Doelwit · De lokale rekenkamer

op 7 maart 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur een feit geworden. Langzaam maar zeiker rolt de duale deken zich momenteel uit over gemeenteland. In De Banier is al vaak aandacht besteed aan de nieuwe regelgeving. Onder andere de onderwerpen duale bestuursbevoegdheden en de duale begroting zijn al aan bod gekomen. In veel gemeenten zijn reeds belangrijke duale stappen gezet. Ik noem de onverenigbaarheid van het wethouderschap met het raadslidmaatschap, het verbod van collegeleden om lid te zijn van raadscommissies, het benoemen van een raadsgriffier en het feit dat vanaf 7 maart 2003 het college de gemeentesecretaris benoemt. Een aantal andere elementen moet nog nader worden ingevuld en één daarvan is het instellen van een gemeentelijke of lokale rekenkamer.

Hoewel pas per I januari 2006 elke gemeente verplicht is over een gemeentelijke rekenkamer te beschikken blijkt reeds nu dat dit duale aspect al volop onderwerp van gesprek is in gemeenteraden, commissies en colleges. Overigens bestaan er al veel rekenkamers, waarvan de meeste zelfs al lang voordat de Wet dualisering van kracht werd. Er is zelfs al een Vereniging van Lokale Rekenkamers (VvLR) die bijna 100 gemeenten als lid heeft ingeschreven.

In dit artikel sta ik stil bij een aantal relevante vragen omtrent het functioneren van een lokale rekenkamerAchtereenvolgens behandel ik het belang van de rekenkamer, de keuze tussen rekenkamer of rekenkamerfunctie, de verhouding rekenkamer ten opzichte van de raad, de verhouding rekenkamer ten opzichte van de accountant en tenslotte de rol van een zogenaamd audit comittee.

Het belang van een rekenkamer

Recent heeft de heer R.B.M. Mul MPA, directeur van de rekenkamer van Rotterdam en één van de toonaangevende leden van de VvLR, vier redenen genoemd voor de groei van lokale rekenkamers en onderzoekscommissies': 1. Door ontwikkelingen in het openbaar bestuur en maatschappij (horizontalisering, partiële decentralisatie, verzelfstandiging, etc.) zijn steeds meer beleidsvelden complexe netwerken van allerlei organisaties geworden. De

vraag naar de precieze verantwoordelijkheid daarin van de gemeente of de provincie dringt zich daardoor steeds meer op.

2. De verhouding tussen burger en bestuur is veranderd. Politici en bestuurders worden minder op hun woorden en ideologische verwantschap, maar steeds meer op hun presentatie en prestaties verkozen. 3. Binnen het openbaar bestuur is de aandacht langzaam maar zeker aan het verschuiven van het maken van plannen en het verdelen en besteden van geld, naar het uitvoeren van plannen en het boeken van resultaat bij een verantwoord financieel beheer. 4. Reguliere planning & control, rapportages en monitorgegevens schieten al snel te kort om aan voorgaande behoeftes tegemoet te komen. Onderzoek door een rekenkamer of onderzoekscommissie is dan een vereiste. De instelling van een rekenkamer biedt een belangrijke mogelijkheid tot deskundig en onafhankelijk onderzoek naar de uitvoering en effecten van gemeentelijk beleid. De rekenkamer ondersteunt de raad bij het uitoefenen van zijn controlerende en toezichthoudende rol. De raad kan niet alles zelf onderzoeken, want daarvoor ontbreken tijd, middelen en mensen. De rekenkamer kan de raad ondersteunen door het uitvoeren van specifieke onderzoeken, in het bijzonder op de onderdelen doelmatigheid en doeltreffendheid.

Overigens betekent dit niet dat de lokale rekenkamer gezien mag worden als een uitvoerend orgaan van de raad. De positie van de rekenkamer is daarvoor te uniek. Bijvoorbeeld in haar onafhankelijke positie, waarmee zij een 'middel' is tot objectiviteit in de beoordeling van de prestaties van het lokale bestuur.Voorts dient de rekenkamer de democratische waarden te vergroten, aangezien haar functioneren bijdraagt aan het transparant, aanspreekbaar en afrekenbaar maken van lokale overheidsprestaties voor de burger.

Rekenkamer of rekenkamerfunctie

Gemeenten hebben de mogelijkheid te kiezen voor een zelfstandige lokale rekenkamer of een rekenkamerfunctie. Het belangrijkste verschil van deze subtiele toevoeging van het woord functie is dat het lidmaatschap van een lokale rekenkamer onverenigbaar is met het raadslidmaatschap. De rekenkamerfunctie kan wél vorm worden gegeven door leden uit de raad, maar ook van daarbuiten. Zuiver gezien zal de rekenkamerfunctie daarom minder onafhankelijk van de raad opereren. De afweging rekenkamer versus rekenkamerfunctie is in feite die tussen onafhankelijkheid versus betrokkenheid. De rekenkamer is onafhankelijk, maar de betrokkenheid van de raad kan in het gedrang komen. In de vrijheid die de rekenkamerfunctie biedt zijn meer mogelijkheden om te voorkomen dat de betrokkenheid in het gedrang komt. Vanuit praktische overwegingen, bijvoorbeeld bij kleinere gemeenten met beperkte middelen, kan evenwel bewust worden gekozen voor een rekenkamerfunctie. Hierbij heeft de gemeente veel vrijheid voor de inrichting. Dit maakt het des te belangrijker om maatregelen te treffen die garanderen dat de onafhankelijkheid gewaarborgd is. De gemeentewet voorziet gemeenten ook in de mogelijkheid om te kiezen voor een gemeenschappelijke rekenka-

mer(functie). Met name kleinere gemeenten zouden op deze wijze meer expertise en middelen kunnen verzamelen, wat de uit te voeren onderzoeken ten goede kan koen.

In de handreiking'De lokale rekenkamer en rekenkamerfunctie'^ wordt onder meer een opsomming gegeven van wat wettelijk is voorgeschreven voor een lokale rekenkamer en voor een rekenkamercommissie. Dit Is weergegeven in onderstaand overzicht. De conclusie uit dit overzicht is dat er geen diepgaande wettelijke detaillering is gegeven aan de instelling van de lokale rekenkamer.Wel zijn aan de lokale rekenkamer meer eisen (meest in restrictieve zin, ten aanzien van betrokkenheid van raadsleden) gesteld dan aan de bijna vrij te regelen rekenkamerfunctie.

Verhouding rekenkamer - raad

De rekenkamer vervult een belangrijke taak bij het in staat stellen van de raad om zijn controlerende taak uit te oefenen. De raad kan de rekenkamer, gelet op zijn onafhankelijke positie, geen opdracht geven tot het uitvoeren van onderzoeken (audits). In beginsel bepaalt de rekenkamer zelf welke onderwerpen worden behandeld.Voor de rapportering omtrent de uitkomsten van de onderzoeken bestaan in principe ook geen beperkingen. Wel kan de raad verzoeken doen aan de rekenkamer bepaalde wenselijk geachte onderzoeken uit te voeren. Hiervan is sprake indien de meerderheid van de raad een dergelijk verzoek ondersteunt. De rekenkamer behoeft -uiteraard op basis van argumenten- niet aan een dergelijk verzoek te voldoen. Uiteindelijk is het de rekenkamer zelf die bepaalt wat de inhoud van het onderzoeksprogramma wordt.

Tijdens het onderzoek van de rekenkamer is de interactie tussen raad en rekenkamer belangrijk. Dit kan bijvoorbeeld vorm krijgen door een presentatie van de rekenkamer in de raad. Dit biedt de raad de mogelijkheid kennis te nemen van de voortgang, vragen te stellen en eventueel suggesties te doen die bij het vervolg van het onderzoek kunnen worden meegenomen.

De uitkomsten van een onderzoek worden door de rekenkamer aan de raad gerapporteerd. Hierbij dient de raad zich (positief) kritisch op te stellen en zich er van te overtuigen dat de onderzoeksvragen concreet en duidelijk zijn beantwoord, de aanbevelingen voldoende zijn onderbouwd en uitsluitend zijn gebaseerd op feiten en argumenten.

Verhouding rekenkamer - accountant

Vaak wordt verondersteld dat de rekenkamer de opdrachtgever voor de accountant zou moeten zijn, of in ieder geval zou moeten functioneren als vooruitgeschoven post van de gemeenteraad. Dit is echter niet juist. Het duale stelsel is zo gebouwd dat zowel de rekenkamer als de accountant de raad ondersteunen bij zijn controlerende taak. De rekenkamer primair als sluitstuk op de onderdelen doelmatigheid en doeltreffendheid en de accountant primair op het onderdeel rechtmatigheid.

Dit neemt niet weg dat de rekenkamer ook de mogelijkheid heeft om onderzoek te doen naar rechtmatigheid. Dergelijk onderzoek naar rechtmatigheid omvat dan niet de controle van de jaarrekening -deze is immers object van onderzoek door de accountantmaar zal zich meer richten op het toetsen van het systeem, zoals onderzoek naar de wijze waarop de reguliere rechtmatigheidscontrole in de organisatie is georganiseerd.

Kortom, de lokale rekenkamer heeft een veel bredere scope en vrijere rol dan de accountant. In die rol past het uiteraard wel dat de rekenkamer het functioneren van de accountant onder de loep neemt. Dit is veelal een incidenteel gebeuren en een structurele relatie tussen accountant en rekenkamer is dan ook niet nodig.

Bestaat er dan helemaal geen relatie tussen de accountant en de rekenkamer? Zeker wel! Zoals in de vorige alinea is opgemerkt kan de rekenkamer de accountant(scontrole) als 'onderwerp' selecteren. Omgekeerd kan de accountant een belangrijke bijdrage leveren bij het opzetten en uitvoeren van rekenkameronderzoeken. Dit uiteraard binnen de grenzen van de eisen die aan de onafhankelijkheid van de accountant worden gesteld.

Audit committee

Een interessante vraag in dit verband is wie dan binnen de gemeente het directe aanspreekpunt voor de accountant zou moeten zijn.Voor de beantwoording van deze vraag is het belangwekkend om te bezien hoe dit geregeld is in het bedrijfsleven. In het bedrijfsleven worden in de Angelsaksische wereld bedrijven 'gestuurd' door een zogenaamd Board of directors ('the board'). Deze bestaat uit een combinatie van de in Nederland wel bekende raad van commissarissen en directeuren van de organisatie. Dit lieet het'one tier system'; de toezichthouder en de directie vormen samen de leiding van de huishouding.

Het'one tier system' staat op dit moment echter erg onder druk omdat er feitelijk geen toezicht meer is. De raad van toezicht leidt samen met de directie de onderneming. Daarbij gebeurt het in de praktijk veel dat de financiële deskundigen in 'the board' ondersneeuwen bij de vele andere directeuren, die er alle belang bij hebben om hun eigen prestaties zoals uitgedrukt in financiële verslagen zo positief mogelijk te presenteren. Om dit hiaat op te lossen heeft de Angelsaksische wetgever gekozen voor het verplicht stellen van een zogenaamd audit committee. Dit committee staat op zekere afstand van 'the board'. Hierin hebben zitting de leden van 'the board', niet zijnde bedrijfsdirecteuren en daarbij een aantal externe onafhankelijke financiële deskundigen. De financiële deskundigen uit'the board' mogen geen directeuren van werkmaatschappijen zijn. Het audit committee is verantwoordelijk voor de gehele interne en externe financiële informatievoorziening van de organisatie. Zo rapporteert de financieel directeur aan het audit committee. Het audit committee brengt daarna advies uit aan 'the board'.

In de praktijk blijkt dat het audit committee eigenlijk twee functies heeft: zij is deskundige gesprekpartner op financieel gebied en zij staat op voldoende afstand van 'the board' om een zekere mate van onafhankelijkheid te bezitten en daarmee de betrouwbaarheid van de financiële verslaglegging van de organisatie te waarborgen. In verband met deze twee kenmerken is zij ook het aanspreekpunt voor de accountant van de organisatie. Primair is zij echter ingesteld voor een meer onafhankelijke en kwalitatief betere financiële verslaglegging van de organisatie.

Naar analogie van het bedrijfslevenzouden gemeenten kunnenoverwegen een audit committee

in te stellen. De genoemde kenmerken van een audit committee, te weten financiële deskundigheid en onafhankelijkheid, zijn ook van toepassing voor gemeenten.Voor de samenstelling van dit audit committee kan worden gedacht aan een financieel deskundige uit de raad, uit het college (wethouder financiën) en uit het ambtelijk apparaat (controller). De vraag bij deze samenstelling kan zijn of de onafhankelijkheid wel voldoende gewaarborgd is. Immers de controller gaat mee adviseren in het audit committee over zijn eigen informatie.

Ik meen dat de onafhankelijkheid dan toch voldoende gewaarborgd blijft, omdat een gemeente reeds volgens een zogenaamd 'three tier system' wordt 'gestuurd': secretaris, college en de gemeenteraad als toezichthouder Hiermee is de onafhankelijkheid voldoende gewaarborgd.

Ten slotte merk ik voor de volledigheid op dat het niet de bedoeling is dat het audit committee besluiten neemt. Zij geeft advies aan de raad die op basis van dit advies tot besluitvorming overgaat.

Drs.j.N. Coedegebuur RA

Hebt u vragen of wilt u reageren naar aanleiding van dit artikel neem dan contact op

met KCoedegebuur@deloitte.nl (06- 11002346).

Bijzondere dank verschuldigd aan drs.}, de Groot RA en A. Elsenaar RA, beiden partner bij Deloitte & Touche.

1. Verslag van de 2e expertmeeting van lokale rekenkamers, Arnhem, 29 november 2000. 2. Bron: www.vernieuwtngsimpuls.nl.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen