Koningin niet buiten haar boekje

Tot ieders verrassing toverde koningin Beatrix ruim twee weken geleden PvdA-leider en demissionair minister van Financiën W. Kok uit de formatiehoed. Sommige commentatoren suggereerden dat de koningin "langs het randje" was gegaan; dat ze met hu-dr beslissing "de grenzen van wat constitutioneel aanvaardbaar is, had bereikt", (iing koningin Beatrix buiten haar boekje?

De 'koninklijke geste' van twee weken geleden werpt opnieuw de vraag op: wat is de rol van de koningin tijdens de kabinetsformatie? Welke speelruimte heeft het staatshoofd in de huidige constitutionele verhoudingen? Hoe ver kan c.q. mag zij gaan? Deze vragen zijn niet nieuw.

Meestal worden ze gesteld als de koningin, zoals nu, een beslissing heeft genomen, die iedereen verrast dan wel bij enkele partij-politici of gekleurde commentatoren in verkeerde aarde valt.

Persoonlijke voorkeur

Een paar voorbeelden. Tijdens een van de meest bizarre kabinetsformaties uit onze na-oorlogse politieke geschiedenis, die van 1972/1973, oefenden WD-.senator Van Riel en andere 'rechts-georiënteerden', kritiek uit op koningin Juliana. Zij zou doelbewust heensturen naar een kabinet-Den Uyl. In 1981 werd koningin Beatrix ( het was haar eerste kabinetsformatie) gekapitteld omdat zij, zeer tegen de zin van de toenmalige spil in de kabinetsformatie, demissionair premier en C; DA-leider Van Agt, niet diens favoriet Steenkamp, maar de als links te boek staande De Gaay Fortman sr. tot kabinetsinformateur benoemde. Een jaar of wat terug baarde de Nijmeegse kabinetsformatiekenner prof Maas opzien, door in een artikel te poneren dat tenminste drie premiers hun beëdiging te danken hadden aan de persoonlijke voorkeur van koningin Juhana.

Over de rol van de koningin tijdens de kabinetsformatie, over de kabinetsformatie überhaupt, ligt niets vast. Er bestaan geen wetten of reglementen die voorschrijven hoe een kabinet geformeerd moet worden. De kabinetsformatie is dan ook louter een zaak van ongeschreven (gewoonte )recht. Het is de gegroeide praktijk die het 'm doet. Hoe ontwikkelt die zich? En: op welke precedenten kan teruggegrepen worden?

Na de tweede wereldoorlog heeft zich gaandeweg (globaal genomen, variaties en uitzonderingen zijn mogelijk) de volgende praktijk ontwikkeld. Voor de koningin begint de kabinetsformatie met het raadplegen van haar vaste rij adviseurs. Eerst de 'neutralen', t.w. de vice-voorzitter van de Raad van State en de beide voorzitters van Eerste en Tweede Kamer. Dan de 'partijdigen': de fractie- voorzitters van alle in de Tweede Ka- mer vertegenwoordigde partijen. Tussen twee haakjes: bij een breuk of crisis in de kabinetsformatie, raad- pleegt de koningin, afhankelijk van de omstandigheden, soms weer alle adviseurs, soms slechts enkelen. Een vaste gewoonte daaromtrent is er niet.

Makelaar

Op basis van de ingewonnen adviezen staat de vorstin \ervolgens voor de taak een opdracht te formuleren en een informateur te benoemen. Deze moet, binnen de grenzen van zijn opdracht, de politieke markt gaan verkennen. ^X'ic wil met wie zaken doen en onder welke condities? Vaak treedt de informateur op als makelaar tussen de\erschillende partijen, in die zin dat hij bemiddelt bij het loven en bieden van de toekomstige coalitiepartners en voor hen alvast een concept-regeerakkoord opstelt. Zelfs gaat zijn bemoeienis zo ver, dat hij al de sleutel smeedt \oor de \erdeling \an de ministerspo.sten in het nieuwe kabinet. Uiteraard allemaal in samenspraak met de fracties, de fractievoorzitters en enige specialisten in het bijzonder.

Als één of meerdere informateurs hun werk hebben afgerond met het uitbrengen \an een ^'erslag aan de koningin, staat Hare Majesteit voor een nieuwe zet in de formatie: de benoeming \-an een formateur. Bijna altijd is dat de beoogde minister-president. Die komt, door het vele voorwerk dat de informateur heeft verricht, feitelijk in een gespreid bedje. Hij heeft normaal gesproken niet veel meer te doen, dan het aanzoeken ^•an de kandidaat-ministers. De koningin doet pas weer een stapje naar voren. als ook dat kan^•ei met succes is bekroond en het nieuwe kabinet beëdigd moet worden en ^•oor de foto- grafen poseert op de trappen van paleis Huis ten Bosch.

lütgaande van de huidige gang van zaken, wordt van de koningin op een aantal momenten een beslissing verwacht: bij het formuleren van de (in)formatie-opdrachten en bij het benoemen van de (in)formateurs. In theorie kan het staatshoofd op die momenten haar invloed doen gelden. In de praktijk is de manoeuvreerruimte van de koningin echter beperkt.

Allereerst door een van de meest essentiële regels van ons staatsrecht: de (ongeschreven) vertrouwensregel. Welk kabinet er ook komt, het zal door een meerderheid van de Tweede Kamer 'gedragen' moeten worden. Geen kabinet kan aanblijven, laat staan aantreden, als een meerderheid in de volksvertegenwoordiging dat niet wil. Het zal duidelijk zijn, dat deze spelregel de speelruimte van de koningin enorm inperkt.

Adviezen

Belangrijk zijn ook de adviezen die de koningin inwint. Het vaste rijtje adviseurs is al genoemd. De adviezen van de fractievoorzitters zijn sinds 1971 openbaar De koningin kan dus als het ware 'nagerekend' worden, want iedere afwijking van de adviezen kan direct worden geconstateerd. Als alle of de belangrijkste adviezen in één richting wijzen, heeft de koningin weinig keus. De richting van de kabinetsformatie staat dan bij voorbaat vast. De koningin zal zich er dan ook wel voor hoeden, een beslissing te nemen die ingaat tegen, dan wel in belangrijke mate afwijkt van wat haar belangrijkste adviseurs haar hebben ingefluisterd. Maar al te goed beseft zij dat ze er, ook al terwille van haar eigen positie en die van de monarchie, verstandig aan doet zich niet in partijpolitiek vaarwater te begeven.

Anders wordt het natuurlijk als de adviseurs van de Majesteit verdeeld zijn. Als ze stuk voor stuk een andere weg in willen slaan, moet er iemand zijn die uiteindelijk toch de weg wijst. Die iemand is de koningin. Uiteraard kan zij op zulke momenten niet verder springen dan de vertrouwensregel toestaat, maar er moet, zeker als de kabinetsformatie in een impasse verkeert, een keuze worden gemaakt. Er moet immers weer een regering komen. Het zijn altijd lastige keuzes waar de koningin dan voor staat. Want hoe en wie ze ook kiest, altijd zal er een ontevreden partij achterblijven, en zal er, ni.n. uit die hoek gemopper weerklinken. Staatsrechtgeleerden en kabinetsformatiekenners zijn het er echter over eens, dat hier, op zulke 'dode momenten' in de politiek, de koningin de knopen kan en mag doorhakken.

Antwoord schuldig

En daarmee zijn we weer terug bij de beslissing van 2 weken terug. Na een zes weken durend mislukt paars avontuur en een derde informatieronde die uitmondde in een lang niet voor iedereen overtuigend rapport-Tjeenk "Willink II, consulteerde de koningin opnieuw de belangrijkste adviseurs. De vier politieke hoofdrolspelers adviseerden verdeeld. Bovendien lag er, mede a.g.v. de eerste mislukte informatie, een aantal blokkades. D66 was tegen 'centrum-rechts', en evenmin geporteerd voor 'centrum-links'; eigenlijk alleen voor paars. De WD wilde geen paars meer, en het CDA zag niks in 'centrum-links'. Kranten en commentatoren waren het er roerend over eens dat de kabinetsformatie "hopeloos vast zat", "op dood spoor was beland", "in een impasse geraakt", kortom, dat er een volledige "patstelling" was ontstaan. Op de vraag: hoe nu verder, bleven zelfs de meest ervaren Binnenhof-watchers het antwoord schuldig.

Gegeven deze uitzichtloze situatie, gegeven ook de door iedereen onderschreven noodzaak dat er snel weer een kabinet moet komen, hakte koningin Beatrix de knoop door.

Voortbordurend op het rapport- Tjeenk Willink II, gaf zij de opdracht een informateur een (.sociaal-economisch) program op te laten stellen. Die opdracht ging naar de voorman van de grootste fractie in de Tweede Kamer, tevens de enige die geen blokkade had opgeworpen, tevens bij uitstek deskundig op financieel-economisch terrein, W. Kok. Daarmee gaf de koningin enige sturing aan de kabinetsformatie, in die zin dat er, als Kok mocht slagen, een kabinet komt waar in ieder ge\'al de l^dA zit. Die sturing kan de koningin alleen geven, omdat 'de politiek' zelf er niet uitkwam. Het brevet van onvermogen van de politiek werd gepareerd door een brevet van vermogen van het staatshoofd.

Moeten we er om treuren, dat de koningin op die manier enige invloed uit kan oefenen op de regering van Nederland? Ik niet. Het is niet anders dan een logisch en aanvaardbaar gevolg van het feit dat Nederland een constitutionele monarchie is. Als er één is die als kind al werd opgeleid om het landsbelang te dienen, is het Beatrix wel. En als er één is die getraind is in onpartijdigheid, dan is het de koningin wel. Juist het boven de partijen staande staatshoofd moet, met de in een lange reeks van jaren opgebouwde kennis en ervaring, in staat worden geacht politiek en staatsrechtelijk moeilijke knopen door te hakken.

M. de Bruyne

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen