effectieve hulpverlening. Ook hier zijn duidelijke keuzen noodzakelijk.

Noten

1. Kamerstukm 24 077, aangeboden bij brief d.d. 15 september 1995 van de ministers van Volksgezondheid, van Justitie en van staatssecretaris Kohnstamm van Binnenlandse Zaken.

2. Hierbij is uitgegaan van het beleid, zoals geformuleerd in de drugsnota. Er is geen rekening gehouden met eventuele wijzigingen die door de Tweede Kamer kunnen zijn aangebracht.

3. Gemeentelijk drugsbeleid 1995, Stand van zaken, SGBO Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse gemeenten, december 1995.

4. Gegevens ontleend aan Kerncijfers Landelijk Alcohol en Drugs Informatiesysteem 1995, gepubliceerd maart 1996.

5. Ontleend aan de beantwoording van minister Borst in de Tweede Kamer in het debat over het drugsbeleid op 22 maart 1996.

6. Zie Grenzeloos verslaafd; cijfers, trend, opinies. Jaarverslag Jellinek 1995, p. 37-42. Het gaat om onderzoeksresultaten van KPMG, Bureau voor Economische Argumentatie.

7. Richtlijn opsporingsbeleid inzake de coffeeshops (Stcrt. 1994, nr 203).

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen