Doelwit · De duale verwarring voorbij?

De gemeentebesturen hebben er bijna twee jaar duaal besturen op zitten. Of misschien al meer, als ze een proefgemeente waren of zelf experimenteel ingesteld. In veel gemeenten zullen al evaluerende sessies zijn gehouden. De resultaten en ervaringen lopen erg uiteen. Allerlei bezwaren worden gehoord. De duale bestuursvorm zou alleen geschikt zijn voor grotere gemeenten. Dualisme leidt tot scheefgroei van de relatie tussen raad en college. Er komt niets van terecht dat raadsleden minder tijd hoeven te besteden aan het lezen van stukken en vergaderen en daardoor meer gestalte kunnen geven aan hun volksvertegenwoordigende rol. Wethouders hebben het nog veel drukker gekregen. De burgemeesters kunnen de spagaat tussen het voorzitterschap van enerzijds raad en anderzijds college niet aan. En ga zo maar door.

In deze Doelwit worden de ervaringen rondom enkele duale thema's behandeld.' Die betreffen zowel de bestuursstructuur als de processen. De wijze waarop de thema's worden besproken zal de ervaren enthousiaste duale bestuurder wellicht voorkomen als een 'open deur', maar gezien de duale verwarring waarin een aantal gemeentebesturen nog steeds verkeert, leek het ons goed de belangrijkste knelpunten nog eens de revue te laten passeren.

Deze keer willen wij lokale bestuurders expliciet uitnodigen om te reageren op dit artikel als ze naar aanleiding van de bespreking van deze thema's een interessante ervaring uit de eigen gemeente via Doelwit willen delen met collega's en andere Bon/er-lezers. De reacties worden geplaatst in een volgende Doelwit-aflevering. (Zie voor de wijze van reageren het eind van dit artikel.)

Het volk vertegenwoordigen

Het blijkt nog niet zo gemakkelijk om aan de volksvertegenwoordigende rol van de raad gestalte te geven. Allereerst is daar het probleem van de tijd. Raadsleden zouden minder tijd hoeven te besteden aan het lezen van stukken en zodoende meer tijd kunnen besteden aan hun volksvertegenwoordigende rol (het contact met de burgers). Er zijn nog maar heel weinig raadsleden die willen bevestigen dat dit ook daadwerkelijk zo is. De agenda van de raadsvergaderingen is wel gewijzigd, maar dat heeft lang nog niet overal geleid tot korter vergaderen.

Een tweede punt is de schijnbare tegenstelling tussen enerzijds een open oor hebben richting de burger die vaak met zijn eigen kleine probleempjes komt en anderzijds het besturen op hoofdlijnen. Het is juist de taak van het raadslid om de signalen die opgevangen worden onder de burgers om te smeden tot beleidskeuzes die de problemen structureel kunnen oplossen. Natuurlijk kunnen incidentele problemen zolang ze nog niet structureel opgelost zijn ter behandeling aan de verantwoordelijke wethouder doorgegeven worden. Maar het is niet de taak van raadsleden om aan elk incidentje uitgebreid aandacht te gaan besteden tijdens de commissieof raadsvergadering.

Kaders stellen en controleren

Een andere taak van de raad is kaderstelling. Kaderstelling begint met een sterk raadsprogramma.Vervolgens betekent het dat de raad in een vroeg stadium wordt betrokken bij een voorstel, bijvoorbeeld door middel van een startnotitie. Zijn de hoofdlijnen met de behandeling van een startnotitie vastgelegd, dan kan de raad in een opiniërende (brainstorm) sessie de kaders uitwerken. Het is van belang dat de raad in het uiteindelijke voorstel van het college verschillende alternatieven voorgelegd krijgt.

Een andere mogelijkheid is om in een vroeg stadium van een project een opiniërende raadsvergadering te houden waarin de raad op basis van de dan

aanwezige informatie de richting aangeeft voor het college welke kant het op moet met het voorstel. Een goede controle door de raad is alleen mogelijk als vooraf duidelijk wordt vastgelegd wat het beoogde effect of resultaat van de uitvoering van het voorstel is. Om tijdens de uitvoering van het voorstel de vinger aan de pols te houden, is het goed wanneer de raad tegelijk met het voorstel een monitortraject met regelmatige rapportages vaststelt. Daarnaast wordt de controlerende taak van de raad ook vergemakkelijkt door de nieuwe opzet van de begroting, de programmabegroting. Andere controle-instrumenten zijn de lokale rekenkamer(functie), het recht van initiatief en het recht van enquête.^

Commissievergadering

In een aantal gemeenten zijn de commissievergaderingen afgeschaft. In de gemeenten waar dat niet zo is, moet helder zijn wat het onderscheiden karakter is van commissie- en raadsvergadering, zodat de raadsvergadering geen herhaling wordt van de daaraan vooraf gegane commissievergaderingen. Het is belangrijk zich af te vragen als raad wat de functie is van de commissie. Is dat nog steeds het uitbrengen van een advies aan de raad? Zo ja, is er dan ook echt verschil tussen het debat in de commissie en het debat in de raad? Er kan bijvoorbeeld voor worden gekozen om de commissievergadering te reserveren voor informatieve vragen en een discussie over de technische inhoud van voorstellen en de raadsvergadering voor een discussie over de politieke consequenties van voorstellen. Is de commissievergadering puur informatief van karakter, dan is het de overweging waard om deze informatieronde schriftelijk te doen en de commissies af te schaffen. Daarvoor in de plaats kan eventueel een extra opiniërende raadsvergadering komen.

Raadsvergadering

Het feit dat de raad -als het goed is- op een ander niveau is gaan besturen, heeft consequenties voor het debat in de raadsvergadering. Dit is van een hoger abstractieniveau. Daarbij is het voor een raadslid wel van belang te bedenken dat zijn inbreng begrijpelijk is voor het publiek (dat gezien het feit dat de politiek interessanter moest worden, hopelijk in groten getale de publieke tribune bevolkt tijdens de vergaderingen). Overigens ligt hier ook voor de voorzitter van de raad een taak om door middel van vragen onduidelijkheid in de inbreng van een raadslid weg te nemen. Een oplossing om het debat richting publiek begrijpelijker te maken, is om voorafgaand aan de bespreking van een agendapunt door de raad, in het kort in 'gewone' taal uit te leggen waar het agendapunt over gaat.Vooral bij technische agendapunten is deze handelswijze aan te bevelen.

Functioneren fractie

Voor grotere fracties kan het nuttig zijn om zich eens expliciet te buigen over de vraag welke raadsleden zich het beste bezig kunnen houden met het verwoorden van abstracte standpunten in de raad en welke raadsleden beter zijn op het volksvertegenwoordigende vlak, het contact met de burger. Hoewel je als raadslid beide rollen moet kunnen vervullen, is het een goede zaak om de kwaliteiten van verschillende fractieleden te benutten.

Fractieleden kunnen elkaar scherp houden en van elkaar leren door direct na een raadsvergadering even kort eikaars optreden te evalueren. Dan kun je elkaar aanspreken op de dingen die goed en fout zijn gegaan tijdens de vergadering, op punten die beter anders verwoord hadden kunnen worden en in hoeverre de inbreng van de fractie duaal was. Wanneer je daar als fractie uitdrukkelijk een moment voor reserveert, is het soms makkelijker om kritiek te uiten en te ontvangen. Bovendien ligt de vergadering dan nog vers in het geheugen.

Mandatering bevoegdheden

In veel gemeenten is het nog zoeken naar duidelijkheid over de verschillende verantwoordelijkheden van raad en college.Wat Is er nu precies aan de raad en wat aan het college? Mocht dit onduidelijk zijn dan is het goed om bijvoorbeeld door de griffier een documentje te laten opstellen waarin kort maar krachtig wordt aangegeven wie waarvoor verantwoordelijk is. Een aantal bevoegdheden wordt dwingend aan een specifiek orgaan opgelegd door de wet. Meer informatie hierover is te vinden in de brochure van de Vernieuwingsimpuls "Handreiking bestuursbevoegdlieden in een dualistisch stelsel". Daarnaast staat het vrij aan de raad om een aantal bevoegdheden te mandateren aan het college. Dit zal dus per gemeente verschillend zijn. Maar ook hiervoor geldt dat het zowel voor college als raad helder moet zijn wat ieders verantwoordelijkheid is.

De eerste fase van de duallsering van het gemeentebestuur betrof in het bijzonder de ontvlechting van raad en college en de overdracht van bestuursbevoegdheden van raad naar college die in de Gemeentewet vastgelegd zijn. De Wet duallsering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden moet de ontvlechting van bevoegdheden nog verder doorvoeren en zal nog meer bevoegdheden op het bordje van het college schuiven. Dit wetsvoorstel ligt nog bij de Tweede Kamer.

Rol burgemeester

Het is van essentieel belang dat de burgemeester zijn verschillende rollen op het juiste moment goed speelt. Is de burgemeester voorzitter van de raadsvergadering, dan kan hij zich het beste onafhankelijk van zowel raad als college opstellen. Heeft de burgemeester een voorstel vanuit het college betreffende de eigen portefeuille te verdedigen in de raad, dan moet de plaatsvervangende voorzitter van de raad tijdelijk de voorzittershamer overnemen.

In de media is ruimschoots aandacht besteed aan de kwaliteit van de eerste burgerjaarverslagen van de burgemeesters. Enkele ideeën om Iets te 'doen' met dit burgerjaarverslag: publicatie in de gemeentegids of het een plaats geven in de planning & control-cyclus. De raad heeft ook hierin een kaderstellende rol en kan met de burgemeester afspraken maken over wat naast de wettelijke vereisten In het burgerjaarverslag moet worden opgenomen.

College

Een veelgehoorde klacht van raadsleden is het feit dat collegeleden nog heel sterk vast zitten in hun oude rol van het monistische stelsel. Ze vinden het eng, bedreigend of een ongewenste inmenging als raadsleden zich nadrukkelijk eerder In een besluitvormingstraject gaan bemoeien met voorstellen. Het is duidelijk dat er opnieuw een balans gevonden moet worden tussen de invloed van enerzijds raad en anderzijds college op het gemeentebestuur. Ook hier ligt een belangrijke taak voor de burgemeester.

Hoewel het college meer bevoegdheden heeft gekregen, moet de raad politiek gezien in een eerder stadium richting geven aan het beleid. Daardoor kan de indruk gewekt worden dat het college van burgemeester en wethouders puur technisch uitvoerder is van de besluiten van de raad en zelf geen politieke inbreng meer heeft (het college van opperambtenaren). Maar zou dat het geval zijn, dan is de balans doorgeschoten naar de verkeerde kant.

Griffier

In een evaluatie van twee jaar duaal lokaal bestuur kan de bespreking van de rol van de griffier niet ontbreken. Deze functie vloeit immers direct voort uit de duallsering. De griffier behoort dan ook een spilfiguur te zijn.Toch worden nogal wat problemen ervaren rondom de invulling van deze functie. Zeer recent verscheen een onderzoeksrapport naar de invulling van de functie van de raadsgriffier van het Onderzoeks- en Adviesbureau van deVNG met de veelzeggende titel "Gezocht: de raadsgriffier"\ Probleem is dat dé raadsgriffier niet bestaat. Dat blijkt wel uit de antwoorden van griffiers en andere gemeentelijke actoren op vragen uit dit onderzoek over organisatorische aspecten van de functie, de rol- en taakopvatting, tijdsbesteding en rolinvulling van de griffier in de praktijk.

De griffier heeft wettelijk als taak de raad en de door de raad ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde te staan (art. 107a, lid I Gemeentewet). Maar hoe daaraan gestalte moet worden gegeven is nog een zoektocht. Is de griffier puur ondersteunend bezig of vervult hij een voortrekkersrol? Hoe ziet de griffier zichzelf en komt dat overeen met het beeld dat burgemeester, wethouders, raadsleden, gemeentesecretaris en de ambtelijke organisatie van hem hebben? Hoe is zijn positie tussen raad en college? Mag de griffier opdrachten van afzonderlijke fracties aannemen of werkt hij alleen in opdracht van de gehele raad? Mag/moet hij/zij raad en college ook inhoudelijk adviseren of alleen procedureel? In hoeverre kan via de griffier aanspraak gemaakt worden op ambtelijke bijstand? Omdat de griffier de raad moet bijstaan is het logisch dat de raad (of een delegatie daaruit, bijvoorbeeld het presidium of het seniorenconvent) deze nieuvi/e speler in de gemeente 'coacht'. Heldere aansturing door bijvoorbeeld het presidium is voor de griffier noodzakelijk. Raad en griffier (met eventueel de burgemeester) zullen in onderling overleg dan ook aan de inhoud van de functie griffier vorm moeten geven. In genoemd onderzoek v^/ordt aanbevolen dat de opdracht van de griffier geëxpliciteerd wordt en uitgewerkt in een jaarplan of meerjarenplan voor de griffie.

Ambtenaren

In de praktijk blijkt dat ook ambtenaren nog erg moeten wennen aan hun nieuwe rol in het duale tijdperk. En die rol moet nu juist niet onderschat worden. Er ligt een taak voor de gemeentesecretaris en het college van B& W om de ambtenaren te sturen in hun nieuwe verantwoordelijkheid, om hen een plaats te geven in de veranderde verhoudingen in de gemeentelijke organisatie. Daar hoort bijvoorbeeld bij dat er duidelijkheid over is of een ambtenaar aanwezig moet zijn bij een commissie- en/of raadsvergadering waarin een voorstel van zijn/haar hand behandeld wordt.Voor de betrokkenheid van ambtenaren en hun verantwoordelijkheidsgevoel is dit van belang. Elke gemeente zal hierin haar eigen lijn kiezen, maar het belangrijkste Is dat er duidelijkheid over is. Ook is het van belang in deze periode van veel veranderingen te voorkomen dat de ambtelijke organisatie overvoerd wordt met veranderingen.Vaak is de ene verandering nog niet uitgekristalliseerd en het effect nog onmeetbaar, voordat de andere al weer doorgevoerd moet worden.

Informatieplicht

Politieke crises hebben vaak als oorzaak dat de raad vindt dat ze niet voldoende geïnformeerd is door het college. De huidige formulering van de informatieplicht laat aan duidelijkheid nogal wat te wensen over. Artikel 169 Gemeentewet, leden 2 t/m 4, luiden: "Zij (=het college en elk van zijn leden, RB) geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn

taak nodig heeft. Zij geven de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. Zij geven de raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder e, f, g en h, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad zijn wensen en bedenkingen terzake ter kennis van het college heeft kunnen brengen." Omdat deze bepalingen de ruimte laten voor een eigen invulling, is het van groot belang dat een gemeente zelf duidelijkheid schept over het te voeren beleid ten aanzien van de informatieplicht. De gemeente Heerlen bijvoor­ beeld stelde daartoe een informatieprotocol vast waarin is vastgelegd in welke gevallen de raad vooraf door het college geïnformeerd moet worden.''

Duidelijkheid vóór alles

Aan het begin van dit artikel schreven we dat veel gemeenten nog zoeken naar de juiste vorm van dualisme. Er moet een nieuw evenwicht worden gevonden tussen de verschillende politieke actoren in het gemeentebestuur. En nu hebben we het nog niet eens gehad over de betrokkenheid van de burger, de nieuwe begrotingsvorm en de vorm van de bijbehorende begrotingsbehandeling, de controle-instrumenten van de raad en de cruciale vraag of er al iets bereikt is van wat het doel is van de dualisering: meer herkenbaarheid en transparantie in het gemeentebestuur. Het is logisch dat een dergelijke ingrijpende wijziging als de dualisering gemeentebestuur is, een grote verschuiving in zowel structuur als cultuur geeft waar tijd voor nodig is. Per gemeente kan het ook zó verschillend zijn dat het moeilijk is eenduidige adviezen te geven. Elke gemeente moet haar eigen nieuwe bestuurscultuur ontwikkelen. Daarbij kunnen gemeentebestuurders wél van elkaar leren.Wij hopen dan ook op veel reacties.

Rudi Biemond

/. Deze thematische beschrijving van duale problemenis geschreven mede naar aanleiding van een studiedagvan de SCPICU-fraaie in Sliedrecht en de daar besproken notities "Sliedrecht werkt aan morgen" en "Georganiseerd vertrouwen" d/e opgesteld zijn door resp. eenextern bureau en de griffier van Sliedrecht.2. Zie De Ëanier 17, 12 september 2003, pp. 12-14"De lokale rekenkamer" en De Banier 23, 5 december2003, pp. 19-2 / "Raadsenquête: bezint eer ge begint".3. Dit rapport is te downloaden opwww.vernieuwingsimpuls.nl. Het rapport wijdt ook eenhoofdstukje aan de stand van de dualisering in de ogenvan de geïnterviewde en ondervraagde griffiers en andere gemeentelijke actoren. Interessant!4. Zie VNG-magazine, 17 oktober 2003, p. 12. Hetinformatieprotocol kunt u zowel digitaal als gedruktopvragen bij Voorlichting & Vorming.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen