Doelwit · De gekozen burgemeester(II)

In de vorige aflevering van Doelv/it startten we een serie artikelen over het voornemen van het kabinet tot invoering van de direct door de bevolking van een gemeente gekozen burgemeester. Deze keer willen we behalve de reactie van burgemeester J. van Belzen uit Graafstroom ook de visie vanuit college en raad op dit voorstel aan de orde laten komen. Het fenomeen 'de gekozen burgemeester' zal immers gevolgen hebben voor de verhoudingen en werkwijze in het vorig jaar gedualiseerde lokaal bestuur.

Positie burgemeester

Burgemeester Van Belzen, uw collega Stoop vindt het niet helemaal ten onrechte dat het kabinet stelt dat in de ontwikkeling van het ambt van burgemeester zichtbaar is geworden dat de praktijk is weggegroeid van de

formele positie (zie vorige Doelwit).Wat vindt u hiervan?

"Uit mijn contacten met collega's maak ik op dat ze helemaal niet gebukt gaan onder wat genoemd wordt 'de spagaat van de burgemeester'. Integendeel, in het zoeken naar de juiste positie tussen raad en wethouders, doet de burgemeester het helemaal niet slecht. Wel wordt steeds meer van de burgemeester gevraagd. Als verbinder tussen raad en college moet hij of zij in staat zijn de balans tussen beiden er in te houden. Om dit te realiseren moet de burgemeester wel eens op eieren lopen.Waar de discrepantie tussen praktijk en formele positie wél aanwezig is, is in de rol van de burgemeester als crisismanager bij rampen. Gebleken is bij de rampen in Enschede enVolendam dat de burgemeester niet altijd de juiste'tools' in handen heeft om een ernstige calamiteit te mannen. Maar dit technische probleem is ook anders op te lossen dan via de ingrijpende route van de gekozen burgemeester."

Het kabinet gebruikt in de hoofdlijnennotitie de term 'lokaal regeringsleider'. Wat stelt u zich daarbij voor? Vindt u dat een geschikte term voor de burgemeester?

"Ik denk daarbij aan de burgemeester met een politiek programma en een politiek mandaat van de burgers. Door het systeem van de gekozen- burgmeester krijg je een totaal andere invulling van dit ambt. Het wordt echt een ander vak. De burgemeester oude stijl is echt verleden tijd. In die zin is het een juiste term. De ge­ kozen burgmeester zal vier jaar na zijn verkiezing worden afgerekend op zijn politieke daden."

Gedualiseerde burgemeester

Op 7 maart 2002 trad de Wet dualisering gemeentebestuur in werking.Aan de positie van de burgemeester werd toen formed nauwelijks iets gewijzigd. In de lokale bestuurlijke verhoudingen veranderde wel degelijk iets. Had u het wenselijk gevonden als er toen gelijk in de positie van de burgemeester iets veranderd was? En zo ja, wat had er moeten veranderen? Ervaart u nu problemenltekortkomingen in de formele positie om als burgemeester goed te kunnen functioneren in het gedualiseerd bestel?

"Nee, je kunt niet alles tegelijk veranderen. Het jaar 2006 - wat het kabinet voorstaat- is al veel te vroeg. De dualiseringsoperatie heeft veel meer tijd nodig om goed uit te kristalliseren. Ik verwacht grote problemen tussen burgemeester en raad als de hoofdlijnennotitie van minister De Graaf in zijn geheel wordt toegepast. In het uiterste geval kunnen ze eikaars gevangene worden. De raad kan immers de burgemeester, en de burgemeester kan de raad niet naar huis sturen."

Gekozen burgemeester in een gedualiseerd college

De heer Tollenaar is SGP-wethouder van de gemeente Borsele, waar men op eigen initiatief al veel langer dan vanaf maart 2002 bezig is met dualisering.

We vroegen hem naar zijn visie op de verhouding tussen het duale college en de gekozen burgemeester. De gekozen burgemeester: past dat eigenlijk wel in het

gedualiseerde lokale bestel?

"Laat ik voorop stellen dat structuurveranderingen waar partijen als D66 als het ware profetische vergezichten in zien, in mijn ogen vooral ingegeven zijn door de wens te vernieuwen en 'het volk' te laten regeren. Andere partijen hebben zich door het juk van een regeerakkoord hieraan verbonden. Dit uitgangspunt is voor mij een van de grote bezwaren tegen de gekozen burgemeester. De huidige benoemde burgemeester als 'collegiaal leider' en tevens 'coördinator' van het gemeentelijk beleid, staande boven de partijen, zie ik als een groot goed. Ik heb op mijn wethoudersspreekuur nog geen enkele burger ontmoet met de vraag'wanneer gaat u de burgemeester nu eindelijk eens kiezen'. Een gekozen burgemeester in de meest vergaande vorm die zijn 'eigen college' samenstelt, heeft weinig tot niets met collegiaal bestuur en een representatieve democratie te maken. Autoritair eenhoofdig leiderschap is niet goed voor democratische besluitvorming en zoals burgemeester Siebold Hartkamp van Sneek eerder in VNG-magazine verwoordde: 'alleen geschikt voor crisismanagement en verder overwegend rampzalig'.

Kiezers herkennen zich in vertegenwoordigers die 'namens hen' in een college vertegenwoordigd zijn. Autoritair denken lijkt mij in dit tijdsgewricht nu juist uit de mode. Ik begrijp er dan ook niets van dat een partij als D66 die ten aanzien van de gekozen burgemeester het meest ver gaat daar nu juist op uit is. Mijns inziens hoeft inderdaad de huidige benoemingswijze de profilering van de burgemeester als lokaal regeringsleider niet uit te sluiten."

De burgemeester wordt beter gepositioneerd in het college, hij krijgt meer bevoegdheden. Zo wordt hij primair verantwoordelijk voor de portefeuilleverdeling. Is die verdeling niet iets waar je als college onderling in goed overleg uit moet komen? "Zolang wethouders door de gemeenteraad gekozen worden en als wethouder nog steeds een politieke partij vertegenwoordigen, ben Ik er voorstander van een 'zwaar gewicht' toe te kennen aan collegeonderhandelingen namens een partij en de daarmee samenhangende portefeuilleverdeling van politieke vertegenwoordigers. In de meest vergaande vorm van de gekozen burgemeester berust het politieke gewicht rondom portefeuilleverdeling vooral bij de burgemeester en is van collegiale verdeling mijns inziens onvoldoende sprake. In dit model schiet de gedualiseerde rol van de gekozen burgemeester met de invloed van een eigen politieke achtergrond te ver door. Mijn ervaring in Borsele is dat met de betrokkenheid van de burgemeester rondom portefeuilleverdeling op basis van kwaliteiten van personen, dit een zaak is waar men in goed overleg uit kan komen.

Een primaire verantwoordelijkheid van de burgemeester ten aanzien van de portefeuilleverdeling ter vorming van een collegiaal bestuur is niet noodzakelijk. In goed overleg kan op gelijkwaardige basis er een kwalitatief sterk college uit de besprekingen komen. Gezag en democratische legitimering lijken mij belangrijker dan 'pure macht'."

Eenheid collegebeleid

Met de dualisering is in de Gemeentewet vastgelegd dat de burgemeester de eenheid van het collegebeleid bevordert De instrumenten die hij daarvoor in maart 2002 gekregen heeft, zijn echter te beperkt. De gekozen burgemeester wordt voluit verantwoordelijk voor de eenheid van het collegebeleid en de collegialiteit van bestuur Zijn betrokkenheid bij het formatieproces en zijn invloed op benoeming en ontslag van wethouders en op de portefeuilleverdeling moeten daarvoor zorgen. Is dat voldoende om de eenheid van een college te waarborgen?

"In de situatie op dit moment zijn een natuurlijke vorm van gezag, persoonlijke omgangsvormen, deskundigheid en de wijze waarop een burgemeester het ambt vervult voor mij enkele kenmerken die mede bepalend zijn voor de bestuurskracht van het college. Ik vraag me af of spelregels van een structuur werkelijk helpen de positie van de burgemeester te versterken. De invulling van het ambt van burgemeester hangt veelal af van de persoon en de bestuurscultuur van de gemeente waarin hij of zij werkt. De gekozen burgemeester is nu een doel op zich. De onzekerheid die een wethouder in het huidige gedualiseerde bestel wel eens voelt, ook ten opzichte van de eigen fractie, kan ingeval van de gekozen burgemeester een versterkende negatieve invloed uitoefenen op de eenheid van het college. Indien de burgemeester bepalend is voor ontslag en benoeming van wethouders kan als onbedoeld neveneffect de ondermijning van de eenheid van het college zich in een te sterke afhankelijkheid van de wethouders aan de persoon van de burgemeester in verhevigde mate manifesteren. Hiermee bereiken we juist het tegenovergestelde. Dat kan nooit de bedoeling van een structuurwijziging zijn. Daar staat tegenover dat een sterkere invloed van de burgemeester op wethoudersbenoemingen positief kan uitwerken omdat de verantwoordelijkheid om samen de klus te klaren en collegialiteit sterker wegen dan voorheen. Kortom, de huidige instrumenten hoeven geen belemmering te vormen en de toekomstige garanderen niet bij voorbaat succes om de eenheid van een college te waarborgen."

De grotere verantwoordelijkheid van de burgemeester voor eenheid van het collegebeleid moet "de verzelfstandiging van de wethouder" tegengaan. De burgemeester lijkt de oppasser van de wethouders te worden...

"Tevredenheid is de doodssteek voor vooruitgang. Een wethouder die in een verzelfstandigde rol te veel bestuurlijke invloed naar zich toetrekt en vooral te­vreden is met zichzelf en collegiaal bestuur verwaarloost, zal in het politieke geweld alleen maar achteruitgaan en tenslotte in het politieke geweld ten onder gaan. Bestuurlijke vooruitgang en slagkracht bereik je alleen als 'het college' er samen voor gaat. Daarin past natuurlijk gezag, maar geen autoritair leiderschap van wie dan ook. Gezamenlijke verantwoordelijkheid van dagelijkse bestuurders ten nutte van de samenleving, opdat het ook een lokale gemeenschap welga en haar inwoners een stil en gerust leven mogen leiden."

Wie is de baas?

De heer Van Meeuwen, raadslid voor de SGP/CU-fractie in Sliedrecht, heeft jarenlange ervaring in het lokaal bestuur We legden hem een aantal vragen voor over

de verhouding tussen de gekozen burgemeester en de gedualiseerde raad.

We hebben in het Nederlandse stelsel een door de bevolking gekozen raad, wethouders die indirect toch ook gekozen zijn omdat de bevolking door haar stemgedrag de coalitie —de lokale 'regering'- aanwijst, en straks ook een gekozen burgemeester, die zowel voorzitter is van de raad als van het college... Wie is nu eigenlijk de baas in de gemeente?

Van Meeuwen: "Naar mijn mening blijft de raad de 'baas' van de gemeente. Niet alleen op papier maar ook in de praktijk. De raad staat aan het hoofd van de gemeente, zo staat er in de Grondwet en dat zal er ongetwijfeld in blijven staan. Die positie hoort ook typisch bij de uitwerking van de dèrriocratie op gemeentelijk niveau. In de raad zitten immers de gekozen raadsleden die de burgers vertegenwoordigen. Na de invoering van het dualisme is de positie van de raad alleen maar sterker geworden. Daar zal zelfs een gekozen burgemeester niet omheen kunnen."

Formatie

De gekozen burgemeester krijgt meer invloed op belangrijke processen in de gemeentelijke bestuursvoering. Het kabinet stelt in de hoofdlijnennotitie voor om de burgemeester formateur te laten zijn bij de collegevorming. Zonder de politieke ver- antwoordelijkheid voor coalitievorming aan de grootste partijen in de raad te ontnemen, zal de burgemeester als lokaal regeringsleider leiding moeten geven in het formatieproces. Is dit niet wat tweeslachtig? Hoe kijkt u hier tegenaan vanuit uw ervaring als fractievoorzitter bij de formatiebesprekingen? Is de gekozen burgemeester wel de aangewezen persoon voor het formateurschap?

"De gekozen burgemeester zou volgens de hoofdlijnennotitie als formateur op moeten treden na de verkiezingen. Dit lijkt me niet aantrekkelijk. De stembusuitslag is een politieke aangelegenheid waarbij de politieke verhoudingen in een gemeente voor vier jaar vastgelegd worden. De formatie wordt volgens goed gebruik, zo gaat dat nu eenmaal in de politiek, door de grootste fractie georganiseerd. Daarbij kan zo'n fractie de toon zetten. Zo is het In de landelijke politiek en ook in de gemeentelijke politiek. Ik heb daar zelf drie keer als formateur van een college goede ervaringen mee gehad. Je kunt je afvragen wat de meerwaarde is van een gekozen burgemeester als formateur Is hij wel onafhankelijk genoeg? Hij Is immers ook gekozen! Hij moet recht doen aan de politieke verhoudingen en ook weer volstrekt onafhankelijk zijn. Inderdaad een tweeslachtige aanpak. Dan ga ik voorbij aan de vraag of alle burgemeesters wel boven de partijen kunnen staan.Als men zou kiezen voor een formateur van buitenaf, omdat de politieke verhoudingen dat noodzakelijk maken, is het beter om een volstrekt onafhankelijk persoon in plaats van een burgemeester te nemen."

De burgemeester krijgt ook invloed op de benoeming en het ontslag van wethouders. Als het aan het kabinet ligt, draagt hij in het vervolg de wethouders voor ter benoeming (en tot ontslag) aan de raad. De raad houdt het laatste woord. Een wassen neus dus voor de burgemeester? "Ook in het duale stelsel zijn de wethouders op grond van de politieke verhoudingen gekozen door de raad. Zij zijn in de eerste plaats verantwoording schuldig aan de raad. Het is niet eenvoudig voor een gekozen burgemeester om daartussenin te zitten. Eigenlijk heeft hij het laatste woord niet, dus wat heeft het dan voor zin om wethouders te ontslaan of te benoemen als hij altijd weer terug moet naar de raad? Bovendien is er een praktisch bezwaar. De politieke partijen zorgen voor kandidaten voor het wethouderschap. Zij selecteren deze personen en dragen ze voor.Wat zou de rol van de burgemeester dan nog kunnen zijn? Het overnemen van die keus of het toestemming vragen aan de raad of een bepaalde wethouder ontslagen mag worden? "

Raadsvoorzitterschap

Hel is een grondwettelijke bepaling dat de burgemeester de vergaderingen van de gemeenteraad voorzit. Past dit volgens u nog wel bij het profiel van de gekozen burgemeester en de dan ontstane nieuwe verhoudingen in het lokaal bestuur? "Het raadsvoorzitterschap van een burgemeester past niet meer in de nieuwe duale verhoudingen en dus ook niet in het systeem van de gekozen burgemeester. Je merkt nu al steeds meer dat de verschillende petten van de burgemeesters hen in een moeilijke positie brengen, al kan de één er veel beter mee omgaan dan de ander. Hij is voorzitter van de raad, moet het collegebeleid verdedigen en is in veel gevallen ook verantwoordelijk als portefeuillehouder Dat roept spanning op.Waarom niet een raadslid als onafhankelijk voorzitter, net als in de Tweede Kamer? "

Countervailing power

Een veelgehoord bezwaar tegen de ideeën van het kabinet is het feit dat men de gekozen burgemeester wil invoeren zonder voorafgaande grondwetswijziging. De raad staat aan het hoofd van de gemeente, zo staat er in onze Grondwet Dit moet dus zo blijven. In de hoofdlijnennotitie komen we de volgende uitdrukkingen tegen: "Deze politiek duidelijker geprofileerde rol van de burgemeester vraagt de raad op te treden als countervailing power. Een sterke burgemeester vraagt een sterke raad."

Hoe kijkt u hier als raadslid tegenaan? Wordt er opnieuw een stukje van de stoelpoten van de raad afgezaagd? "Het is jammer dat het kabinet de gemeenten niet de gelegenheid geeft om eerst het dualisme goed op poten te zetten. Dat kost al moeite genoeg. Het dualisme heeft laten zien dat er een ander type raad en raadslid moet komen. Een raad die kaderstellend en controlerend bezig is, kortom: krachtiger optreedt. Dat is een groeiproces, zo ervaren we. Als het goed is zal een gekozen burgemeester, als die er komt, een sterke raad nodig hebben om het juiste evenwicht te bieden. Anders komen de machtsverhoudingen scheef te liggen. Ik denk niet dat er een stukje van de macht van de raad verloren gaat. Integendeel: ook die sterke burgemeester kan zich niet teveel permitteren want hij moet iedere vier jaar weer herkozen worden en dan moet hij zich niet impopulair bij de bevolking en de raad gemaakt hebben. Daarbij blijft het politieke zwaartepunt en dus ook de macht bij de raad liggen."

Wordt vervolgd

De duale gekozen burgemeester zal in het nog naar nieuw evenwicht zoekende lokale bestuur opnieuw voor een aardverschuiving zorgen. Opnieuw zullen de verschillende partijen - raad, wethouders, burgemeester- een balans in de machtsverhoudingen en verantwoordelijkheidsverdeling moeten vinden.Wanneer we de reacties van de lokale bestuurders hierboven op ons in laten werken, is het echter niet alleen deze tweede structuurverandering in korte tijd die de vraag oproept'moet dit nu echt', maar is het met name een aantal veranderingen zelf dat de wenkbrauwen doet fronsen.

In het derde en laatste artikel in deze serie zal de beleidsmedewerker Binnenlandse Zaken van de Tweede-Kamerfractie ingaan op de meer principiële kanten van het voorstel tot invoering van de gekozen burgemeester. Hoe verhoudt zich dit tot de Grondwet? Past de direct gekozen burgemeester wel in het Nederlandse stelsel van representatieve democratie? Wordt vervolgd dus.

Rudi Biemond

Met dank aan de heren Van Belzen.Tollenaar en Van Meeuwen.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen