Openbaarheid van Bestuur

door Ds. Abma

INLEIDING

Qiderhavig wetsontwerp regelt de openbaarmaking van overheidsdocumenten. Het is reeds enige tijd geleden dat de Tweede Kamer zich hierover uitsprak, maar dat neemt niet weg dat de problematiek als zodanig nog hoogst actueel is en zal blijven. De behartingswaardige woorden die onze fraktievoorzitter tijdens de behandeüng sprak over openheid in het algemeen en cpenbaarheid in bestuurszaken in het bijzonder zijn daarom om bovenvermelde reden ook voor u toegankelijk. We laten hem nu aan het woord.

OPENBAARHEID GEEN DOEL IN ZICHZELF

Ik wil over acht onderdelen iets zeggen: over het doel, het bereik, het experimenteel karakter, de uitvoering, de particuliere documenten, de overheidspropaganda, de advisering van de Raad van State en natuurlijk de positie van de ambtenaar.

Hoewel niemand in deze tijd hardop zal durven zeggen dat hij tegen openbaarheid en vóór beslotenheid is - evenmin als hij zich als conservatief zal willen laten bestempelen of anti-progressief wil heten - blijkt toch, dat een voorstel tot regeling van openbaarheid in het bestuur een groot aantal vragen oproept. De bewindslieden hebben er zelf in het voorlopig verslag 175 geteld. Daarnaast moet de memorie van antwoord herhaaldelijk wijzen op , , misverstanden" - wij hebben er zes geteld, geen 175 - die bij de Kamer zijn gerezen. En zulks bij een wetsontwerp van slechts 10 artikelen en een memorie van toelichting van 18 bladzijden! Er is op verschillende punten tijdens de schriftelijke behandeling verduidelijking gekomen en diverse, nogal ingrijpende wijzigingen zijn in het oorspronkelijke wetsontwerp aangebracht, zodat het haast gerechtvaardigd lijkt het gewijzigd wetsontwerp een nieuw wstsontwerp te noemen. Dat is wel snelle vernieuwbouw van nieuwbouw.

Als men al vóór openbaarheid in publieke aangelegenheden pleit, dan is het toch allereerst zaak zich te realiseren wat men met die openbaarheid beoogt. Ook de bewindslieden erkennen in de memorie van toelichting dat openbaarheid geen doel in zichzelf is. , , De Regering beoogt hiermee een bijdrage te leveren tot de spreiding van kennis en macht", aldus blz.5 van de memorie van toelichting.

Deze spreiding blijkt echter evenmin een doeleinde op zichzelf te vormen, maar is middel tot een nog verder gelegen doel: een betere en meer democratische bestuursvoering. Elders blijkt, dat als vruchten van de openbaarheid verwacht worden meer participatie van de burger in de beleidsvorming en een verhoging van de kwaliteit van de beleidsvorming. Is het niet enigszins merkwaardig dat eerst in de memorie van ant-\M3ord - waar ook even de doelmatigheid van het bestuur ter sprake komt - erkend wordt dat ook de democratische bestuursvoering niet verabsoluteerd moet worden? Zonder dat wij de betekenis van cpenheid en openbaarheid in bestuurszaken willen ontkennen, hebben wij toch steeds het accent gelegd op de rechtsbescherming van de burger als doel van openteid.

Het wetsontwerp betreft de openbaarheid van overheidsdocumenten. Zou deze beperkte reikwijdte niet in de titel van de wet uitgedrukt moeten worden? Desgevraagd hebben de bewindslieden in het voorontwerp van de algemene maatregel van bestuur die als tijlage bij de memorie van antvroord is gevoegd, in artikel 1 het begrip overheidsdocumenten gedefinieerd. Nu gesproken wordt over , , schriftelijke stukken en ander materiaal" komt de vraag op of onder dit , , ander materiaal" ook geluidsbanden - dat was een uiterst politiek geladen begrip - gerangschikt moeten worden.

EXPERIMENTEEL KARAKTER

Men zou de wet, vanuit zeker gezichtspunt bezien, een , , experimenten"-wet kunnen noemen. Veel moet voorshands nog vaag en onduidelijk blijven. Er moet met allerlei mogelijkheden rekening gehouden worden; de effecten zijn niet voorspelbaar. Ook wij hebben onze twijfels over de uitwerking en het effect van de wet. Wordt de openbaarheid zo rigoureus afgedwongen (zonder dat reeds voldoende mentaliteit van openheid aanwezig is) dat het beoogde effect in zijn tegendeel verkeert? Gaat men zijn heil zoeken in vormen van informering en advisering die niet door de wet bestreken worden? Wordt de stortvloed van informatie zó groot dat de burger eronder bedolven dreigt te geraken en door de bomen het bos niet meer ziet?

Cp die manier kan men ook onmondig blijven. Groeit de wet met aanverwante regelingen als in Zweden zodanig uit, dat het haast niet meer mogelijk is het veelomvattende systeem te overzien en tot in de bijzonderheden ervan door te dringen? Bij wie zal de informatie hoofdzakelijk terechtkomen? Worden de goed-geïnformeerden alleen nog beter geïnformeerd? Zullen het ook in ons land niet in hoofdzaak de journalisten, de vertegenwoordigers van actiegroepen en rechtstreeks belanghebbende burgers zijn? Wie is er die op dit moment een antwoord op deze 'vragen kan geven?

MINDER OVERHEIDSINGRIJPEN

Toch wordt steeds meer informatie gevraagd. Daar zijn ook wel oorzaken voor aan te wijzen. De stukken spreken over de toegenomen overheidsinvloed en de centralisatie. De bewindslieden zeggen zelf op bladzijde 11 van de memorie van antwoord, , dat onmiskenbaar is dat de overheid door de veelheid en diversiteit van taken, die haar zijn toevertrouwd, een belangrijke machtspositie in de samenleving inneemt." Zou soms niet oyerwogen moeten worden de vraag naar steeds meer informatie te beantwoorden met minder overheidsingrijpen; dit om de spiraal bemoeienis/informatiebehoefte enigermate te doorbreken?

Nu inmiddels het voorstel tot opneming van een bepaling inzake de openbaarheid van bestuur in de Grondwet de Kamer heeft bereikt, en aangezien ons de uiteenzetting in de nota naar aanleiding van het eindverslag over de verhouding tussen een algemeen openbaarheidsartikel en het algemene recht op informatie niet erg helder voor de geest staat, zouden wij nadere verduidelijking op prijs stellen.

VEEL VRAGEN OMTRENT DE UITVOERING

Nu kom ik tot de hantering en de uitvoering. Er bestaan bij ons volk nogal wat onzekerheden over de wijze waarop de wet gehanteerd of uitgevoerd zal worden. In artikel 2 eerste lid wordt gesproken over het moment waarop (actieve) openbaarmaking van overheidswege moet geschieden, namelijk , , zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering' '. Dit vinden wij ook in artikel 5 van het voorontwerp. Daar staat: het overheidsorgaan verstrekt informatie binnen redelijke termijn.

In de memorie van antwoord wordt niet ontkend dat de overheid dat moment zelf kiest. Wij weten allen dat de juiste informatie op het juiste tijdstip van , , groot gewicht" is. Maar is het niet zaak dat niet alleen tijdig maar ook gelijktijdig beschikbare informatie opentaar gemaakt wordt? Dreigen er anders geen gevaren voor de gelijkberechtiging van de burgers?

In artikel 2 van het voorontwerp wordt voorgeschreven dat de burger bij zijn verzoek om informatie moet vermelden , , de aangelegenheid waarover hij informatie wenst te ontvangen". De vraag is natuurlijk of de burger altijd weet wat hij vragen moet. Of moet de voorlichtende ambtenaar hem attenderen op het stuk of de stukken die hij moet hebben? Of krijgt de burger ongesorteerd alle stukken over zich ui^estort die over de door hem genoemde aangelegenheid bestaan?

Biedt deze bepaling in het voorontwerp inderdaad, zoals de nota naar aanleiding van het eindverslag suggereert een oplossing voor de burger die verdwaald is in de ambtelijke documenten-doolhof?

Verder rijzen met betrekking tot de uitvoering van de wet nog vragen als: Kan het argument dat informatie beschikbaar was eventueel tégen iemand gebruikt worden, zodanig dat er niet alleen van een rechtsplicht van de overheid tot openbaarmaking gesproken moet worden, maar ook van een verwijtbaar te kort schieten van een burger die geen kennis genomen heeft van (actief) geopenbaarde informatie of (passief) ter beschikking staande informatie? Zou ook de overheid door de burger aansprakelijk gesteld kunnen worden voor schade die voortvloeit uit te late terbeschikkingstelling van informatie? Wil de benoeming van een gekwalificeerde, adviserend ambtenaar een zegel van geheimhouding op het commissieadvies inhouden? Bij onderwijs-en andere begrotingen blijkt vaak, dat de bewindslieden mondeling ingelicht worden. Zou door deze wetgeving die orale informatie kunnen toenemen?

MOEILIJK VERTEERBAAR

Een moeilijk verteerbaar standpunt vinden wij het standpunt van de Regering met betrekking tot de openbaarmaking van door particulieren onder voorwaarde van geheimhouding aan de overheid verstrekte informatie. Weliswaar staat in de nota naar aanleiding van het eindverslag (blz.6) te lezen: , , Brieven van particulieren kunnen niet zonder meer worden openbaar gemaakt als het bevoegd gezag dit wenst, want artikel 4 bevat een aantal uitzonderingsgronden, die mede op deze categorie documenten betrekking hebben. Wij wijzen hierbij vooral op de gronden onder g en h. Niettemin kan het belang van de openbaarmaking in bepaalde gevallen zó groot zijn, dat het bevoegd gezag dit zwaarder moet laten wegen".

Tot troost wordt er dan aan toegevoegd: , , Tegen een onjuiste toepassing van de hier in het geding zijnde bepalingen kunnen belanghebbenden zich tot de rechter wenden terwijl de vertegenwoordigende lichamen de verantwoordelijke overheidsorganen daarover ter verantwoording kunnen roepen".

De bewindslieden geven ook wel toe, dat het hier een delicate materie betreft en dat de uitwerking van deze bepalingen bij nadere regeling met grote zorgvuldigheid zal moeten geschieden. Maar als wij het goed begrijpen, handhaven zij desondanks het standpunt dat zij in de memorie van antwoord vertolkten, dat zij geen bepaling in de wet op willen nemen, die garandeert dat een stuk, door een particulier aan de overheid toegezonden, onder de aanduiding , , geheim" ook geheim blijft.

Hier klemt nóg meer de vraag, die wij hiervóór reeds in het algemeen stelden, namelijk zal het gevolg niet zijn, dat de overheid van belangrijke informatie verstoken blijft waarmee zij, indien zij zich anders zou opstellen, haar voordeel zou kunnen doen? Bij wijze van noot is gesteld: openheid - positieve gezindheid van het bestuur, die tot uitdrukking moet komen in het verstrekken van informatie en het ontvangen van informatie. Communiceren die beide onderdelen verstrekken en ontvangen, zodat vermeerdering van het ene vermindering van het andere met zich mee zal brengen?

Op de vraag onzerzijds, gesteld in het voorlopig verslag hoe de bewindslieden niet alleen denken te voorkomen dat met name de actieve openbaarheid maar toch ook de passieve openbaarheid misbruikt wordt voor overheidspropaganda, maar tevens eenzijdigheid in de informatie-voorziening willen vermijden, antwoorden zij op blz. 34 van de memorie van antwoord: , , Behalve de intentie van de bewindslieden speelt hier de instelling van de voorlichtingsdienst een rol."

, , Het ambtelijk karakter dezer diensten biedt een zekere waarborg in dit opzicht". Het gevaar van eenzijdigheid lijkt daarmee echter niet geweken. Is dit euvel trouwens wel te vermijden als men ervan uit moet gaan, dat ambtenaren ten opzichte van de verantwoordelijke bewindsman of bestuurder toch een ondersteunende en verdedigende taak hebben?

Over de openbaarmaking van de wetgevingsadviezen van de Raad van State willen we kort zijn. We hopen dat dit adviescollege zich politiek zo onafhankelijk mogelijk zal blijven opstellen. Daar kan het kabinet een bijdrage aan leveren door niet met allerlei wetgevingsplannen in de publiciteit te treden alvorens de Raad heeft geadviseerd. In dat licht bezien, zijn we niet gerustgesteld door de woorden van de bewindslieden op blz. 2 van de nota naar aanleiding van het eindverslag, luidende: , , Wel zouden wij het onjuist vinden als het kabinet de tekst van een ontwerp van wet, waarover in de ministerraad overeenstemming is bereikt maar waarover de Raad van State nog moet adviseren, zou publiceren".

DE POSITIE VAN DE AMBTENAAR

Tot slot komen wij nog bij het onzes inziens meest weerbarstige probleem van de openbaarheid van bestuur: de positie van de ambtenaar. We maken onze opmerkingen speciaal naar aanleiding van pt.5 e.v. van blz. 3 nota naar aanleiding van het eindverslag. Daar wordt allereerst opgemerkt: , , We achten het wenselijk de werkingssfeer van het wetsontwerp ondubbelzinnig in de wettekst vast te leggen".

Ook zelfs al zou dat lukken vragen we ons af, hoe de ontwikkeling die wenselijk wordt geacht zó kan funktioneren dat de positie van de ambtenaren niet in gevaar wordt gebracht. Zijn, juist bij uitbreiding van het openbaarheidsbeginsel - een zwaar woord trouwens - naar andere lichamen als provincies en gemeenten óók met betrekking tot die lagere organen de noodzakelijke voorzieningen getroffen ten aanzien van de rechtspos!te van de ambtenaar? Vreest de bewindsman van binnenlandse zaken niet dat de gemeente ambtenaar, die nauw betrokken is bij het bestuur van de gemeente, het gevaar loopt op de tocht te komen staan? Wij verwachten dat in de toekomst andere kwaliteiten vereist worden aan de kant van de ambtenaar: zwijgzaamheid en voorzichtigheid.

Zij kunnen zich aan grote gevaren blootstellen. Bij de toepassing van de wet gaat het toch niet in de eerste plaats om de nieuwsgaring van de kant van de journalisten. Van die zijde zal men ongetwijfeld op het standpunt staan dat alles wat de nieuwe wetgeving méér oplevert winst is. Alleen de ambtenaar zal in een steeds gevaarlijker positie komen te verkeren.

Op welke wijze denkt men de ambtelijke voorlichtingsdiensten a) uit te bouwen in het ambtelijk apparaat, met name bij de lagere organen, b) zó op te zetten dat de kanalisatie vanaf de bestuursambtenaar naar het instituut der voorlichting de ambtenaar die betrokken is bij de voorbereiding van beleid en bestuur volledig buiten spel blijft? Op dit punt zijn naar ons oordeel nog onvoldoende garanties ingebouwd. Indien één en ander gewaarborgd is en blijft, waarom is het dan zo'n uitgesproken zorg van de ambtenaren om , , vrij" te blijven van de bestuurlijke verantwoordelijkheid en om zich , , vrij" te houden van partijpolitieke standpunten? Wil de Minister bij zijn antwoord - naar zijn mening wellicht ten overvloede - duidelijk stellen dat alle zorg en angst bij ambtenaren voorbarig is en dat men zich niet in gevaren begeeft door de nieuwe openheid en openbaarheid. Indien in de toekomst, hetzij op niveau van volksvertegenwoordiging met ministers en ambtenaren - maar we zijn beslist met grote zorg vervuld als het zaken van provincie en gemeenten betreft - vragen gesteld worden en geïnformeerd wordt door bestuurders naar alternatieven, moet dan de ambtenaar die alles voorbereidde ook antwoorden óf zal de minister (gedeputeerde c.q. wethouder) dan verwijzen naar de ambtelijke voorlichtingsambtenaar? Op dit punt hebben we onze twijfels. Deze twijfels zijn ons niet ontnomen door de nota naar aanleiding van het eindverslag. Kan en wil de Minister op dit punt nog iets meer duidelijkheid verschaffen? Voor zover we met lagere organen te maken hebben: allerlei actie-en inspraakgroepen kunnen het een gedeputeerde c.q. wethouder wel moeilijk maken, maar wie is tot discussie verplicht en bevoegd? Op welke wijze wil de Minister dit duidelijk maken endaarbij de bestuursambtenaar veilig stellen? Wil hij de ontwikkeling overlaten aan het instituut der voorlichting? Wekt het meermalen noemen van het instituut der voorlichting niet te veel verwachtingen? Moet men de ambtenaar in actiegroepen laten praten? Kan dit niet leiden tot teleurstellingen?

VERSTANDIG EVENWICHT TUS­ SEN ZWIJGEN EN SPREKEN

Samenvattend merk ik op dat het duidelijk is dat wij onze reserves, vragen en twijfels hebben over de aan de orde zijnde materie. Ook over de financiële consequenties van een en ander verneem ik graag wat meer; wat meer openheid op dat punt lijkt mij wel gewenst. Eveneens verneem ik graag meer over de vertragende factoren die hierbij een rol kunnen spelen. De reputatie van een onzer grootste staatslieden uit de historie leeft voort onder de naam, , de Zwijger''. Ik bedoel niet dat openheid en openbaarheid achterwege moeten blijven, maar een verstandig evenwicht tussen zwijgen en sprekenis een voorname urgentie als het gaat om het voeren van een goed beleid. Wij hechten aan de wijsheid dat spreken zilver is en zwijgen goud. Het zal naar ik aanneem niet in de bedoeling liggen om deze spreuk, mocht zij in sommige kantoorgebouwen hangen, te verwijderen. Misschien verdient het aanbeveling haar aan te brengen tegenover de voorlichtingstM.lies die misschien worden gecreëerd...

Een wijs beleid kan op zijn tijd reserves opleggen, wat niet uitsluit dat de Regering te allen tijde tot het afleggen van verantwoording bereid moet zijn. Een rede, op haar pas gesproken, is als gouden appelen in zilvergebeelde schalen. Dat mag ook ten volle van toepassing zijn en gelden voor woorden die gewenste - let wel: het is een wens - informatie verschaffen.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen