+ Meer informatie

Politieke besluitvorming inzake 'Schengen' verdient geen eerste prijs

Regering had voor ondertekening akkoord met Kamer moeten overleggen

8 minuten leestijd

Het zou gewenst zijn geweest indien vóór de ondertelcening door diverse landen van de Overeenliomst van Scliengen tussen onze regering en de Staten-Generaal nog overleg had plaatsgevonden. Een initiatief daartoe van de Tweede Kamer zou niet in strijd zijn geweest met onze grondwet, die het sluiten van verdragen aan de regering voorbehoudt. Immers, een voorberaad met het parlement raakt in genen dele aan het recht van de regering op het stuk van het sluiten van internationale verdragen.

Op 4 juni 1991 heeft de regering bij de Tweede Kamer een voorstel van wet ingediend tot goediceuring van de op 19 juni 1990 tussen de regeringen van de Staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek gesloten overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen van 14 januari 1985, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen dier staten.

Deze aanvullende overeenkomst beoogt de gevolgen in de praktijk te regelen van het reeds in 1985 tot stand gekomen Akkoord van Schengen, waarin de deelnemende staten elkaar beloofden de controles aan de gemeenschappelijke grenzen geleidelijk op te heffen.

Ingevolge de Overeenkomst van Schengen zullen personen de onderlinge grenzen van genoemde staten ongecontroleerd mogen overschrijden, terwijl de goederencontrole aan de gemeenschappelijke grenzen vereenvoudigd wordt.

De Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen onderdelen van de Overeenkomst van Schengen en heeft de regering in verband hiermede in overweging gegeven het wetsvoorstel niet bij de Tweede Kamer in te dienen. Het advies komt erop neer dat naar het oordeel van de Raad van State aan de overeenkomst geen goedkeuring dient te worden gehecht.

Opmerkelijk

Dit is een opmerkelijk advies. Immers, het is de eerste keer in de geschiedenis dat de Raad van State de regering adviseert een verdrag niet goed te keuren, althans op herziening daarvan bij de verdragspartners aan te dringen. Aan het Akkoord van Schengen, dat op 19 juni 1990 tussen genoemde staten werd gesloten, is vijf jaar van onderhandelen voorafgegaan, met als doel de controles aan de gysnzen van de betrokken landen op te heffen.

Bij de openbare behandeling van het wetsvoorstel tot goedkeuring van de Overeenkomst van Schengen zal onze Staten-Generaal zich zien geplaatst voor het dilemma om öf die overeenkomst met huid en haar te slikken zonder in de gelegenheid te zijn geweest voor de ondertekening op de hoofdpunten enige invloed uit te oefenen, öf die overeenkomst in haar geheel te verwerpen, met al de gevolgen van dien.

Al is de invloed van de StatenGeneraal op het buitenlands beleid vergelijkbaar met die op andere terreinen, bedacht dient echter te worden dat de verdragsinhoud voor de kamers der Staten-Generaal een juridisch gegeven is, waarin zij geen wijzigingen kunnen aanbrengen. Bij voorstellen van wet tot goedkeuring van internationale verdragen mist de Tweede Kamer het recht van amendement. Dit spreekt voor zich, omdat de inhoud van een verdrag tot stand komt als resultaat van onderhandelingen tussen de verdragspartners.

Dit betekent dat voor de StatenGeneraal slechts de keus bestaat tussen aanneming of verwerping van het verdrag. Een tussenvorm zou nog kunnen zijn dat het parlement de goedkeuring van het verdrag opschort in afwachting van de totstandkoming van wijzigingen daarin en dus de goedkeuring van het verdrag afhankelijk stelt van het resultaat van nadere onderhandelingen tussen de verdragspartners, met als doel te proberen bepaalde gewenste veranderingen in het verdrag doorgevoerd te krijgen. Weliswaar kunnen na de goedkeuring van de Overeenkomst van Schengen nog bepaalde zaken in de uitvoeringswetgeving en het beleid worden aangescherpt, maar ook daarvoor is de medewerking van de andere lidstaten nodig.

Als het goed is, zal het al of niet goedkeuren van de Overeenkomst van Schengen moeten afhangen van wat na objectief onderzoek het landsbelang zal blijken te zijn. De vraag is echter of onze Staten-Generaal die vrijheid hebben. Immers, bedacht moet worden, dat ons land vanwege de economische en geografische positie wel genoodzaakt is in de voorste gelederen met de grote landen mee te lopen naar een systeem met open grenzen. Dit zou betekenen, dat ons parlement in sterke mate voor voldongen feiten is geplaatst en dat het houden van een vrije stemming over de goedkeuringswet nog slechts in theorie mogelijk is.

Overleg

Het zou gewenst zijn geweest indien vóór de ondertekening van de overeenkomst tussen de regering en de Staten-Generaal nog overleg had plaatsgevonden. Een initiatief daartoe van de Tweede Kamer zou niet in strijd zijn geweest met onze grondwet, die het sluiten van verdragen aan de regering voorbehoudt. Immers, een voorberaad met het parlement raakt in genen dele aan het recht van de regering op het stuk van het sluiten van internationale verdragen.

Uit de stukken betreffende de democratisering van het bestuur der buitenlandse betrekkingen blijkt overduidelijk dat het doel juist is geweest zulk een voorberaad mogelijk te maken. Hiervoor bestaat te meer reden waar bevoegdheden van wetgeving naar de uitvoerende macht worden overgeheveld, terwijl het parlement geen amendementsrecht heeft en dus niets anders kan doen dan het verdrag verwerpen of aannemen zoals het er ligt. Dit geldt des te sterker wanneer het gaat om verdragen die aan het parlement zaken waaromtrent het volstrekte bevoegdheid had onttrekt, om ze over te dragen aan supranationale organen.

Daarnaast wijst de Raad van State er nog op dat artikel 92 van de grondwet spreekt van het opdragen van bevoegdheden van wetgeving, bestuur en rechtspraak aan volkenrechtelijke organisaties aan welke kwalificatie het uitvoerend comité niet voldoet. Aan het uitvoerend comité is de bevoegdheid toegekend op een vrij groot aantal punten nadere uitvoeringsregels vast te stellen.

Voorzover de besluiten van het uitvoerend comité volkenrechtelijke rechten en verplichtingen in het leven roept, acht de regering artikel 92 van de grondwet analoog van toepassing, voorzover aan het Uitvoerend Comité de bevoegdheid tot het nemen van bindende besluiten wordt toegekend.

Artikel 92 van de grondwet spreekt van volkenrechtelijke organisaties bij of krachtens verdrag. In navolging van de grondwetgever van 1953 verstaat de regering onder volkenrechtelijke organisaties organisaties van publiekrechtelijke aard. Of van dergelijke organisaties spake is, bepaalt niet de oorsprong maar het karakter van die organisaties. Of er werkelijk sprake is van internationale organisaties wordt beoordeeld aan de hand van de volgende criteria:

a. de organisatie moet zijn opgericht door wilsovereenstemming tussen staten, welke doorgaans haar neerslag vindt in een verdrag maar in uitzonderingsgevallen ook op andere wijzen kan blijken;

b. de organisatie dient ten minste één orgaan te hebben dat wordt gevormd door vertegenwoordigers van twee of meer staten en welk orgaan niet afhankelijk is van een bepaalde staat;

c. de organisatie dient te zijn opgericht krachtens volkenrecht.

Afgezien van het formele bezwaar dat het Uitvjoerend Comité geen volkenrechtelijke organisatie is in de zin van artikel 92 van de grondwet, lijken ons de materiële bezwaren tegen de overdracht van vergaande bevoegdheden aan dit comité van groter gewicht.

Immers de definitieve besluitvorming kan slechts voor een periode van twee maanden worden uitgesteld, welk uitstel in het algemeen te kort zal zijn voor een gedegen beoordeling van de zaak door de beide Kamers der Staten-Generaal. Bovendien biedt die korte termijnstelling geen ruimte voor advisering door de Raad van State, die in overeenstemming is te achten met de geest van artikel 73 van de grondwet. Ten slotte is het geheel aan het ooordeel van de betrokken vertegenwoordiger der regering overgelaten of het parlement aan een gedachtenwisseling met haar behoefte zal hebben.

Zeldzaamheid

Blijkens de parlementaire historie komt het zelden voor dat een door de regering gesloten internationaal verdrag door het parlement niet wordt goedgekeurd. Een bekend voorbeeld is de verwerping door de Eerste Kamer van het Nederlands-Belgisch Verdrag inzake de aanleg van het Moerdijkkanaal in 1927. De Tweede Kamer had dit verdrag met een kleine meerderheid (50 tegen 47 stemmen) goedgekeurd. In een voltallige zitting van de Eerste Kamer werd het verdrag echter met een opmerkelijke meerderheid (33-17 stemmen) verworpen.

Bij deze aangelegenheid hanteerde de Eerste Kamer haar vetorecht ten aanzien van een door de Tweede Kamer genomen besluit, dat niet (meer) geacht werd te beantwoorden aan wat inmiddels met betrekking tot die aangelegenheid in de volksovertuiging was gaan leven. Op die wijze had de Eerste Kamer het besluit van de Tweede Kamer aan de volksovertuiging getoetst. Het gevolg van die verwerping was dat de minister van buitenlandse zaken, mr. dr. H. A. van Karnebeek, aftrad.

Een ander markant voorval, dat zich eveneens in de Eerste Kamer afspeelde, was het volgende.

Op 21 april 1949 gaf de toenmalige minister van buitenlandse zaken, mr. D. U. Stikker, te kennen dat het kabinet de verantwoordelijkheid niet zou dragen als de Kamer het wetsontwerp inzake de goedkeuring van grenscorrecties met de Westduitse Bondsrepubliek zou verwerpen of de beslissing omtrent die goedkeuring zou uitstellen. Onder deze omstandigheden zag een vrij groot aantal Eerste-Kamerleden zich genoopt het hun op zichzelf geheel en al onwelgevallige wetsontwerp te slikken. Zij wilden de verantwoordelijkheid voor een kabinetscrisis niet dragen.

Ofschoon niet valt te ontkennen dat tegen de Overeenkomst van Schengen ernstige bezwaren zijn in te brengen, die een verwerping van het desbetreffende wetsvoorstel zouden kunnen rechtvaardigen, achten wij, mede gelet op de politieke conseqeunties daarvan, de kans groter dat een parlementaire meerderheid bereid zal worden gevonden het wetsvoorstel desondanks te aanvaarden. De auteur studeerde staatsen administratief recht en is werkzaam bij de dienst verkeer en vervoer van de provincie Zuid-Holland

O p I n I e
voelen; mijn opinie is. da hlieke opinie, van opinie opinie uitspreken; de opini nen van.... een gunstige n" opnie veranderen; hij zijn ven; volgens de algemem oordeel: een goede opit van.,., -blad De opiniepagina biedt mensen die daaraan vanwege hun specifieke deskundigheid of persoonlijke betrokkenheid behoefte hebben, gelegenheid in te gaan op (semi-)actuele onderwerpen. De redactie behoudt zich het recht voor aangeboden bijdragen zonder opgaaf van redenen te w^eigeren. De aanbevolen lengte van een bijdrage bedraagt 1000 tot 1200 woorden.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.