Doelwit · Planschade (II)

De vele planschadeclaims leggen een zware ambtelijke en bestuurlijke druk op de gemeenten.' Nunspeet probeerde deze druk te verminderen door een overeenkomst te sluiten met de bouwer die de planschade zou vergoeden in ruil voor planologische medewerking van de gemeente. Op 2 mei 2003 werd deze gemeente op het punt van dit regresbeding teruggefloten door de Hoge Raad, en met haar nog veel andere gemeenten. In deze Doelwit aandacht voor de uitspraak, de consequenties ervan, en mogelijke oplossingen van dit probleem.'

Nunspeet en anderen

Wij noemen hier als voorbeeld Nunspeet, omdat deze gemeente tot aan de Hoge Raad gegaan is om duidelijkheid te krijgen over de rechtmatigheid van de contractuele afwenteling van planschade. Dit geval staat echter niet op zichzelf. In veel andere gemeenten speelt hetzelfde. Daarom is de uitspraak van de Hoge Raad ook zo verstrekkend.

De situatie in Nunspeet verliep als volgt, in 1996 verzocht een bouwer aan de gemeente planologische medewerking omdat hij wilde bouwen op een door hem te kopen perceel aan de Diepeweg te Elspeet, dat onder het vigerende bestemmingsplan niet toegestaan was. Burgemeester en wethouders van Nunspeet zegden medewerking toe op voorwaarde dat de bouwer eventuele planschade en de kosten van de bestemmingsplanwijziging voor zijn rekening zou nemen (het regresbeding). Dit werd vastgelegd in een overeenkomst, waarna de bouwer aan de slag kon gaan. Na afronding van het project is tenminste één planschadeverzoek door een belanghebbende ingediend, maar dit verzoek werd door de gemeente afgewezen.

In 1999 heeft de bouwer de gemeente gedagvaard voor de Rechtbank Zutphen en vorderde vernietiging van het regresbeding.Argumenten van de bouwer waren dat I) het regresbeding niet de bescherming van de planologische belangen beoogt (met verwijzing naar artikel 15, lid 3 Wet Ruimtelijke Ordening (WRO)) en daarom in strijd is met de WRO en 2) dat er geen wettelijke regeling ten grondslag ligt aan het regresbeding. De gemeente ging hiertegen in verzet omdat I) het regresbeding zeer gebruikelijk en redelijk is, 2) het onevenredig planschaderisico niet voor rekening van de gemeente mag komen die ten gunste van de bouwer planologische medewerking heeft verleend en 3) omdat de gemeente planologische medewerking had kunnen weigeren gelet op de planschaderisico's.

De Rechtbank Zutphen heeft de vordering van de bouwer afgewezen.Volgens de Rechtbank is het toelaatbaar dat de gemeente haar medewerking laat afhangen van een redelijke tegenprestatie. Daarnaast heeft de gemeente met de bestemmingsplanwijziging de Individuele belangen van de bouwer gediend en levert het verhaal van kosten geen onaanvaardbare doorkruising op van de publiekrechtelijke regeling van de WRO. Onder verwijzing naar de mogelijkheid van kostendekkende leges In geval van procedures volgens artikel 19 WRO, vindt de Rechtbank dat niet alleen publiekrechtelijke, maar ook privaatrechtelijke vormen van kostenverhaal (zoals het regresbeding) mogelijk zijn. En zo volgen nog enkele argumenten.

De bouwer ging vervolgens in hoger beroep bij het Hof Arnhem. In mei 2002 heeft het Hof Arnhem het vonnis van de Rechtbank vernietigd. Na beroep van de gemeente Nunspeet Is dit bevestigd door de Hoge Raad. Bij de vernietiging van het regresbeding heeft een aantal argumenten een rol gespeeld, die we hieronder willen bespreken.

Geen wettelijke grondslag

Het arrest laat zien dat voor deze overeenkomst geen wettelijke grondslag bestaat. Het vergoeden van planschade wordt genoemd een schadeloosstelling in verband met een rechtmatige overheidsdaad. De gemeente heeft de plicht om planschade te vergoeden en kan dit niet op een derde afwentelen. De plicht van de gemeente is een uitwerking van het algemene rechtsbeginsel van gelijkheid van publieke lasten en daarom moet de schade gedragen worden door de gemeenschap, In de 'persoon' van de overheid. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld exploitatiekosten, waarvoor wél een mogelijkheid bestaat tot verhaal van kosten. Deze kosten kunnen afgewenteld worden op een derde (belanghebbende) door middel van het afsluiten van een exploitatieovereenkomst en door het heffen van een bouwgrondbelasting (artikel 42 WRO). Kosten van ontwikkeling van het plan en het verlenen van vrijstellingen en vergunningen kunnen verhaald worden op derden door middel van leges. Deze mogelijkheden tot verhaal van kosten hebben een wettelijke grondslag. Dat in het geval van planschadekosten deze grondslag ontbreekt, bevestigt nog eens de taak die hier ligt voor de gemeentelijke overheid.

Overheidstaak

De Advocaat-Generaal van de Hoge Raad concludeert dan ook dat ruimtelijke ordening bij uitstek een overheidstaak is. Dit wordt ook benadrukt in een brief van toenmalig Minister van VROM, de heer Pronk, aan de gemeente Leeuwarden in antwoord op een suggestie van die gemeente om de WRO zo te wijzigen dat een gemeente planschadekosten kan verhalen op degene die door de planologische besluitvorming of de realisatie daarvan financieel voordeel geniet: "Ik acht het beleid ter zake van de ruimtelijke ordening in eerste en laatste instantie een overheidstaak. Bij de uitoefening van die taak kan de overheid zich niet, althans niet primair, laten leiden door een mogelijke bevoorrechting van individuele initiatiefnemers of anderen die door planologische ontwikkelingen worden gebaat."

Algemeen belang

Bij het uitvoeren van deze overheidstaak is natuurlijk wél van belang dat die overheid er is voor de hele gemeenschap. Op diverse plaatsen in de WRO komt naar voren dat de gemeente tot taak heeft zorg te dragen voor het algemeen belang van een goede ruimtelijke ordening, bijvoorbeeld in artikel 10 over bestemmingsplannen: "Voor het gebied van de gemeente [...] stelt de gemeenteraad een bestemmingsplan vast, waarbij, voor zover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is, de bestemming van de In het plan begrepen grond wordt aangewezen en zo nodig, In verband met de bestemming, voorschriften worden gegeven omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop bevindende opstallen." Natuurlijk kan het algemeen belang in bepaalde gevallen tegelijkertijd het bijzonder belang van een of meerdere individuen zijn.

Ookartll< el 19, lid I van deWROover de vrijstelling van een geldend bestemmingsplan, begint met dit aspect: "De gemeenteraad kan [...] ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouv^ing [...]."

Rechtsbescherming burger

In deze uitspraak speelt ook een rol het argument dat de belangen van degene met wie de gemeente een overeenkomst gesloten heeft op geen enkele wijze gewaarborgd zijn. De bouwer is aangewezen op de medewerking van de gemeente en zal de overeenkomst dus moeten tekenen en daarmee het regresbeding aanvaarden, zonder dat hij de financiële gevolgen van deze overeenkomst kan overzien. De bouwer is ook niet betrokken bij de vaststelling van een eventuele planschadevergoeding. Ook daarom is de rechtsbescherming van de bouwer onvoldoende.

Wettelijke regeling

Overigens valt op in de conclusie van mr.J. Spier van de zitting van 3 januari 2003 dat hij begrip toont voor de gemeente Nunspeet. Meermalen wordt in de uitspraak, zowel in het herhalen van de argumenten van het Hof Arnhem als in de uiteenzetting van de Hoge Raad, het belang van een wettelijke regeling benadrukt.

Nota Grondbeleid

In het kader van de gewenste wettelijke regeling wordt

ook gewezen op de Nota Grondbeleid Deze nota Op grond van nieuw beleid is in januari 2001 gepubliceerd door het Ministerie van VROM. Er is overleg geweest over de gevolgen van deze nota en elk jaar krijgt de Tweede Kamer netjes een brief van de Minister over de voortgang, maar de perikelen in de Haagse politiek hebben een daadkrachtige aanpak van de problematiek voor de gemeenten tot nu toe in de weg gestaan. De laatste voortgangsrapportage van de Minister verwijst naar een op te nemen verjaringstermijn voor planschadeverzoeken (huidige artikel 49WRO) in de nieuwe Wet ruim­ telijke ordening. Dat is echter maar een deel van de oplossing. Een wettelijke regeling voor afwenteling van planschade is helaas in het voorontwerp Wet ruimtelijke ordening niet te vinden.

Schade anderszins verzekerd

De notitie Planschade Anderszins Verzekerd van de gemeente Loon op Zand draagt een andere oplossing aan. De initiatiefnemer van een project zou vooraf rechtstreeks aan belanghebbenden (dus niet via de gemeente) eventuele planschade die ze zouden kunnen gaan lijden door zijn project, moeten vergoeden. Het wordt een 'achterdeur'-oplossing genoemd, waarmee een deel van de kosten voor de gemeente opgevangen kan worden.' Opmerkelijk is, dat, hoewel deze mogelijkheid ook genoemd wordt in het arrest van de Hoge Raad onder verwijzing naar een uitspraak van de Raad van State van 12 januari 1999 (BR 1999/685), er verder weinig aandacht aan wordt geschonken. In de uitspraak van de RvS wordt geoordeeld dat in

deze zaak planschadevergoeding reeds was 'verzekerd' op grond van een met derde gesloten vaststellingsovereenkomst, hetgeen meebracht dat niet (meer) bij de gemeente kon worden aangeklopt op de voet van artikel 49 WRO. Het gaat in deze uitspraak dan ook om toetsing van de hoogte van het bedrag dat betrokkene van de projectontwikkelaar ontvangen had en niet zozeer om het principe of het legaal is om het op deze manier te regelen. Een deel van de planschadeclaims zou dus op deze wijze buiten de deur van de gemeente gehouden kunnen worden, al blijft het principe dat de ge-meente verantwoordelijk is voor planschadevergoeding zoals verwoord in artikel 49 WRO, recht overeind staan. Alleen als projectontwikkelaar en betrokkene er samen goed uitkomen, kan de oplossing Planschade Anderszins Verzekerd dienst doen.

Dezelfde notitie wijst er ook op dat met de uitspraak van de Raad van State van 24 oktober 1995 (BR 2000/54) vaststaat dat gemeenten gevraagde planologische medewerking kunnen weigeren op grond van het feit dat de financieel-economische uitvoerbaarheid niet gegarandeerd is als de gemeente geconfronteerd kan worden met gerechtvaardigde verzoeken om planschadevergoeding.

Duidelijk is dat door de gemeenten een échte wettelijke regeling op korte termijn zeer wenselijk wordt geacht. DeVNG verwoordde dat nog onlangs in een brief aan de nieuwe Minister van VROM, mevrouw Dekker: "De voorstellen met betrekking tot planschade inzake een verjaringstermijn en leges-

heffing voor planschadeverzoeken worden door ons onderschreven.Wij zijn voorstander van vervroegde invoering van deze voorstellen in combinatie met een regeling op het gebied van planschadeafwenteling. De huidige situatie schept namelijk veel financiële onzekerheden voor gemeenten, hetgeen verlammend werkt op de ruimtelijke ontwikkeling."

De daden van het nieuwe kabinet zullen óók in dezen met veel belangstelling tegemoet worden gezien.

Rudi Biemond

Reacties: rbiemond@sgp.nl

I.Zie ook Doelwit in De Banier nr 12 van 13juni 2003.2. De gehele uitspraak is te vinden opwww.rechtspraak.nl. LjN-nummer: AF2848.Zaaknummer: C02/209HR.3. Deze notitie is opgesteld door Wouter Boschvan het bureau Kooyman 8cVan Oosten B.V, gedetacheerd Projectleider Ruimtelijke Ontwikkeling in de gemeente Loon op Zand. Wilt ukennisnemen van deze notitie? Stuur dan eveneen mail: rbiemond@sgp.nl.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen