De Nederlandse landbouw: in de greep van Brussel? (III)

ir. J. G. Deelen*

In de vorige twee afleveringen* is geschetst dat de agrarische sector dankzij het Brusselse landbouwbeleid een forse expansie heeft gerealiseerd. Met een grote afzetmarkt van ruim 320 miljoen konsumenten binnen bereik en prijsgaranties voor tal van landbouwprodukten werd een ongekende impuls gegeven aan de agrarische sector.

Totdat het tij keerde. De produktie nam een te grote vlucht. Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) slokte daardoor jaarlijks zoveel geld op dat de financiering vast liep. Bijstelling was harde noodzaak. In 1987 heeft de Europese Raad te Kopenhagen het GLB een nieuwe koers gegeven: de markt moet méér zijn werk doen. Dit komt er op neer dat bij een te hoge produktie de prijzen zullen moeten dalen.

In dit artikel wil ik nader ingaan op de besluiten die in Kopenhagen zijn genomen en de achterliggende diskussie over de wijze waarop de landbouwproduktie het beste kan worden teruggedrongen.

TOP VAN KOPENHAGEN

Na jaren vergaderen over discussiestukken en voorlopige maatregelen werden de regeringsleiders in december 1987 te Kopenhagen het eens over een fundamentele bijstelling van het GLB.

Het nieuwe beleid bevatte maatregelen om de uitgaven te beheersen, de inkomsten te vergroten, fondsen ter beschikking te stellen voor werkgelegenheid, milieu en technologie en de achtergebleven zuidelijke lidstaten.

De vier kernpunten zijn:

1. landbouw

De Europese Commissie kreeg meer bevoegdheden om de kostbare overproduktie tegen te gaan. Enkele overschotsectoren worden gekoppeld aan automatische stabilisatoren. Deze stabilisatoren gelden in ieder geval tot en met juni 1992. Voor betreffende produkten worden garantie-drempels geïntroduceerd. Indien de drempels worden overschreden kan de Europese Commissie zonder tussenkomst van de Landbouwraad overgaan tot produktie-ontmoedigende maatregelen, zoals korting van de interventie/-garantieprijzen, opschorting van betalingen of de instelling van speciale heffingen.

Het stelsel geldt voor granen, groente en fruit, wijn, tabak en de sector oliën en vetten. De landbouwuitgaven zouden daarmee verminderd moeten worden van bijna 70% tot 50% van de EG-begroting.

2. begrotingsdiscipline

Onverwachte monetaire tegenvallers, zoals een daling van de dollar, zullen moeten worden opgevangen door extra bezuinigingen op de landbouw of het creëren van een monetaire reserve ter waarde van 2, 2 miljard gulden.

3. structuurfondsen

Voor de zogeheten structuurfondsen, waaruit onder meer de steun aan armere gebieden wordt betaald, moet in 1992 twee keer zoveel geld ter beschikking komen. Dat wil zeggen een toename van 14 miljard tot 28 miljard gul­ p den. Dit betekent een financiële verschuiving van de noordelijke lidstaten naar de zwakkere zuidelijke lidstaten.

4. eigen middelen

De eigen middelen van de Europese Gemeenschap (douane-heffingen, land-

bouwheffingen en contributies van de lidstaten zijn uitgeput. Er is voor 1988 geen begroting omdat de geldende BTW-afdracht van 1, 4 procent ontoereikend is. Het voorstel is om de BTW-afdracht te verlagen tot 1 procent en daarnaast een vierde inkomensbron invoeren: een percentage van het bruto nationaal produkt. De lasten vv'orden dan eerlijker verdeeld over rijke en arme lidstaten, omdat het BNP een betere indikatie is van de welvaart van een land.

NAAR EEN MARKTGERICHT BELEID

De besluiten van Kopenhagen beogen een herstructurering van de Europese landbouw: het aanbod moet weer op de vraag worden afgestemd. Bij overschrijding van vastgestelde produktiedrempels vindt automatisch een prijsdaling plaats. Er wordt dan immers te veel geproduceerd zodat de prijzen moeten dalen. Deze lagere prijzen zullen vervolgens weer de produktie moeten gaan afremmen, zodat aanbod en vraag weer met elkaar in evenwicht komen.

In Kopenhagen is duidelijk gekozen voor het prijsinstrument als middel bij uitstek om de produktie weer af te stemmen op de vraag. Mr. F. Andriessen stelde:

’Voorop staat dat de produktie moet worden aangepast aan de vraag. Het evenwicht op de markt moet worden hersteld. Dat is uiteindelijk in het belang van de producent en de consument. Naar mijn mening spelen de prijzen daarbij een centrale rol. Het inkomen van de boer kan worden verzekerd door een betere marktsituatie, door aanvullende structuurmaatregelen en door tijdelijke direkte ondersteuning’.

OVERHEID OF MARKT?

Rond de besluiten van de Europese Top ontstond een diepgaande discussie over de manier waarop de landbouwproduktie moet worden afgeremd. Globaal gesproken zijn er twee standpunten.

1. de markt moet door middel van lagere prijzen de produktie ontmoedigen; 2. de overheid moet met produktiebeperkende contingenten een lagere produktie afdwingen.

DR. SICCO MANSHOLT

Een groot pleitbezorger van de kwantitatieve produktiebeheersing door middel van contingentering is dr. Sicco Mansholt. Naar aanleiding van de besluiten te Kopenhagen merkte de voormalig EG-landbouwcommissaris op: 'Ik onderschrijf de analyse, ben het eens met de doelstellingen, maar moet helaas vraagtekens plaatsen bij de middelen die aangegeven worden om die doelstellingen te bereiken. Een terughoudend prijsbeleid, medeverantwoordelijkheid en aanpassing van interventie zullen niet tot het gewenste doel leiden'. Zijns inziens is het stabilisatorenbeleid voor onder meer de granen en oliezaden {garantiedrempels en prijsverlaging bij overschrijding ervan) een heilloze weg. De prijsverlagingen leiden niet tot stabilisatie van de produktie maar slechts tot onaanvaardbare inkomenseffecten. Een individuele graanboer kan niet reageren als de totale EG-graanproduktie boven de 160 min. ton uitkomt. Als hij zijn produktie vermindert, maar de anderen niet, daalt de prijs ook van de boer die wel vermindert. Aangezien de overproduktie in feite wordt veroorzaakt door dat er teveel cultuurgrond in produktie is, zal de overheid een deel van de grond uit produktie moeten nemen: een verplichte braaklegging. De areaalbeperking dient van een zodanige omvang te zijn dat de overschotten verdwijnen en een marktevenwicht wordt bereikt. Een en ander zal gepaard moeten gaan met hogere garantieprijzen om de boer van voldoende inkomen te voorzien.

GRAANCONTINGENTERING?

In Nederland gaan onder de akkerbouwers stemmen op om de graanproduktie te contingenteren. Na de grote prijsdalingen van graan (in de afgelopen vier jaar meer dan 25%) voelt men steeds meer de schaduwzijden van het gevoerde beleid. Contingentering van de graanproduktie zou een beter alternatief zijn. Graag wil men het voorbeeld van de zuivel en de suikerbieten volgen. In de zuivel-en suikersector is de produktie begrensd door toegewezen quota. Overschrijding ervan betekent een boete (superheffing) danwei een afzet tegen de wereldmarktprijs (suiker). Globaal gesproken werkt dit als een tweeprijzensysteem: een vastgestelde hoeveelheid produkt wordt geproduceerd tegen een (hoge) gegarandeerde prijs, terwijl de rest moet worden afgezet tegen de (veel lagere) wereldmarktprijs.

Voor de Gemeenschap als geheel betekent dit systeem een kostenbesparing. Slechts voor een deel van de produktie wordt een prijsgarantie geboden terwijl men op dure export en interventie kan besparen.

Hoewel voorstanders van een graancontingentering zich met enthousiasme beroepen op de zuivel-en suikersector gaat de vergelijking op belangrijke onderdelen mank. De graansector verschilt op een aantal wezenlijke punten van deze sectoren. Bij de suiker en de zuivel vindt de afzet vanaf de boerderij voor bijna 100% zijn weg naar (een klein aantal) fabrieken. In de graansector ontbreekt zo'n flessehals. De afzet van granen kent vele afzetkanalen (bijvoorbeeld boerderijen onderling, boerderij-graanhandelaar, boerderij-mengvoerindustrie). Hierdoor is een eventuele administratieve beheersing van produktie (= is leveringscontingenten) vrijwel onmogelijk.

Een ander probleem is dat ca. 40 min ton graan (dit is 25%; van de Europese graanproduktie) op het eigen bedrijf wordt vervoederd. Dit deel van de produktie wordt nergens verhandeld en zal derhalve niet onder een contingent te brengen zijn.

Dit gebruik op eigen bedrijf verschilt nogal van lidstaat tot lidstaat.

Als een eventuele graancontingentering niet gekoppeld wordt aan een verplichte braaklegging zal het tevens zeer waarschijnlijk een negatieve uitstraling hebben op de overige akkerbouwprodukten. De graanteelt zal weliswaar afnemen maar de vrijgekomen grond zal worden bestemd voor andere produkten, met prijsdalingen tot gevolg. Vooral voor de Nederlandse akkerbouw, die in haar inkomensvorming sterk afhankelijk is van andere gewassen dan de granen, is dit geen aantrekkelijk alternatief.

MEER MARKT

Tegenover de visie van dr. Mansholt (en andere socialisten) staat de opvatting dat op lange termijn alleen een marktgerichte benadering perspectief biedt. Verdedigers van deze opvatting vindt men in liberale en christen-democratische geledingen.

Achtergrond van de marktgerichte benadering is dat juist de hoge prijzen een enorme stimulans vormden voor produktie-uitbreiding. Lagere prijzen moeten de (te) hoge produktie voorkomen. Een en ander zal gepaard gaan met een noodzakelijke aanpassing van de produktie-structuur in de landbouw: minder, maar wel grotere bedrijven en minder werkenden. Een sanering is nodig om de landbouw (ook in internationaal opzicht) weer rendabel en concurrerend te maken. Hiermee is een essentieel verschil aangegeven met de benadering van dr. Mansholt. Contingentering werkt structuurbevriezend, marktgerichtheid werkt structuurverbeterend.

Om de effecten van het saneringsproces te verzachten worden diverse structuurmaatregelen geïntroduceerd, zoals een vut-regeling, bedrijfsbeëindigingsregeling, inkomenssteun, hulp aan achtergebleven gebieden en dergelijke.

MEER WERELDMARKT

Ir. A. de Zeeuw (voorzitter van de landbouwwerkgroep van de GATT) bepleit een prijsdaling van de landbouwprodukten vanuit de optiek van de internationale handel. Hij stelt dat 'beide oplossingen gepaard gaan met problemen en de kernvraag is hoe de doelstelling van het landbouwbeleid wordt bereikt met zo min mogelijk sociale problemen intern en handelspolitieke problemen extern. De oplossingen hebben gemeen dat de afvloeiing van de produktiefactoren arbeid en grond uit de landbouw zullen doorgaan’.

Het grote nadeel dat volgens hem verbonden is aan een kwantitieve produktiebeperking (zoals dr. Mansholt die voor staat) is dat deze benadering gepaard gaat met hoge prijzen binnen de Europese Gemeenschap. Deze hoge prijzen zijn nodig om voldoende inkomen te geven aan de agrariërs. Een hoog prijsniveau vraagt om een afscherming tegen de concurrentie van goedkoper producerende landen buiten de Gemeenschap. In vérgaande afscherming zal door die landen worden beantwoord door het eveneens afsluiten van het grenzen voor produkten uit de Gemeenschap. Dat wil zeggen dat de export van de Gemeenschap sterk terug zal lopen. Dit is niet alleen nadehg voor de Gemeenschap maar ook voor ontwikkelingslanden: een afnemende omvang van de wereldhandel betekent dat zij hun produkten moeilijker kunnen afzetten op de wereldmarkt.

Een marktgericht beleid daarentegen draagt eraan bij dat de prijzen binnen de Gemeenschap meer toegroeien naar de prijzen op de wereldmarkt. Hierdoor is steeds minder bescherming nodig. Ir. De Zeeuw pleit in dit verband voor een systeem van invoerheffingen waarbij de prijsschommelingen op de wereldmarkt niet meer worden gecompenseerd door de variabele invoerheffingen, maar indirekt doorwerken op de markt in de Gemeenschap.

DIFFERENTIATIE EN STRUCTUURBELEID

Ter afsluiting de visie van ir. L. van der Waal, gepubliceerd in Europa Periodiek (jaargang 5 nr. 2, juni 1988) onder de titel differentiatie en structuurbeleid.

’Het lijdt geen twijfel dat de aanpassing van doelstellingen en beleidsinstrumenten van het EG-landbouwbeleid waarmee de afgelopen jaren een begin is gemaakt, moet worden voortgezet. Ook als de recente maatregelen het beoogde effect sorteren zijn verdere bijstellingen in het produktievolume nodig. De voortgaande produktiviteitsstijging en de verre van evenwichtige situatie op de wereldmarkt laten daarover geen onzekerheid.

Een verdere herstructurering is onontkoombaar, met gevolgen voor landschap, werkgelegenheid, inkomenspositie van de boeren, etcetera. Het is dan ook dringend gewenst dat voor deze sanering een evenwichtig pakket structuurmaatregelen wordt ontwikkeld om een sanering door de harde realiteit van de markt te voorkomen.

De vormgeving van de landbouw van de toekomst vraagt strategische keuzes binnen de EG. Keuzes met betrekking tot het toekomstig boerenbedrijf; waar welke produkten te telen; hoe de verwerkings-en afzetstructuur te organiseren; hoe de import-en exportgerichtheid van de EG vast te stellen in relatie tot andere produktielanden en de Derde wereld.

Daarnaast vraagt de toekomst een ruim assortiment beleidsinstrumenten. Voor een uniform, sterk gereglementeerd landbouwbeleid is, gezien de grote verscheidenheid in de EG, steeds minder plaats. Het marktgerichte prijsbeleid zal met een sterke sociale invulling voortgezet moeten worden. Voor de basisprodukten zal het interventiesysteem als vangnet wel nodig blijven, met voor de gecontingenteerde produkten mogelijk een twee-prijzen stelsel, waarvan de lagere voor export buiten de EG en groter riscio voor de producent.

Bij uitbreiding van de beleidsinstrumenten denken we onder andere aan:

- concentratie op mogelijkheden van aanwending van agrarische produkten voor industriële toepassingen en onderzoek naar nieuwe en alternatieve teelten;

- bevordering van produktverscheidenheid en kwaliteitsverbetering om in te spelen op veranderingen in de voorkeur van de consument. Kwaliteitsverbetering kan tevens produktiebeperkend werken;

- stimulering met premies van landinrichting en landschapsbeheer gericht op een betere harmonie tussen produktie, natuur en milieu;

- ontwikkeling van criteria en regels met betrekking tot de resultaten van biotechnologisch onderzoek, alvorens deze een commerciële toepassing krijgen.

Het voorgaande impliceert dat sociaal-structurele maatregelen geen sluitpost mogen zijn van het markt-en prijsbeleid. Het structuurbeleid dient een zelfstandige positie te hebben en hierbinnen zullen de contouren van toekomstige landbouwstructuur moeten worden aangegeven. Zo zal bij een verder teruglopende werkgelegenheid in de agrarische sector deze bedrijfstak zijn vitale en onmisbare funktie kunnen blijven vervullen’.

* De afleveringen I en II stonden respectievelijk in ZICHT 1989-1 [20-25] en 1989-3 [80-84].

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen