Doelwit · Evaluatie prostitutiebeleid

Twee jaar na de opheffing van het bordeelverbod (per I oktober 2000) heeft het onderzoekscentrum van het Ministerie van justitie een rapport gepubliceerd met de resultaten van verschillende deelonderzoeken naar de stand van zaken in de 'prostitutiebranche' ruinn een jaar na de opheffing van het bordeelverbod. De uitkomsten zijn vaag. Een echte nulmeting is niet voorhanden, zodat onduidelijk is of de situatie verbeterd of verslechterd is. Bij het onderzoek zijn verschillende doelgroepen betrokken. De representativiteit van de deelonderzoeken laat echter te wensen over; zo zijn er slechts twintig (!) gemeenten betrokken geweest bij een onderzoek naar de resultaten waarmee lokale partners hun handhavingsrol ten aanzien van prostitutie vormgeven. Toch is het de moeite waard in deze rubriek aan dit rapport enige aandacht te schenken, niet alleen om te kunnen zien in hoeverre de met de opheffing van het bordeelverbod beoogde doelstellingen zijn bereikt, maar met name ook waar het betreft toezicht en handhaving.

Onzichtbaar

De prostitutie is vanouds een 'branche' -zoals het wel genoemd wordt- waarop het zicht ontbreekt. De aard van het 'beroep' en het tot I oktober 2000 geldende verbod brengen dit met zich mee. Natuurlijk is er wel iets bekend over de gang van zaken in de prostitutie, maar om de doelstellingen van de opheffing van het bordeelverbod te kunnen bereiken, is het verkrijgen van meer inzicht van groot belang.

De doelstellingen van de opheffing zijn: 1) beheersing en regulering van exploitatie van prostitutie; 2) verbetering van de bestrijding van exploitatie van onvrijwillige prostitutie; 3) bescherming van minderjarigen tegen seksueel misbruik; 4) bescherming van de positie van de prostitué(e); 5) ontvlechten van prostitutie en criminele randverschijnselen; 6) terugdringen van prostitutie door illegale vreemdelingen.' Om dit te bereiken moet niet alleen onderzoek gedaan worden naar de nu -helaas- legaal geworden prostitutiebedrijven, maar moet men zich juist richten op die bedrijven die illegaal zijn gebleven. Het rapport "Het bordeelverbod opgeheven. Prostitutie 2000- 2001 "^ van het onderzoekscentrum van het Ministerie van Justitie geeft weliswaar enig inzicht in de stand van zaken rondom de legalisering van prostitutie onder bepaalde voorwaarden, maar het valt te vrezen dat het overgrote deel van de branche onzichtbaar blijft.

Doel van deze evaluatie is om informatie te leveren over de (neven)effecten van de opheffing van het algemeen bordeelverbod, teneinde duidelijkheid te creëren over een eventuele behoefte aan nieuw te ontwikkelen beleid of wet- of regelgeving. Bij het onderzoek zijn verschillende groepen betrokken: de prostituees zelf, exploitanten, politiemensen, medewerkers van hulpverleningsorganisaties en opvangcentra, vertegenwoordigers van belangenorganisaties, taxichauffeurs, medewerkers van horecaondernemingen, vertegenwoordigers van zakelijke dienstverlenende instellingen, vertegenwoordigers van gemeenten en van gemeentelijke diensten en de Nederlandse bevolking. De conclusie van het Ministerie van Justitie zelf is dat de bij het onderzoek betrokken groepen "in beginsel positief tegenover de opheffing van het bordeelverbod" staan.' Dat het persbericht, uitgegeven bij de presentatie van het rapport aan de Tweede Kamer, begint met deze conclusie, is vreemd. Het lijkt zo of het doel van het onderzoek is geweest om erachter te komen hoe men tegenover de opheffing van het bordeelverbod staat. Een onderzoek naar de acceptatie van de opheffing van het verbod is nu echter mosterd na de maaltijd.Veel belangrijker is om te onderzoeken of het met de opheffing van het verbod richting de zojuist aangehaalde doelstellingen gaat.

Deelonderzoeken

Het rapport "Het bordeelverbod opgeheven. Prostitutie 2000-2001" is de bundeling van verschillende deelonderzoeken, uitgevoerd door verschillende instituten. Grofweg heeft elk deelonderzoek een verschillende groep betrokkenen benaderd. Het is in dit verband niet van belang om elk deelonderzoek uitvoerig na te lopen. We beperken ons tot de belangrijkste zaken.

Het onderzoek onder de prostituees beperkt zich met name tot de geregu­ leerde sector Daarin lijken de fysieke arbeidsomstandigheden iets verbeterd te zijn. In de gereguleerde sector is veel discussie over correcte vormgeving van de arbeidsverhoudingen. Het onderzoek heeft niet kunnen leiden tot uitspraken over verschuivingen in het fysieke en emotionele welzijn van de prostituees. Het onderzoek onder de dienstverlenende instellingen in combinatie met uitkomsten van het onderzoek onder prostituees zelf, leidt tot de conclusie dat prostituees door de zakelijke instellingen niet hetzelfde behandeld worden als andere klanten. Oorzaken hiervan zijn het slechte imago van de prostitutiebranche, de gevreesde risico's door de instellingen en de wens van de branche zelf om een hoge mate van anonimiteit te behouden.

De verschillende onderzoeken hebben duidelijk gemaakt dat er verschuivingen plaatsvinden van strafbare vormen van prostitutie naar locaties waar minder streng wordt gehandhaafd. In welke mate dit gebeurt, is niet bekend. De politie blijkt zich vooral bezig te houden met toezicht en controle in de gereguleerde sector, "waardoor de capaciteit ontbreekt om een grote controlerende en opsporende rol te spelen bij de strafbare vormen van exploitatie van prostitutie buiten de gereguleerde sector", aldus het rapport.Terecht legt het rapport de vinger bij deze zwakke plek in het prostitutiebeleid. Handhaving is ook hier van het allergrootste belang.Als de overheid wérkelijk deze branche als een 'volwassen' beroepsgroep wil behandelen, moet het ook hier afgelopen zijn met het gedogen "omdat de capaciteit ontbreekt".

Uit een onderzoek van het SGBO, het onderzoekscentrum van deVNG, onder alle Nederlandse gemeenten is gebleken dat de meeste gemeenten beleid voeren met betrekking tot het reguleren van het aantal bedrijven.Wat besloten bordelen betreft voeren de meeste gemeenten een maximumbeleid. Ruim 80% van de gemeenten geeft aan een nulbeleid te voeren ten aanzien van raamprostitutie.Thuisprostitutie en escortbedrijven worden meest vrijgelaten. Ongeveer de helft van de gemeenten heeft het prostitutiebeleid in regionaal verband afgestemd. Meestal betreffen die afspraken dan een maximumbeleid voor de regio, zodat bepaalde gemeenten een nulbeleid kunnen voeren. Over het algemeen geldt dat de meeste gemeenten de bestaande situatie (voor zover daar zicht op was natuurlijk) hebben gelegaliseerd. In de zomer van 2001, toen dit onderzoek uitgevoerd werd, hadden de meeste gemeenten een forse achterstand waar het de vergunningverlening betreft.

Uitvoering toezicht

Toezicht en controle op naleving van de door de gemeente gestelde voorwaarden vindt veelal plaats door gemeentelijke diensten als de gemeentelijke afdeling Bouw- en Woning Toezicht (BVVT), de Brandweer, de GGD en de Sociale Dienst. Elk van deze instellingen doet dat op zijn eigen gebied, aldus het deelonderzoek van ES& E onder 20 gemeenten.'' De Sociale Dienst was op het moment van het onderzoek (begin 2002) nog nauwelijks bij het gemeentelijk prostitutiebeleid betrokken. BWT en Brandweer spelen vooral een rol bij het afgeven van de vergunningen.Vervolgens controleren deze instanties en rapporteren hun bevindingen aan de gemeente.

De GGD is betrokken bij de vergunningverlening en controle waar het de technisch-hygiënische voorwaarden betreft. Verder heeft de GGD ook de meeste contacten met de branche in het kader van voorlichting. De gemeente is natuurlijk zelf verantwoordelijk voor de uiteindelijke handhaving van de regelgeving inzake het prostitutiebeleid. Daarbij speelt de politie een grote rol, zowel wat de uitvoering van de strafrechtelijke als de bestuurlijke handhavingstaak betreft. Onder de korpsen is grote onzekerheid over de haalbaarheid van doelstellingen als controle van seksbedrijven op vergunningen en op illegaal verblijvende prostituees en de aanpak van zedencriminaliteit. Nota bene de helft van de 22 onderzochte korpsen geeft aan deze doelstellingen niet haalbaar te vinden. Dit wordt met name geweten aan de inactieve rol van de gemeenten, gebrek aan capaciteit voor het uitvoeren van benodigde controles en vervolgacties en de moeilijk te bestrijden criminaliteit die met prostitutie verweven is.

Handhaving

Waarom zo uitgebreid ingegaan op dit rapport en onderliggende deelonderzoeken? De SGP is en blijft toch tegen de opheffing van het bordeelverbod? Inderdaad. De uitkomsten van het onderzoek kunnen de gemeenten wellicht wél van dienst zijn waar het de handhaving betreft. Samenwerking en overleg tussen de genoemde gemeentelijke diensten zijn daarbij van groot belang. Het onderzoek van ES& E en Nipo Consult onder twintig gemeenten geeft het volgende beeld van partners die betrokken zijn bij het overleg over vergunningen en handhaving (in de onderzochte gemeenten):

Partners in overleggen

Politie BWT GGD Brandweer Sociale Dienst

Aantal gemeenten

13 10 8 8 2

Andere mogelijke partners - die slechts door één of twee van de twintig onderzochte gemeenten in het overleg betrokken zijn- zijn: belastingdienst, hulpverlening/opvang, ziekenhuizen/huisartsen, GGZ en exploitanten.

Conclusies

Een van de conclusies van het rapport is dat het handhaven van de bestaande situatie, zoals dat in veel gemeenten gebeurt, leidt tot minder mogelijkheden voor vernieuwing.Veel gemeenten hebben de bestaande situatie gelegaliseerd. Natuurlijk moeten de bestaande bedrijven wel aan de vergunningsvoorwaarden voldoen. Zo hanteren veel gemeenten dus een maximumstelsel. De schrijvers van het rapport betreuren dit, omdat dit vernieuwing tegenhoudt en volgens hen zou vernieuwing nu juist kunnen leiden tot verbetering van de positie van prostituees. Het rapport suggereert dan ook dat gemeenten "door hun beleid te wijzigen vernieuwing kunnen stimuleren en daardoor wellicht eerder de doelstellingen van de wetswijziging bereiken dan door het handhaven van de status-quo".

Aanbevelingen

Een van de aanbevelingen van het rapport met betrekking tot handhaving is het pleiten voor een meer actieve rol voor de gemeente. De gemeente zou zich meer moeten bemoeien met de ontwikkeling en ondersteuning van de uitvoering van het beleid. Een andere aanbeveling is om het deelonderzoek naar de vergunningverlening onder de gemeenten op korte termijn te herhalen. De vergunningverlening is voorwaarde voor een aantal andere processen op een weg naar betere omstandigheden voor prostituees. De rapportschrijvers vinden het van belang dat de vergunningverlening zo snel mogelijk wordt afgerond. Door het ongelijktijdig en ongelijkmatig invoeren van de wet, treden ongewenste verschuivingen op van strafbare vormen van exploitatie van prostitutie (zoals onvrijwillige prostitutie, prostitutie door minderjarigen en prostituees zonder geldige verblijfsvergunning). Met het oog op dit probleem van verschuivingen is eenduidige handhaving van groot belang.

Ook suggereert het rapport dat er onderzoek gedaan wordt naar de mogelijkheid dat de controle in de gereguleerde sector niet door de politie maar door een andere overheidsinstelling wordt overgenomen, zodat de politie zich meer kan richten op de strafrechtelijke handhaving buiten de gereguleerde sector

Doel bereikt?

Nu en dan wordt in het rapport een nogal positieve toon aangeslagen als het gaat over wat gerealiseerd is. In de conclusies moet men echter gas terugnemen. Het is logisch dat men positief is over de bedrijven die hun zaakjes 'goed' geregeld willen hebben en dus meewerken met de regulering, maar het feit dat er nog zoveel bedrijven in de illegaliteit zwerven met alle gevolgen van dien, is zorgelijk. De doelstellingen van de opheffing van het bordeelverbod zijn in ieder geval nog lang niet gehaald.

Rudi Biemond

rbiemond@sgp.nl

' Zie de Memorie vanToelichtingJK 1996- 1997, 25 437, nr. 3 en de Handelingen 28 januari I999, TK45. ^ "Het bordeelverbod opgeheven. Prostitutie 2000-2001", Wetenschappelijk Onderzoek- e Documentatiecentrum, oktober 2002. Zie: www.wodc.nl. ' "Opheffing bordeelverbod voorzichtig positi beoordeeld". Directie Voorlichting Ministerie v justitie, 8 oktober 2002. '' "Handhaving prostitutiebranche door gemeentelijke diensten", ES& E en Nipo Consu 26 juni 2002.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen