+ Meer informatie

De Algemene Bijstandswet en diaconale verantwoordelijkheid (I)

15 minuten leestijd

Onder bovenstaande titel werd door Mr. H. J. Koerts op de jongste diaconale zomerconfer entte een bijzonder instructieve inleiding gehouden. Op gevaar af, dat het de wegblijvers van deze conferentie al te gemakkelijk wordt gemaakt, werd besloten om de volledige tekst van dit referaat in „Diakonia” op te nemen. Het eerste gedeelte ervan vindt u hieronder. Het slot volgt in het septembernummer.

1. Inleiding.

Het is niet de bedoeling de gehele Algemene Bijstandswet te behandelen, maar alleen de rechtsplicht van de overheid en wat daarmee samenhangt. Niet dus de organen van uitvoering en van advies waarvan de overheid zich kan bedienen; daarover is al gesproken op de winterconferentie. Ook niet het verband tussen financiële bijstand en dienstverlening. Het gaat om de rechtsplicht van de overheid en het daarmee corresponderend recht van de aanvrager; over degenen die rechten kunnen laten gelden, over de inhoud van het recht, over de wijze waarop men zijn rechten geldend kan maken. Bij dit laatste komt dus aan de orde het indienen van de aanvraag, het indienen van bezwaarschriften en beroepschriften. Maar wij zullen het ook moeten hebben over de persoonlijke verantwoordelijkheid die deze wet blijft veronderstellen. Daarom is er in de wet sprake van voorwaarden aan de bijstand verbonden en van de mogelijkheid van verhaal.

De diaconale verantwoordelijkheid zal als een apart punt aan de orde komen, maar toch hoop ik u duidelijk te kunnen maken, dat de diaconale verantwoordelijkheid niet begint waar het terrein van de Algemene Bijstandswet eindigt en omgekeerd. De diaken en de kerkelijk maatschappelijk werker zal nooit kunnen zeggen: nu heb ik mijn naaste aan de overheid overgedragen en nu heb ik niet meer met hem te maken.

2. Jegens wie geldt de rechtsplicht van de overheid?

„Aan iedere Nederlander, die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken, dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, wordt bijstand verleend door burgemeester en wethouders.”

Zo luidt het begin van de Bijstandswet. Men heeft gezegd, dat het klinkt als een klaroenstoot, waarin voor het eerst het recht op bijstand wordt aangekondigd. Misschien denkt u dat het artikel wel begint met „iedere Nederlander”, maar dat niet iedere Nederlander in die omstandigheden zal geraken. Dat is waar, maar het zijn er misschien meer dan u denkt. Wie doet er nu een beroep op Sociale Zaken? Er zijn wat bejaarden, die naast hun A.O.W. geen andere inkomsten hebben en daarom bijsteun ontvangen. Het zijn er niet zo weinig: in de stad Utrecht rond 2.500. In heel Nederland misschien rond 100.000. Het staat wel vast, dat het aantal veel groter zou moeten zijn als inderdaad iedere bejaarde die beneden het sociaal minimum leeft, die bijsteun zou vragen. Waarom doen velen het niet? Het zijn meest vooroordelen die de mensen ervan terug houden een aanvulling op hun in-komentje te vragen die ze zonder moeite zouden kunnen krijgen. Op die vooroordelen kom ik straks nog terug. Men behelpt zich liever op allerlei wijzen en hoopt maar op het optrekken van de A.O.W. tot een sociaal minimum. Maar veronderstel nu eens, dat het sociaal minimum een feit is, dan zal een bejaard echtpaar een inkomen hebben van ƒ 68,— per week. Dat is niet veel, maar goed, men kan er van rondkomen als men een huis heeft met niet te hoge huur. Maar hoe als men b.v. naar een moderne bejaardenflat moet, met centrale verwarming, waarvan de huur bijna ƒ 30,— per week is? Dat is van het sociaal minimum niet te betalen. Het wordt nog erger als men naar een bejaardentehuis moet Er zijn mensen die zich altijd zelf hebben weten te redden. Zij hebben noch Sociale Zaken, noch de diaconie, noch hun kinderen ooit iets behoeven te vragen. Zelfs hebben zij nog net een pensiontehuis, een modern bejaardentehuis van hun inkomentje kunnen betalen. Maar de prijzen in de pensiontehuizen stijgen voortdurend en het inkomentje stijgt niet mee. Ik spreek nu maar niet over het geval, dat de kosten nog hoger worden omdat men naar een verpleeghuis moet. Een verpleegprijs van meer dan ƒ 600,— per maand is hier al heel gewoon.

Ik meen u voldoende te hebben duidelijk gemaakt, dat de Algemene Bijstandswet in de eerste plaats voor bejaarden van zeer groot belang is. Niet maar alleen voor die bejaarden die sociaal gezien zo’n beetje aan de rand leven, maar ook nog voor bejaarden die straks hun sociaal minimum zullen hebben of zelfs meer. Wie zullen verder een beroep doen op de Algemene Bijstandswet? De diensten voor Sociale Zaken hebben zo hun vaste categorieën: verlaten vrouwen, enkele weduwen, minder-validen die niet onder de interim-regeling of een groepsregeling vallen, woonwagenbewoners. Maar dit alles is naar verhouding niet zo belangrijk. Belangrijk wordt de Bijstandswet bij de opneming in inrichtingen van allerlei aard en bij de zogenaamde groepsregelingen. Van de inrichtingen noemde ik al de bejaardentehuizen en de verpleeginrichtingen voor langdurig zieken. Maar ook bij opneming in een psychiatrische inrichting kan een welgestelde in omstandigheden geraken dat hij een beroep moet doen op de Bijstandswet, zoals nu al velen een beroep doen op de Armenwet. De algemene ziekenfondsen betalen nu wel een langere termijn dan vroeger, maar in de practijk valt dat nog eens tegen en er zijn nog altijd velen die langer verpleegd moeten worden dan de ziekenfondstermijn.

De prijsstijging in inrichtingen van allerlei aard is de laatste jaren duizelingwekkend. De verpleegprijs in het Willem Arntsz-huis in Utrecht bedroeg in 1956 nog ƒ 8,— per dag en is nu gestegen tot ƒ 27,90 per dag, wel te verstaan in de derde klasse.

Ik geloof dat weinigen van ons in staat zouden zijn die prijzen gedurende langere tijd zelf te betalen. Als men dan niet kan terugvallen op een verzekering, wat lang niet altijd, en dan nog alleen voor beperkte duur het geval is, wat moet men dan doen! Misschien komt er nog eens een volksverzekering tegen zware geneeskundige risico’s, dat wil zeggen tegen de kosten van langdurige en kostbare verplegingen. Die volksverzekering is een fraaie zaak, maar ze zal een enorm bedrag aan premies vragen. Ook zonder deze wet biedt de Algemene Bijstandswet een oplossing voor iedereen die de hoge prijzen die ik noemde, niet kan betalen.

Een derde categorie die ook ruimer is dan men denkt, wordt gevormd door de mensen die een beroep kunnen doen op een groepsregeling. De kleine zelfstandige die door ziekte of andere tegenslag in moeilijkheden is geraakt. De gehandicapte die zich door werken zelfstandig kan handhaven, maar voor zijn vervoer een gemotoriseerde invaliden wagen of een auto nodig heeft.

Het is niet mijn bedoeling alle groepsregelingen voor u op te sommen. U vindt ze in uw Diaconaal Zakboekje. Het ging mij er maar om u even te laten zien dat er meer mensen zijn dan u denkt, die in omstandigheden kunnen komen dat ze een beroep moeten doen op de Algemene Bijstandswet.

3. Wat is de inhoud van de rechtsplicht van de overheid?

Na de vraag jegens wie de rechtsplicht geldt, komt de vraag wat die rechtsplicht inhoudt. Waartoe is de overheid verplicht?

Artikel 1 zegt: „tot het verschaffen van de noodzakelijke kosten van het bestaan”, maar wat betekent dat?

We hebben zo even gezien dat de kring van personen die in omstandigheden kunnen komen dat ze een beroep moeten doen op de Bijstandswet, groter is dan we dachten. Zo omvatten de noodzakelijke kosten van het bestaan ook meer, dan men op het eerste gezicht zou denken.

Het zijn in de eerste plaats de kosten van het normale levensonderhoud tot een bedrag dat men het sociale minimum zou kunnen noemen. Dit betekent, dat het sociale minimum waarover op het ogenblik zoveel te doen is, nu al aan iedereen is gegarandeerd. De strijd der bejaarden gaat dus helemaal niet om het sociale minimum, maar om de wijze waarop ze het krijgen. Ze willen het niet hebben op grond van de Algemene Bijstandswet, maar wel op grond van de Algemene Ouderdoms Wet. Maar we hebben zo even al gezien dat een sociaal minimum op grond van de Algemene Ouderdoms Wet in vele gevallen niet uitsluit dat men ook nog een beroep moet doen op de Bijstandswet. De verpleegkosten in inrichtingen en een redelijk bedrag voor wat men verder nodig heeft, een zakgeld of maandgeld, behoren tot de noodzakelijke kosten van het bestaan, waarvoor de rechtsplicht van de overheid geldt.

Dat is ook het geval met opneming in een bejaardenflat met centrale verwarming, ook is de huur daarvan vrij hoog. In Utrecht b.v. worden de huurkosten van bejaarden ongelimiteerd vergoed. Men doet dat omdat de opneming in zulk een moderne bejaardenflat, vooral als daaraan ook nog een dienstencentrum is verbonden, die opneming in een nog veel duurder bejaardentehuis kan voorkomen.

Ook de kosten van gezinsverzorging kunnen behoren tot de noodzakelijke kosten van het bestaan.

De bijstand moet er op gericht zijn de persoon in staat te stellen weer zelf in zijn levensonderhoud te voorzien. Daarom kunnen ook kosten van scholing, herscholing, omscholing, revalidatie, sanering enz. noodzakelijke kosten van het bestaan zijn. Wanneer een bejaarde invalide wordt, zal zijn revalidatie geen betekenis hebben voor een nieuwe inschakeling in het arbeidsproces. De sociale verzekeringswetten die helemaal op het arbeidsleven zijn gebaseerd, hebben daarom geen belangstelling voor de bejaarde. Zelfs de algemene ziekenfondsen geven hem geen afdoende hulp. Daarom is het een zegen, dat de bejaarde nu op grond van de Algemene Bijstandswet recht heeft op een behandeling in een verpleeginrichting, waardoor hij in staat gesteld wordt — niet om weer de kost te verdienen, dat hoeft niet meer — weer zich zelf en eventueel de huishouding te verzorgen. En al was het alleen maar voor het vergroten van zijn levensvreugde, dan zou zulk een behandeling voor hem al van belang zijn.

Nog een andere inhoud krijgt het begrip noodzakelijke kosten van het bestaan in de zogenaamde groepsregelingen. Die groepsregelingen bestaan nu ook al, maar straks zullen ze gegrond zijn op de Algemene Bijstandswet, waardoor het recht dat ze geven veel steviger verankerd zal zijn.

Neem als voorbeeld de zelfstandigenregeling. Een kleine zelfstandige die door ziekte in nood raakt, kan een uitkering krijgen voor het aanstellen van een vervanger, waardoor de inkomsten uit de zaak doorgaan. Als hij toch tijdelijk moet sluiten, kan hij een uitkering krijgen voor levensonderhoud met nog een vergoeding voor de vaste bedrijfslasten. Om hem helemaal weer op de been te helpen kan hij een crediet krijgen, hetzij renteloos of tegen een lage rente. Wordt de rentebetaling te zwaar, dan kan hij ook daarin weer bijstand krijgen. Als lid van een zelfstandigencommissie ben ik vaak getroffen door de wijze waarop deze kleine zelfstandigen worden geholpen, soms met duizenden guldens. Mensen die bij de normale credietgevers en zelfs bij het borgstellingsfonds niet meer terecht kunnen. De zelfstandigencommissie werkt overigens nauw samen met het borgstellingsfonds. Ook de hulp die wordt verleend op grond van de gehandicaptenregeling is indrukwekkend. Laat ik u een geval noemen uit de practijk.

Een rheumatieklijder is mank en loopt met een stok. De man is altijd zelfstandig geweest; plaatsing In loondienst is uitgesloten. Een rapport van een rheumatoloogdirecteur van een stichting voor rheumatiekbestrijding, beveelt aan, hem aan een eigen zaak te helpen. Hij krijgt ƒ 13.200,— voor overname van een tabakszaak.

Dat is dus gebeurd op grond van de tegenwoordige gehandicaptenregeling, die nog niet gebaseerd is op de Algemene Bijstandswet. Dat betekent, dat die ƒ 13.000,— niet zonder meer door de overheid verstrekt zijn. Er kwamen behalve de dienst voor Sociale Zaken niet minder dan zes fondsen bij te pas, nl. de Ned. Vereniging tot Rheumatiekbestrijding, het Papefonds, de AVO, de CAE van Lede-stichting, de vereniging Zorg en Bijstand en Draagt elkanders lasten. Gelukkig is het nu al zo dat de dienst voor Sociale Zaken niet meer met de hulpverlening hoeft te wachten totdat het geld bij al die fondsen is bijeengebedeld. Onder de werking van de Algemene Bijstandswet zal er misschien nog overleg zijn met de grootste fondsen als die van de Ned. Vereniging tot Rheumatiekbestrijding en het Prinses Beatrix Poliofonds, maar niet meer met al die kleine en zeker niet met de diaconie. De verleiding is groot om van de gehandicaptenregeling nog meer te vertellen. Velen zijn op grond van die regeling geholpen aan een motor-invalidenwagen of een Daffodil. Een aardig voorbeeld is nog het volgende.

Een jongeman is plotseling blind geworden. Door onbekendheid met de mogelijkheden die er van overheidswege zijn — zo staat het letterlijk in het ambtelijk rapport — kocht zijn verloofde voor hem een bandrecorder en een braille-polshorloge. Zij betaalde dat uit haar weinige spaargelden, die eigenlijk voor de linnenuitzet bestemd waren. Nadat de aandacht van Sociale Zaken hierop was gevestigd, werden haar die kosten alsnog op grond van de gehandicaptenregeling vergoed. Bovendien betaalt de overheid het grootste deel van de kosten van revalidatie, welke ƒ 19,— per dag bedragen (inmiddels gestegen tot ƒ 22,—) en een lange tijd zal duren. Een gedeeltelijke bijdrage komt ook uit het ziekengeld dat de man ontvangt, maar er wordt rekening mee gehouden, dat hij ongeveer ƒ 30,— per week moet sparen voor zijn aanstaand huwelijk.

Ik heb deze voorbeelden genoemd met geen andere bedoeling dan om u te laten zien dat het inderdaad zo is, dat het begrip „noodzakelijke kosten van het bestaan” heel wat meer inhoudt dan u op het eerste gezicht zoudt denken.

Toch is het onbevredigend dat de Algemene Bijstandswet onderscheid zal maken tussen twee categorieën, nl. hen die een beroep kunnen doen op een groepsregeling waarin ze nauwkeurig kunnen lezen waarop ze recht hebben en hen die het moeten doen met een algemene formule die door duizend gemeentebesturen verschillend zal worden uitgelegd. Door de jurisprudentie zal er op den duur misschien een zekere eenheid komen, maar dat kan jaren duren. Voor degenen die niet in een inrichting zijn opgenomen, maar thuis leven en die alleen een uitkering nodig hebben voor hun levensonderhoud, zou heel goed ook een algemene regeling kunnen gelden. Het individualiseringsbeginsel dat de Algemene Bijstandswet uit de Armenwet heeft overgenomen, is door de practijk al lang achterhaald. Een vertegenwoordiger van een Sociale Dienst van een der grote gemeenten heeft eens gezegd, dat de uitkeringen op grond van de Armenwet genormeerd zijn zover als ze maar enigszins genormeerd kunnen zijn. Iedere gemeente heeft immers zijn richtlijnen voor de bijstandverlening en er is geen enkele reden waarom die niet centraal zouden kunnen worden vastgesteld. Vanwege de Hervormde Kerk is er indertijd dan ook voor gepleit zulke centrale normen vast te stellen. Ook anderen hebben dat gedaan, maar het resultaat is alleen geweest, dat in artikel 1 van de wet nu een derde lid voorkomt, waarin staat dat centrale normen kunnen worden vastgesteld voor bepaalde noodzakelijke kosten van het bestaan. Men denkt daarbij aan voeding, kleding, verwarming en misschien het zakgeld van hen die in inrichtingen verblijven. Deze maatregel is onvoldoende en het blijft zaak naar verbetering van de wet in dit opzicht te streven.

Als argument tegen deze centrale normen wordt wel aangevoerd dat de bijstandbehoevende daar meer schade dan voordeel van zou hebben. Men zegt dan, dat de bijstand op grond van deze wet het laatste redmiddel is; het komt na sociale zekerheidsuitkeringen, maar na de bijstand op grond van de Algemene Bijstandswet komt er niets meer. Wie aan een uitkering op grond van de algemene normen niet genoeg zou hebben, zou dus verder niet geholpen kunnen worden.

Dit argument gaat volstrekt niet op. Artikel 13 van de wet zegt dat een groepsregeling niet in de weg staat aan de verlening van verdere hulp aan tot de groep behorende personen, indien daartoe termen aanwezig zijn. Dit zelfde zou ook kunnen gelden voor diegenen die een uitkering krijgen volgens centrale richtlijnen.

Toen de Algemene Bijstandswet tot stand kwam was dit waarschijnlijk niet meer te bereiken, maar het betekent niet dat men bij de tegenwoordige formulering stil moet blijven staan. Als men onder „bepaalde noodzakelijke kosten van het bestaan” in artikel 1 derde lid, van de wet niet zou begrijpen de kosten van voeding, verwarming en kleding, maar de bestaankosten van hen die niet in een inrichting verblijven, dan zou zelfs de tegenwoordige wet al toelaten die centrale richtlijnen vast te stellen.

Zonder verandering van de wet kan al iets bereikt worden doordat er nog meer groepsregelingen komen. Mocht het optrekken van de A.O.W. onder het sociaal minimum blijven, dan is een groepsregeling voor bejaarden wel zeer urgent.

Rechtsongelijkheid dreigt ook bij de toepassing der vrijlatingsbepalingen. Volgens artikel 7 kunnen worden vrijgelaten het voor opleiding of bedrijf bestemde vermogen, een „bescheiden” vermogen dat geen bepaalde bestemming heeft, een „redelijk deel” van het inkomen uit arbeid van een minderjarig kind, charitatieve uitkeringen van kerkelijke of particuliere instellingen en van personen, en vrijwillige alimentatie-uitkeringen tot het bedrag dat in onderling overleg zal worden bepaald.

Ieder van deze bepalingen laat een wijde speelruimte en het valt te vrezen, dat de toepassing in iedere gemeente weer anders zal zijn.

Misschien zal de Divosa * bepaalde richtlijnen voor de uitvoering geven, maar het is opvallend dat het bekende groene boekje hierover heel weinig zegt. Ook ambtenaren van het Ministerie van Maatschappelijk Werk die over de Algemene Bijstandswet lezingen houden, laten over de vrijlatingsbepalingen heel weinig los.

De grootste onzekerheid zal zich wel voordoen over de vraag, wat een „bescheiden” vermogen is. Men hoort wel eens een bedrag noemen van ƒ 5.000,— dat in bepaalde groepsregelingen genoemd wordt. Ik kan mij voorstellen dat iemand die een huisje bezit dat ƒ 10.000.— waard is, maar verder geen inkomsten heeft, voor bijstand in aanmerking zou komen. Maar misschien zijn er ook wel gemeenten die een vermogen van ƒ 2.000,— al niet meer „bescheiden” vinden.

Op dit punt heerst de grootst denkbare onzekerheid en dat betekent dat op de vraag wat nu de inhoud is van de rechtsplicht van de overheid, vaak geen duidelijk antwoord is te geven.

Wanneer diakenen en maatschappelijk werksters met gevallen te maken krijgen waarbij voor de vrijlatingen zeer lage grenzen worden gesteld, dan zou ik aanraden aan te sturen op een uitspraak van een beroepsinstantie. En als de uitspraak van Gedeputeerde Staten ook nog onbevredigend lijkt, laat men dan gerust in hoger beroep gaan bij de Kroon. Dat is geen onvriendelijkheid jegens de betrokken gemeente; we weten het immers geen van allen. Als er nu verschil van mening is dan heeft ook de burgerlijke gemeente er belang bij dat door de hoogste beroepsinstantie wordt vastgesteld, wat in een bepaald geval als een juist bedrag voor de vrijlating moet worden beschouwd.


* Divosa = vereniging van Directeuren van overheidsorganen voor sociale arbeid.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.