OPENBAARHEID

door C. S. L. JANSE pol. drs.

Nadat in het vorige nummer liet openbaarheidsbeginsel is uiteengezet, met de uitzonderingsgevallen als afwijkingen van de openbaarheidsregel, komt nu een aantal andere aspekten aan de orde.

Aktieve en passieve openbaarmaking

Verder wordt in de voorgestelde wet onderscheid gemaakt tussen wat de kommissie noemt aktieve en passieve openbaarmaking. Aktieve openbaarmaking is de openbaarmaking op initiatief van de overheid zelf (art. 2 en 3). Passieve openbaarmaking is de openbaarmaking door de overheid wanneer iemand daarom verzoekt (art. 5 t/m 8).

Aktieve openbaarmaking zou door de overheid moeten geschieden van alle besluiten, die algemeen verbindende regels bevatten, alle bestuursdaden, alle enigszins uitgewerkte bestuursvoorriemens en alle adviezen van niet-ambtelijke kommissies en instanties. In de praktijk zal dit vooral moeten gebeuren door het uitgeven van perscommuniqué's, het houden van perskonferenties en de Nederlandse Staatscourant. In de in artikel 4 ge­ noemde uitzonderingsgevallen „kan" de overheid dan van de aktieve openbaarmaking afzien.

Krijgt de overheid verzoeken van partikulieren of instellingen om informatie, dan dienen deze - volgens de voorgestelde wet - te worden ingewilligd, behalve in een aantal gevallen. Dat zijn in de eerste plaats natuurlijk de in artikel 4 genoemde uitzonderingen op de openbaarheidsregel- Verder kan het verzoek om informatie worden afgewezen wanneer de plannen van het bestuursapparaat nog in het beginstadium verkeren en wanneer de inhoud van de betrokken dokumenten grotendeels in latere stukken is overgenomen, die dan openbaar zijn. Deze informatie kan op verschillende manieren worden verstrekt: door een atschrift van het betrokken stuk te verschaffen, door het stuk ter inzage te geven, door er inlichtingen over te geven of een samenvatting te verstrekken. Voor dit verschaffen van informatie op verzoek kan de overheid van de verzoeker een zekere vergoeding van de kosten vragen. Dat is wel juist, want de grotere openbaarheid van het overheidsapparaat zal zeker meer kosten met zich meebrengen (uitbreiding voorlichtingsdiensten).

Bestuursvoornemens

Tot dusver was het vaak zo, dat de plannen van de overheid pas bekend werden wanneer binnen het overheidsapparaat de beslissing hoe men het zou gaan doen, eigenlijk al genomen was. Dit kon gaan over de aanleg van wegen, landingsbanen en industrieterreinen, over subsidieregelingen, stadssanering en noem maar op. Na de bekendmaking kwamen dan vaak allerlei protesten, vooral van mensen, die er direkt bij betrokken waren, doordat ze hun huis uit moesten, hun inkomen zou verminderen, de schoonheid van hun streek werd aangetast of voor wie geluidshinder, water- en luchtverontreiniging dreigde. Een radikale verandering van de plannen was in dat gevorderde stadium vaak alleen nog maar mogelijk ten koste van aanzienlijke bedragen en een aanzienlijke vertraging. Vandaar dat de kommissie in de voorgestelde wet de regering wil verplichten tot bekendmaking van „bestuursvoornemens, hetzij in afgeronde, hetzij in voorlopige vorm, zodra met het oog op een goede en demokratische bestuursvoering opinievorming daaromtrent van belang is" (artikel 2 lid b).

Dit zou er toe kunnen leiden, dat het bestuursapparaat vroegtijdig ervan op de hoogte is tegen welke onderdelen van het plan de meeste bezwaren bestaan. Suggesties^ en alternatieve voorstellen vanuit de bevolking zouden reeds dan op hun waarde kunnen worden bekeken en voor zover mogelijk overgenomen. Uiteraard Zal het verzet van sommigen wel blijven, maar de kommissie hoopt, dat op deze manier toch een deel van de kritiek en het onbehagen over het optreden van de overheid zal verdwijnen. En inderdaad is van de kant van het overheidsapparaat de grootst mogelijke zorgvuldigheid en openbaarheid gewenst. Vooral op het gebied van de ruimtelijke ordening gaat het immers vaak om beslissingen, die diep ingrijpen in het leven van groepen burgers (boeren, die van hun bedrijf af moeten, bewoners die uit hun huis moeten, enz.). Zij moeten de indruk krijgen, dat van het begin af aan aan hun belangen gedacht is, hun argumenten in overweging genomen zijn en dat de uiteindelijk gekozen oplossing een redelijke afweging van alle betrokken belangen weerspiegelt.

Krachtens de voorgestelde bepaling dient de regering dus niet alle bestuursvoornemens te publiceren. Alleen „zodra met het oog op een goede en demokratische bestuursvoering opinievorming daaromtrent van belang is". Deze vage formulering biedt de nodige mogelijkheden om met deze vorm van openbaarheid te experimenteren. Ook in de regeling van de passieve openbaarheid — het geven van informatie op verzoek - is een dergelijke uitzondering ingebouwd. „Wanneer het verzoek betrekking heeft op een aangelegenheid ten aanzien waarvan de voorbereiding van de besluitvorming nog niet is afgerond en op dat moment opinievorming over die aangelegenheid niet van belang is voor een goede en demokratische bestuursvoering", kan op het verzoek afwijzend worden beslist.

De kommissie denkt hierbij aan z.g. , J< ; !adnota's" en andere informele stukken. Binnen het overheidsapparaat moet immers de mogelijkheid blijven bestaan, dat allerlei plannen en ideetjes, die opgekomen zijn, op papier gezet worden en nader op hun waarde bekeken, zonder dat deze in dat stadium nog onvoldoende doordachte en in alle konsekwenties bestudeerde plannen in de openbaarheid komen. De bovenstaande bepalingen laten gelukkig de mogelijkheid hiertoe open.

Niet-ambtelijke adviezen

De regering laat zich ten behoeve van haar omvangrijke taak veelvuldig adviseren door vaste kommissies (Onderwijsraad, Raad voor de Waterstaat), door speciale kommissies (ingesteld voor een speciaal doel, zoals bijv. de kommissie-Biesheuvel voor de overheidsvoorlichting) en door de Raad van State. De adviezen van de Raad van State - o.a. over wetsontwerpen en voorgenomen Algemene Maatregelen van Bestuur — bleven tot dusver geheim. De adviezen van de vaste en bijzondere kommissies werden vaak wel gepubliceerd, maar veelal pas na enige tijd. De kommissie stelt nu voor in artikel 2 Ud c, dat de aktieve openbaarmaking ook zal betreffen „adviezen, ter voorbereiding van het bestuur door niet-ambtelijke adviesinstanties uitgebracht, zodra deze zijn ontvangen". Adviezen van alleen uit ambtenaren bestaande kommissies vallen hier dus niet onder. De openbaarheid daarvan wordt beheerst door hetgeen in de hiervoor behandelde paragraaf over „bestuursvoornemens" gesteld is.

Niet-ambtelijke adviezen dienen dus — naar het oordeel van de kommissie — openbaar te worden gemaakt, , zodra deze zijn ontvangen". Tot dusver wachtte de regering vaak met openbaarmaking van een bepaald advies, totdat zij zelf ook in staat was om haar oordeel over de betrokken zaak te geven. Zo bijv. bij de kommissie-Van Walsum, die eind 1967 rapporteerde over de financiële betrekkingen tussen de staat en de kerken. In haar verslag stelde deze staatskommissie voor om ter vervanging van de huidige uit 1815 daterende regeling jaarlijks f50 miljoen over de verschillende kerkgenootschappen — naar evenredig­ heid van hun grootte - te verdelen. De regering (minister Witteveen) was het hiermee niet eens en liet daarom het rapport niet bekend worden, zodat het geen invloed op de publieke opinie kon uitoefenen. Pas in februari 1969 werd het rapport gepubliceerd en tegelijk maakte de minister in een brief aan de Tweede Kamer zijn eigen opvattingen bekend, namelijk dat de staat de huidige uitkeringen aan de in 1815 bestaande kerkgenootschappen voor plm. f60 miljoen moest afkopen. Door gelijktijdige publikatie verloor het rapport van de staatskommissie een deel van zijn nieuwswaarde en werden de argumenten van de kommissie meteen weersproken.

Beroepsmogelijkheid

In de voorgestelde wet wordt dus vastgelegd wat openbaar is en wat niet. Nu is het echter zeer wel denkbaar, dat bepaalde burgers bezwaar hebben tegen de wijze, waarop de overheid in bepaalde gevallen de wet toepast. Welke mogelijkheden zijn er dan om tegen de beshssing van de overheid in beroep te komen? Dat is de procedure van de uit 1963 daterende Wet Beroep Administratieve Beschikkingen. Krachtens deze wet kan men in beroep komen bij de Kroon, die echter in feite de beslissing min of meer overlaat aan de Afdeling voor de geschillen van be­ stuur van de Raad van State. Nu doet zich echter bij geschillen over de openbaarheid een merkwaardig en in principe onoplosbaar probleem voor, waaraan de kommissie-Biesheuvel evenwel weinig aandacht schenkt. Want stel dat op iemands verzoek tot openbaarmaking van een bepaald stuk afwijzend, beschikt wordt, omdat openbaarmaking de veiligheid van de staat zou kunnen schaden (één van de in artikel 4 genoemde uitzonderingen). Hij kan dan wel in beroep gaan bij de Kroon (Raad van State), maar zal in het algemeen weinig argumenten op tafel kunnen leggen.

De inhoud van het stuk is immers voor hem geheim gebleven en dus kan hij daaruit niet citeren om te bewijzen, dat openbaarmaking de veiligheid van de staat helemaal niet zou kunnen schaden. Was hij immers in staat om dat te bewijzen, dan kende hij het stuk en was de beroepsprocedure overbodig. Omgekeerd zou de overheid in vele gevallen de klager slechts dan kunnen overtuigen van zijn ongelijk als zij hem van de inhoud van het stuk op de hoogte stelde, maar de hele procedure gaat er juist om dat de regering vindt dat dat niet mag gebeuren! De burger, die in beroep gaat, staat hier dus ahijd zwak. Hij moet maar vertrouwen hebben in de juiste wetstoepassing door de Raad van State, maar kan dat zelf niet nagaan. Dit probleem is evenwel onoplosbaar.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen