Voor de goede orde (2)

Stonden we in het vorige artikel stil bij vergaderingen en het leiden van vergaderingen, in dit artikel komen de thema's presidium, onthouden van stemming en vernietiging van raadsbesluiten aan de orde.

8. Presidium

8.1 Algemeen
In het vorige artikel is het bestaan van het presidium of de agendacommissie kort benoemd. Aangegeven is dat deze commissie bepaalt welke onderwerpen er op de diverse commissieagenda's en de raadsagenda komen te staan. In deze paragraaf een uitgebreidere omschrijving van de taken en werkwijze van het presidium.

8.2 Presidium krijgt formele status
Op dit moment is het presidium niet verankerd in de Gemeentewet. Als het aan staatssecretaris Bijleveld ligt komt daar verandering in. In een brief aan de Tweede Kamer1 naar aanleiding van het rapport 'Staat van de dualisering' worden de volgende aanbevelingen gedaan:
1. Voorzie het presidium van een wettelijke grondslag (institutionalisering gegroeide praktijk);
2. Het presidium moet agendavoorstellen (kunnen) doen en de griffie aansturen;
3. De voorzitter van de raad is voorzitter van het presidium;
4. Een regeling voor het presidium sluit andere overleggen als een seniorenconvent of een overleg van fractievoorzitters niet uit.

8.3 Benoeming leden presidium
Nogal eens zijn benoemingen van (plaatsvervangend) voorzitters van commissies politieke benoemingen en wordt de benoeming bij de collegevorming bepaald. Dat betekent vaak dat niet altijd de persoon met de juiste competenties op de juiste plaats terechtkomt. Wellicht is het daarom handig om aan het einde van een raadsperiode, maar voor de verkiezingen, een functieprofiel op te stellen en competenties te beschrijven. Aan de hand van dit document kunnen aan het begin van een nieuwe periode benoemingen plaatsvinden.

8.4 Bevoegdheid presidium
Zoals aangegeven vormt het presidium of de agendacommissie een soort voorportaal voor de commissies en de gemeenteraad. Het lijkt een open deur om te zeggen: let op je bevoegdheden. Maar in de praktijk blijkt nog wel eens dat onderwerpen naar het presidium worden geschoven, terwijl ze daar niet thuishoren.

Bij bespreking van agenda's en voorbereiding van commissies en gemeenteraad is het goed steeds de volgende vragen te stellen:
- Behoort dit tot het takenpakket van deze commissie? (Wanneer een onderwerp meerdere commissies kan raken, moet een keuze worden gemaakt.)
- Wat is de aard van dit onderwerp/ voorstel? Opiniërend, ter voorbereiding op de besluitvorming in de gemeenteraad, ter kennisgeving?
- Betreft het een (politiek) gevoelige zaak en/of gaat het om ingewikkelde materie? Dan extra tijd inruimen voor dit agendapunt.
- Is bespreking op de volgende commissievergadering echt nodig? Zo niet, is het wenselijk om het onderwerp door te schuiven?
- Is het handig om vooraf een 'technisch vragenuurtje' in te lassen of commissieleden in de gelegenheid te stellen om de betrokken wethouder schriftelijk (per e-mail) vragen te stellen? Dit kan handig zijn bij de voorbereiding van de jaarrekening, bestuursrapportage, begroting, grote ruimtelijke projecten en dergelijke.

Wanneer onderwerpen meerdere commissies raken, zorg dan voor een helder kader of uitgangspunt. Bij financiën is de inhoud leidend, dus bij een ruimtelijk project bijvoorbeeld komen de financiën ook aan de orde bij Ruimtelijke Ordening. Er kan ook gekozen worden voor behandeling in meerdere commissies. Om discussies te voorkomen is het goed afspraken hierover te maken en richtlijnen op te stellen.

9. Onthouden van stemming
Je zult als raadslid maar, bewust of onbewust, iets in afwijking van de bouwvergunning hebben gebouwd en tijdens het handhavingstraject een besluit moeten nemen over de nieuwe handhavingsnota (waarin de kaders en handhavingsstrategieën met betrekking tot ruimtelijke ordening en bouwen worden vastgelegd). Kun je meedoen aan het debat? Kun je meedoen aan de stemming? Deze vragen raken de zaken integriteit en 'onthouden van stemming'. Bij dit onderwerp is het wellicht duidelijk, maar er zijn thema's en/ of situaties waarbij dat door een (groot) grijs gebied veel minder helder is.

9.1 Gemeentewet
Artikel 28 van de Gemeentewet bevat een regeling in welke situaties een raadslid niet deelneemt aan de stemming. In de eerste plaats gaat het om een situatie die het desbetreffende raadslid (in)direct persoonlijk raakt of waarbij het raadslid als vertegenwoordiger is betrokken. De tweede situatie betreft de vaststelling van de rekening van een lichaam waarin het raadslid deel uitmaakt van het bestuur of daaraan rekenplichtig is.

Onder het deelnemen aan de stemming worden zowel het handopsteken als de schriftelijke stemming verstaan. Deze voorschriften hebben tot doel de zuiverheid van de meningsvorming en besluitvorming te waarborgen.

9.2 Algemene wet bestuursrecht
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat ook een regeling met betrekking tot besluitvorming. Artikel 2:4 lid 1 bepaalt dat een bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid. Op grond van artikel 2:4 lid 2 "waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden". Het lijkt erop dat de Awb nog iets verder gaat dan de Gemeentewet: de Gemeentewet 'beperkt' zich tot het onthouden van stemming, terwijl de Awb beïnvloeding van besluitvorming noemt. De Awb sluit, zo gelezen, ook (actieve) deelname aan de commissiebehandeling en het raadsdebat uit.

Overigens wordt in de toelichting op artikel 2:4 lid 1 Awb het 'persoonlijk belang' vrij strikt uitgelegd: persoonlijke belangen zijn namelijk de belangen die niet behoren tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te vervullen.2

9.3 Jurisprudentie
Wanneer het gaat om zorgvuldige voorbereiding van raadsbesluiten en onthouding van stemming komt vaak de 'Winsumuitspraak' aan de orde. Deze betrof twee bouwwerken waarvoor een bouwvergunning was aangevraagd door een waterschap. De bij de aanvraag betrokken ambtenaar moest als raadslid besluiten of er vrijstelling van het bestemmingsplan kon worden verleend. Omdat het voorstel met één stem verschil is aangenomen, was zijn stem van doorslaggevend belang.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State3 was van oordeel dat hier géén sprake was van strijd met artikel 28 van de Gemeentewet, maar wel met artikel 2:4 van de Awb. De betrokken ambtenaar heeft met het nemen van het vrijstellingsbesluit niet in strijd gehandeld met artikel 28 Gemeentewet, omdat hij ambtenaar was en niet een beslissende functionaris binnen het waterschap. De Raad van State was echter wel van oordeel dat in strijd met artikel 2:4 van de Awb is gehandeld omdat, gelet op de wetsgeschiedenis (Memorie van Toelichting), een ruime betekenis wordt toegekend aan de term 'persoonlijk belang'. Een dergelijke zorgplicht is van toepassing op het besluitvormende bestuursorgaan en betekent dat het met vooringenomenheid nemen van besluiten moet worden voorkomen. In deze situatie was dat volgens de Afdeling bestuursrechtspraak het geval. Uitsluiting van personen van de besluitvorming is een mogelijkheid, maar niet de enige. Deze overweging wordt in de uitspraak niet nader uitgewerkt.

In deze zaak blijkt artikel 2:4 Awb een 'ruimer bereik' te hebben dan artikel 28 Gemeentewet. Het jaarverslag van de Raad van State geeft naar aanleiding van de genoemde zaak nog de volgende toelichting: " U i t de uitspraak blijkt dat de belangenverstrengeling die vermeden behoorde te worden, niet was gelegen in de enkele combinatie van functies, noch in het feit dat de aanvraag was ingediend door het waterschap waarvoor het raadslid werkzaam was, maar in het feit dat hij, voor derden kenbaar, in hoge mate betrokken was bij de gang van zaken rond het bouwplan en het verzoek om vrijstelling waarover de raad diende te beslissen."4

9.4 Wat te doen?
Uiteraard moet alle schijn van belangenverstrengeling worden voorkomen. Dat spreekt voor zich. Een dergelijke afweging is een heel persoonlijke afweging, waarop raadsleden, voorzitter en/of griffie uiteraard ook mogen attenderen wanneer zich onverhoopt een dergelijke situatie voordoet.

Onthouden van stemming betekent in de praktijk dat men 'even' de zaal uit loopt wanneer een onderwerp dat (in)direct raakt wordt behandeld of in stemming gebracht. Aan een stemming kan men zich niet op een andere manier onttrekken, omdat men wordt geacht voor of tegen te stemmen.

10. Vernietiging besluiten
Besluiten van een gemeente- of provinciebestuur kunnen bij koninklijk besluit worden vernietigd. De regering heeft deze bevoegdheid op basis van artikel 132 lid 4 van de Grondwet. Deze bevoegdheid is niet onbeperkt, maar begrensd door "strijdigheid met het recht of het algemeen belang". Onder strijdigheid met het recht wordt zowel het geschreven als het ongeschreven recht verstaan. 5 Het begrip 'algemeen belang' is niet nader gespecificeerd. Het moet echter wel gaan om een publiek belang.6

Voorafgaand aan een vernietiging is het mogelijk om een dergelijk (raads)besluit te schorsen. Dit wordt niet concreet geregeld in artikel 132 van de Grondwet. Wel bepaalt dit artikel in lid 2: "De wet regelt het toezicht op deze besturen." In de artikelen 10:33 e.v. (vernietiging besluiten) en 10:43 e.v. (schorsing besluiten) zijn (procedure)voorschriften opgenomen met betrekking t o t schorsing en vernietiging van besluiten van andere bestuursorganen.

Overigens zijn ook in de artikelen 268 e.v. Gemeentewet en 261 e.v. Provinciewet voorschriften opgenomen met betrekking tot de schorsing en vernietiging van besluiten en niet-schriftelijke beslissingen. Deze artikelen benoemen daarnaast de procedure, zoals de mededeling van de burgemeester en het adviesrecht van Gedeputeerde Staten.

Meer informatie over (spontane) vernietiging van (raads)besluiten is te vinden in het 'Beleidskader spontane vernietiging', een uitgave van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.7


Noten:
1 11 december 2008,2008-0000613361, p.14.
2 Zie Tekst & Commentaar Awb, Deventer 2007 (toelichting bij artikel 2:4 Awb, p.41 e.v.).
3 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 7 augustus 2002 (zaaknummer: 200200897/1).
4 Jaarverslag 2002, Raad van State, p.72 e.v.
5 Th. Holterman, artikel 134 in: A.K. Koekkoek, De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar,
Deventer, 2000.
6 Handelingen Tweede Kamer, 1978/1979, p.4046.
7 www.bzk.nl (zoek op lokaal bestuur, ongedaan maken besluiten).

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen