Gemeentebestuur (46)
Aan de beurt van behandeling is thans het Tweede hoofdstuk A van titel II van de Tweede afdeling van de gemeentewet: „Van de plaatselijke verordeningen" en wel par. 1 daarvan: „Van de plaatselijke verordeningen in het algemeen". De daarin opgenomen artikelen 193 en 194 luiden als volgt;
Artikel 193
„De plaatselijke verordeningen treden niet in hetgeen van algemeen rijks- of provinciaal belang is. Bij twijfel, of een verordening dit deed, verbindt zij, totdat artikel 185 is toegepast."
Artikel 194
„De bepalingen van plaatselijke verordeningen, in wier onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, houden van rechtswege op te gelden."
In het eerste hoofdstuk van deze titel troffen we in artikel 168 reeds de bepaling aan, dat de raad bevoegd is tot het maken van de vereiste verordeningen op het terrein van de huishouding der gemeente. Uit deze redactie zagen we reeds dat een bepaalde afbakening van de bevoegdheid van de raad is gemaakt en wel in die zin, dat zijn verordeningen zich tot , , de huishouding der gemeente" moeten beperken. Onder meer is de rechter bevoegd te beoordelen of een bepaalde gemeentelijke verordening aan dit criterium voldoet.
Hiervan uitgaande kan de vraag gesteld worden of de bepaling van artikel 193, dat de plaatselijke verordeningen niet treden in hetgeen van algemeen rijks- of provinciaal belang is, niet kan worden gemist, een vraag, die men tegenwoordig geneigd is bevestigend te beantwoorden.
De betekenis van artikel 193 ligt overigens in het tweede lid van dat artikel, dat ons iets zegt over de verbindende kracht van de verordening. De verordening verbindt namelijk, ondanks strijd met het eerste lid, zolang de Kroon deze met toepassing van artikel 185 niet heeft vernietigd. Hieruit volgt dat de rechter niet bevoegd is te beoordelen of de verordening getreden is in hetgeen van algemeen rijks- of provinciaal belang is en dat hij de verordening dus niet buiten toepassing mag laten, zolang deze niet is vernietigd.
De Kroon, die hier terzake dus wel bevoegd is, acht blijkens constante jurisprudentie een aangelegenheid slechts dan van algemeen rijks- of provinciaal belang, als terzake reeds een bindende regeling is getroffen. De beslissing van de Kroon is dus een rechtsbeslissing, gegrond op objectieve normen. Als moet worden vernietigd, geschiedt dit alleen wegens strijd met de wet.
Indien nog geen wet of algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening gold, heeft de Kroon de plaatselijke verordening in voorkomende gevallen nooit aan artikel 193, maar wel aan artikel 168 getoetst en dus nagegaan of de verordening de huishouding der gemeente betrof. Het woord „belang" in artikel 193 moet worden uitgelegd als , , zaak van rijks- of provinciale huishouding".
De vraag is in de loop der jaren steeds geweest of, wanneer er omtrent een bepaalde materie reeds een hogere regeling van rijk of provincie bestaat, de gemeenteraden terzake aanvullende bepalingen voor hun gemeente mogen maken. In de praktijk is van een bepaalde constante opvatting niet gebleken. De Kroon heeft deze bevoegdheid meermalen ontkend. Verschillende schrijvers echter verdedigen de opvatting dat de raad wel bevoegd is regelingen van hoger gezag aan te vullen, behoudens repressief toezicht van de Kroon en tenzij de bevoegdheid bij de wet zou zijn uitgesloten.
Om twijfel dienaangaande te voorkomen, is in een aantal wetten de bevoegdheid van de raad om aanvullende regelingen te maken uitdrukkelijk erkend. In dit verband kan als voorbeeld worden genoemd artikel 107 van de Woningwet, dat als volgt luidt: „De bevoegdheid, de gemeenteraad toekomende overeenkomstig artikel 168 der gemeentewet, blijft ten aanzien van het onderwerp, waarin deze wet voorziet, gehandhaafd voor zover de door hem te maken verordeningen niet met deze wet in strijd zijn."
De hierboven bedoelde schrijvers, die de bevoegdheid van de raad tot aanvulling in principe steeds aanwezig achten, vinden deze uitdrukkelijke erkenning bij de wet natuurlijk overbodig.
Een voorbeeld van een uitdrukkelijke uitsluiting van de bevoegdheid van de raad vinden we in artikel 7 van de Zondagswet, dat bepaalt dat plaatselijke verordeningen tot regeling van punten, waaromtrent bij deze wet niet is voorzien, geen verbodsbepalingen mogen inhouden omtrent sportbeoefening of andere vormen van ontspanning op zondag, die niet als openbare vermakelijkheid in de zin van die wet zijn te beschouwen.
Als de wet de bevoegdheid noch uitdrukkelijk erkent, noch uitdrukkelijk uitsluit en dus generlei bepaling omtrent aanvullende bevoegdheid van de raad bevat, kan toch in bepaalde gevallen en onder bepaalde omstandigheden een bevoegdheid tot regeling worden aangenomen. Het zal dan nodig zijn dat bij de lagere overheid (lagere wetgever) een ander motief tot regeling heeft gegolden, dan wel dat de lagere wetgever een ander onderwerp of punt betreffende een materie heeft geregeld.
Van een ander motief was bijvoorbeeld sprake in het geval van Hazers- woude, waar de raad had verboden voor een bepaald gedeelte van de gemeente cafe's voor het pubhek open te hebben op zondag na 18 uur. Een caféhoudster, die dit verbod overtrad, beriep zich op strijd van het verbod met artikel 7 van de Zondagswet (zie hierboven), omdat haar inrichting een vorm van ontspanning (biljarten, t.v.kijken) bood in de zin van genoemd artikel 7. De Hoge Raad stelde haar niet in het gelijk omdat de raad voor zijn verbod een ander motief had dan de Zondagswet, te weten het verzekeren van de openbare orde, die daar in feite in gevaar werd gebracht.
Een ander onderwerp was aan de orde in het geval van de Groningse marktverordening, die bepaalde dat op de markt gebruik moest worden gemaakt van snelwegers, waarop ook de koper het gewicht van het gekochte kan aflezen. Al eerder bepaalde de IJkwet 1937 echter dat geen gebruik in de handel mocht worden gemaakt van ongeijkte maten en gewichten. Het motief was in beide gevallen hetzelfde, namelijk bescherming van de kopers. De Hoge Raad achtte de verordening niettemin verbindend, omdat zij een ander onderwerp betrof, namelijk de mogelijkheid dat, ondans het gebruik van geijkte werktuigen, het publiek onder bepaalde omstandigheden kan worden misleid.
In artikel 193 wordt slechts gesproken van rijks- of provinciaal belang. Er zijn in Nederland evenwel nog andere organen, die regelingsbevoegdheid hebben, b.v. waterschappen, organen van publiekrechtelij ke bedrij f sorganisaties en besturen van intercommunale lichamen, genoemd in de Wet gemeenschappelijke regelingen.
Artikel 193 verbiedt de plaatselijke verordeningen niet om in het belang van die andere organen te treden. De door deze organen getroffen regelingen en de gemeentelijke verordeningen zijn niet aan elkaar ondergeschikt. Ze kunnen dan ook tegen elkaar strijdende bepalingen bevatten. Voor zover in die regelingen zelf geen bepalingen zijn opgenomen, die bolsmgen moeten voorkomen, zal uiteindelijk het Koninklijk vernietigingsrecht uitkomst moeten brengen en dan wel op grond van strijd met het algemeen belang.
Artikel 194 bevat een regeling voor het geval er eerst een plaatselijke verordening voor een bepaald onderwerp is en later in dat onderwerp door een hogere regeling wordt voorzien. Zodra de hogere regeling in werking treedt, houden de gemeentelijke bepalingen van rechtswege op te gelden. Zij verliezen dus hun kracht, zodat intrekking niet nodig is.
Niet de gehele verordening behoeft op te houden te gelden, doch slechts de bepalingen, in wier onderwerp de late re wet e.d. voorziet. Hier rijst dikwijls de moeilijke vraag in hoeverre er zogenaamde identiteit van onderwerp in de hogeren en de lagere regeling bestaat. De rechter heeft hier een taak. Een bepaling, die heeft opgehouden te gelden, kan hij niet toepassen. Daarom zal hij de verordening aan de hogere regeling moeten toetsen, teneinde te kunnen constateren of de verordening op grond van artikel 194 van rechtswege heeft opgehouden te gelden.
Hendrik-ldo-Ambacht
C. den Uil.
Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt
voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen,
vragen, informatie: contact.
Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing.
Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this
database. Terms of use.
Bekijk de hele uitgave van donderdag 16 februari 1984
De Banier | 24 Pagina's