Doelwit · De duale begroting

Inleiding

De commissie Elzinga heeft in haar rapport aangegeven dat er op zichzelf genomen niets hoeft te veranderen aan het feit dat de raad het zo belangrijl e budgetrecht heeft. Wél bepleitte de commissie verbeteringen in de begrotings- en rekeningsprocedure van de gemeenten, zodat aan het begrip 'rekenschap' gestalte kan v/orden gegeven. De financiële functie, zoals de budgetcyclus ook v/el genoemd wordt, moet versterkt worden. De verbeteringen moeten bewerkstelligd worden door met name volgende veranderingen: 1) de begroting voor de raad wordt meer programmatisch van opzet; 2) begroting en rekening (of: jaarstukken) krijgen een zelfde opzet; 3) er wordt een nieuw onderdeel aan de begroting toegevoegd dat bestaat uit paragrafen voor bijvoorbeeld grondbeleid, onderhoud kapitaalgoederen en bedrijfsvoering (het betreft onderwerpen die een grote financiële impact hebben en/of van grote politieke betekenis zijn); 4) de raad krijgt meer mogelijkheden om op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid te controleren door bijvoorbeeld de accountant een expliciete opdracht te geven en aanscherping van de accountantsverklaring; en 5) de rekenkamerfunctie (verplicht per I januari 2006).

Door de Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie wordt geen eenduidig model aangeleverd dat door alle gemeenten gehanteerd kan worden voor de nieuwe begrotingsopzet. Gemeenten hebben dus een bepaalde vrijheid.Wél worden een aantal kaders gegeven, die we hier willen bespreken aan de hand van de Handreiking duale begroting.

Twee begrotingsdocumenten

De duale begroting zal inhouden dat er voor raad en college elk een aparte begroting komt.Voor de raad is dat een programmabegroting, yoor het college een productenraming. Het onderscheid tussen deze twee heeft te maken met de verschillende taken van raad en college. De raad moet een document hebben aan de hand waarvan hij haar kaderstellende en controlerende functie goed kan uitoefenen. Het is dus van belang dat deze begroting qua vorm het stellen van kaders makkelijk maakt en datzelfde geldt voor de jaarstukken als het gaat over de controle. Een programmabegroting komt hieraan tegemoet omdat een programma een samenhangende verzameling is van producten, activiteiten en geldmiddelen die gericht is op het bereiken van vooraf bepaalde maatschappelijke effecten. Een programmabegroting en de daaraan gekoppelde jaarstukken (de uitkomst) maken voor de raad en ook voor de burger inzichtelijk wat er nu eigenlijk bereikt is in de begrotingsperiode op de terreinen van de afzonderlijke - vaak meerjarige- programma's. Voor de raad is dit een uitstekend middel voor - niet alleen financiële!- planning en control.

Het college heeft een begroting nodig die juist voor de uitvoering inzichtelijk is en voor het beheersen van die uitvoering is de productenrealisatie geschikt. Daarom zal het college een productenraming maken, waarin de programmabegroting geconcretiseerd wordt. Het totaal van baten en lasten van deze twee verschillende begrotingsdocumenten behoort gelijk te zijn. Raad en college stellen elk hun eigen begroting en rekening vast.

Programmabegroting

De begroting voor de raad is opgebouwd in verschillende programmapunten. Deze verdeling in punten kan plaatsvinden op basis van beleidsterreinen, zo­-

als zorg, veiligheid, verkeer, volkshuisvesting, maar ook op basis van doelgroepen, zoals inwoners, gebruikers sociale voorzieningen, jongeren, cul­turele klanten enzovoorts.Allerlei andere indelingen zijn nog denkbaar, zoals op basis van wijken, de thema's uit het grote stedenbeleid, de commissies of de portefeuilles; de gemeenten zijn er dus vrij in om de programmabegroting naar eigen inzicht op te zetten. Een programmabegroting bestaat idealiter uit i O tot 15 programma's. Elk programma wordt opgesteld aan de hand van een aantal vragen: 1) wat willen we bereiken; 2) hoe gaan we dat bereiken; 3) wat mag het kosten. In het denkbeeldige (sub)programma "kruising weg X en wegY" zou dan bijvoorbeeld komen te staan: I) veilige kruising weg X en wegY; 2) aanleg rotonde op plaats van kruising weg X en wegY; 3) € 0, 3 miljoen. Deze vragenreeks kan op elk programma toegepast worden. De invulling van de programma­ 's zal per beleidsterrein wél verschillen, inhoudelijk en ook qua tijdsplanning. Een programma ruimtelijke ordening ziet er anders uit dan een programma welzijn.

In de totstandkoming van een programma zijn verschillende fasen en invloeden aan te wijzen. Het proces kan beginnen met een strategische visie van een gemeente. De raad stelt daarin beleidsmatige contouren van de gemeente voor de komende decennia vast. Deze contouren worden nader uitgewerkt door het college in beleidsnota's die meerjarige concrete beleidsdoelen bevatten.Verkiezingsprogramma's hebben vaak invloed op de strategische visie en/of de beleidsnota's van de gemeente, of zijn juist een nadere uitwerking daarvan. Het collegeprogramma beïnvloedt het proces door prioriteiten te stellen in de politieke doelen voor een collegeperiode en nieuw beleid. Het raadsprogramma vervult een rol in het agenderen van onderwerpen voor de begroting. De raad bepaalt in het dualistisch systeem immers welke onderwerpen op de agenda komen. Uiteindelijk komt een programma in een meerjarenraming en in de programmabegroting terecht. De programmabegroting zou volgens het volgende model opgebouwd kunnen worden:

Begroting

Beleidsbegroting Programmaplan Paragrafen Financiële begroting Overzicht baten en lasten Financiële positie

Jaarstukken

Jaarverslag Programmaverantwoording Paragrafen jaarrekening Rekening van baten en lasten Balans Paragrafen

Het beleidsmatige onderdeel van de programmabegroting bevat het programmaplan en een geheel nieuw onderdeel: de paragrafen. In het programmaplan worden voor elk programma de hierboven genoemde reeks van drie vragen beantwoord. Een paragraaf geeft een dwarsdoorsnede van de begroting en de rekening op financiële aspecten, bezien vanuit een bepaald perspectief. Op dit moment is die informatie ook wel te vinden, maar dan in verschillende documenten en daarom erg versnipperd. Een aantal paragrafen wordt voorgeschreven; het betreft onderwerpen die financieel politiek of anderszins erg belangrijk zijn: 1) weerstandsvermogen (een verder ontwikkelde risicoparagraaf); 2) verbonden partijen participaties (verschaft inzicht in de partijen waarmee de gemeente bestuurlijk én financieel verbonden is); 3) financieringsparagraaf; 4) onderhoud kapitaalgoederen (het onderhoud van kapitaalgoederen is dermate belangrijk voor (de burgers van) een gemeente, dat hieraan een aparte paragraaf in de begroting gewijd wordt zodat de raad duidelijk zicht verschaft wordt op de situatie dienaangaande); 5) grondbeleid; 6) bedrijfsvoering. De paragrafen geven dus gelegenheid voor een systeembenadering van een aantal hoofdthema's van het gemeentelijk beleid. Andere benaderingen die de raad tot instrument kunnen zijn om op deze hoofdthema's de vinger aan de pols te houden, zijn klachtenprocedures, kwaliteitsnormen en kwaliteitshandvesten. Door het vaststellen van deze instrumenten is de raad dualistisch bezig, dat wil zeggen dat hij zich niet meer bezighoudt met de details (de losliggende stoeptegel) maar met structurele oplossingen (instellen klachtenlijn voor onderhoud openbare ruimte).

Vaststellen en wijzigingen

Het financiële deel van de programma­begroting geeft een overzicht van baten en lasten en geeft inzicht in de financiële positie van de gemeente. Wordt op dit moment de begroting nog vastgesteld op basis van functies of subfuncties (de producten), in de duale begroting zal de raad de begroting op grotere onderdelen vaststellen, bijvoorbeeld op het niveau van de programma's. Dit betekent dus een veel minder gedetailleerde vaststelling. Dit wordt wenselijk geacht in het kader van de dualisering. Hoe dit in de praktijk gaat uitpakken, is nog maar de vraag. Het betekent een behoorlijke verandering voor de raad in de stellingname ten aanzien van een begroting. Zijn er in het begrotingsjaar wijzigingen nodig, dan zal in een aantal gevallen de wijziging aan de raad voorgelegd moeten worden. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de lasten voor een bepaald programma overschreden worden. Het kan ook zijn dat er een onderschrijding van lasten is, omdat een bepaald product niet gerealiseerd kan worden. Ook in dat geval moet het college naar de raad omdat het met het product beoogde beleidsdoel niet gehaald wordt. Kortweg komt het er op neer dat het college voor elke overschrijding of beleidswijziging van betekenis de raad zal moeten raadplegen.

Productenraming

Het begrotingsdocument voor het college is opgebouwd vanuit de programmabegroting. Het bevat alle gemeentelijke activiteiten en geeft die weer in termen van producten. Zij wordt vastgesteld door het college en wordt niet aangeboden aan de raad, maar ligt wel ter inzage en kan dus door raadsleden gebruikt worden. De productenraming lijkt veel op de productenbegroting die op dit moment in veel gemeenten functioneert. Het idee achter de productenbegroting is dat de gemeentelijke producten (dit kan zijn: een voorziening, een dienst, een goed of een activiteit) gedefinieerd worden in input (budget) en output (meetbaar resultaat). Deze raming moet aan het college de mogelijkheid geven om zijn beheersfunctie goed te kunnen uitvoeren. Ook voor de uitvoering van beleid is de productenraming geschikt. Daarnaast is zij nuttig bij het bepalen van tarieven en doeltreffendheids- en doelmatigheidsonderzoeken.

Verantwoording naar provincie

Wat betreft de nieuwe begrotingsopzet krijgen gemeenten dus een grotere vrijheid. De wijziging van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften, die daartoe nodig is, is op dit moment in voorbereiding. De functionele indeling van de begroting is niet meer verplicht.Wél zal het college de cijfers van de begroting en financiële positie moeten omzetten naar de functionele en categoriale indeling volgens de comptabiliteitsvoorschriften. Deze indelingen moeten mét de begroting voor de raad naar de provincie gezonden worden om efficient en effectief toezicht te waarborgen.

Planning en control

Zoals in de inleiding van dit artikel aangegeven, zal de duale begroting moeten leiden tot een beter besturingsinstrument voor de raad. Het proces van planning en control en de daarbij behorende bevoegdheids- en taakverdeling voor raad en college wordt in het schema onderaan deze pagina weergegeven.

Of de raad werkelijk profijt zal hebben van de duale begroting, is een vraag die we waarschijnlijk na een hele cultuurverandering ondergaan te hebben, over een aantal jaren pas kunnen beantwoorden. Datzelfde geldt voor de vraag of er meer transparantie in de gemeentelijke prestaties komt voor de burgers.

N.O.V.: Handreiking duale begroting, VNG-uJtgeverij, Den Hoog 2002

Rudi Biemond

Wilt u reageren? Wordt in uw gemeente al proefgedraaid met de duale begroting? Laat het ons weten: rbiemond@sgp.nl.

Stappen planning en control

Sturen/kaders vaststellen Beheersen uitvoering Verantwoording uitvoering Controle uitoefenen

Wat willen we en wat mag het kosten? Wat doen we daarvoor? Wat hebben we gedaan? Hebben we bereikt wat we wilden en kost het niet meer dan het mocht kosten?

Bevoegdheids- en taakverdeling

Raad College College Raad

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen