Voor de goede orde (3)

11. Openbaarheid
Met betrekking tot de openbaarheid van stukken zijn er twee concrete regelingen. De ene regeling is opgenomen in de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB), de andere is te vinden in de Gemeentewet. Op grond van jurisprudentie is duidelijk dat inzake openbaarheid/geheimhouding de Gemeentewet voorgaat ten opzichte van de WOB. een heel algemene, maar ook brede regeling met betrekking tot geheimhouding is opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In §12 worden diverse aspecten met betrekking tot vergaderen achter gesloten deuren en geheimhouding behandeld. §11 geeft een korte duiding van de regelingen met betrekking tot openbaarheid en geheimhouding.

11.1 Openbaarheid van (raads)stukken
In principe zijn alle overheidsstukken openbaar. Dus ook de (onderliggende) stukken van de gemeenteraad. Uitzonderingen hierop zijn de belangen zoals deze in artikel 10 van de WOB zijn genoemd. Het gaat dan bijvoorbeeld om de aantasting van de persoonlijke levenssfeer, het voorkomen van onevenredige beoordeling of benadeling van (rechts)personen of de bescherming van economische of financiële belangen van de overheid. De regeling uit de WOB wordt wel ‘passief’ genoemd. Hiermee wordt bedoeld dat de (niet-)openbaarheid van stukken wordt beoordeeld aan de hand van een concreet verzoek van een persoon die deze informatie wil ontvangen of inzien.

11.2 Geheimhouding in de Gemeentewet
Zoals al aangegeven heeft ook de Gemeentewet een bepaling omtrent de geheimhouding van stukken en vergaderingen. 2 Op grond van de Gemeentewet kan de gemeenteraad geheimhouding opleggen over wat in een besloten vergadering aan de orde is geweest. Het gaat dan niet alleen over de (onderliggende) raadsstukken, maar ook over hetgeen besproken is en de uiteindelijke besluitvorming. In tegenstelling tot de ‘passieve regeling’ in de WOB gaat het hier om een proactieve beperking van de openbaarheid. Overigens is een dergelijke opgelegde geheimhouding uitsluitend toegestaan om de belangen zoals genoemd in artikel 10 van de WOB te beschermen. een dergelijke ‘koppeling’ zorgt ervoor dat de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de openbaarheid eenduidig is. In de Gemeentewet zijn ook enkele formele eisen opgenomen, om te voorkomen dat al te gemakkelijk tot geheimhouding wordt besloten. Ieder besluit vereist namelijk een afzonderlijke afweging van belangen. In het vervolg van dit artikel komt dit verder aan de orde.

11.3 Geheimhouding in de Awb
Ook de Awb kent een algemene bepaling met betrekking tot geheimhouding (artikel 2:5). De strekking van dit artikel is zeer ruim. De geheimhoudingsplicht rust zelfs op degene die bij de uitvoering van een overheidstaak het redelijke vermoeden heeft dat er sprake is van vertrouwelijke informatie. Dit artikel is ‘pas’ van toepassing wanneer de geheimhouding niet op grond van andere wettelijke voorschriften, zoals de Gemeentewet en de WOB, verplicht is.

11.4 Relatie tot de Grondwet
Op grond van artikel 7 van de Grondwet heeft een ieder het recht zijn mening vrij te uiten (vrijheid van meningsuiting). De grenzen van dit klassieke grondrecht worden onder andere gevormd door het Strafrecht (smaad, belediging) en het Burgerlijk Wetboek (onrechtmatige daad). Ook de regelingen in de Gemeentewet en de WOB zijn toegestane beperkingen van de vrijheid van meningsuiting.

12. Besloten vergaderingen

12.1 Algemeen
Uitgangspunt is dat de gemeenteraad in de openbaarheid vergadert. Dit uitgangspunt is ‘zelfs’ in de Grondwet vastgelegd.3 Deze openbaarheid stelt de kiezer in de gelegenheid om de gekozen volksvertegenwoordigers te ‘controleren’ (publieke controle). Overigens bepaalt de Grondwet zelf ook dat er bij wet te regelen uitzonderingen mogelijk moeten zijn. De mogelijkheid om achter gesloten deuren te vergaderen, het besloten gedeelte, is neergelegd in artikel 23 van de Gemeentewet.

12.2 Wie beslist tot beslotenheid
De gemeenteraad besluit wanneer er achter gesloten deuren wordt vergaderd. een regeling daarover is opgenomen in artikel 23 lid 2, 3 en 4 van de Gemeentewet. De ene mogelijkheid is dat raadsleden (ten minste een vijfde van het aantal aanwezige raadsleden) een verzoek indienen dat vervolgens in stemming wordt gebracht. een tweede mogelijkheid is dat de voorzitter het nodig acht dat de beraadslagingen achter gesloten deuren plaatsvinden. Ook in die situatie heeft uiteindelijk de gemeenteraad het laatste woord.

Volgens de Memorie van toelichting moet de gemeenteraad een afweging maken of de belangen die beschermd worden door te vergaderen achter gesloten deuren zwaarwegender zijn dan de belangen die mogelijk geschaad kunnen worden.4

12.3 Gevolgen beslotenheid
De gemeenteraad kan besluiten tot het vergaderen met gesloten deuren. Van deze vergadering wordt een afzonderlijk verslag gemaakt. Dit verslag is, tenzij de gemeenteraad anders beslist, niet openbaar. Het gaat dus om zowel de beraadslagingen als de uiteindelijke besluitvorming in die besloten vergadering. Overigens heeft een dergelijke beslotenheid pas echt een functie wanneer de raad na afloop besluit tot geheimhouding. een gevolg van een besloten vergadering kan zijn dat hetgeen in beslotenheid is behandeld, dus zowel de beraadslagingen als de onderliggende stukken, als geheim worden aangemerkt. In de situatie dat een dergelijk besluit tot geheimhouding niet wordt genomen, kan en mag iedere aanwezige vrijelijk uitlatingen doen over wat gezegd en besloten is. er ligt dus duidelijk een relatie met artikel 10 van de WOB; dit artikel geeft namelijk de gronden voor geheimhouding. De besluitvorming tot (tijdelijke) geheimhouding is geregeld in artikel 25 van de Gemeentewet. een (tijdelijke) geheimhouding geldt totdat deze is bekrachtigd of de geheimhouding weer is opgeheven.

12.4 Wanneer géén beslotenheid
Artikel 24 van de Gemeentewet wijst nadrukkelijk een aantal onderwerpen aan waarvan het absoluut niet toegestaan is om deze achter gesloten deuren te bespreken. Het gaat dan onder andere om de toelating van nieuw benoemde raadsen collegeleden (wethouders), de begroting en jaarrekening en gemeentelijke belastingen.

12.5 Aanwezigen besloten vergadering
Een belangrijke vraag is wie bij een besloten vergadering aanwezig mogen zijn. De voorzitter zal dit (doorgaans) krachtens het Reglement van Orde bepalen. Het spreekt voor zich dat de voorzitter, de gemeenteraad en de griffier bij een dergelijke vergadering aanwezig zijn. Het kan ook noodzakelijk zijn dat de aanwezigheid van de (meest) betrokken ambtenaren, voor beleidsmatige of juridische advisering, gewenst is. Maar is de aanwezigheid van commissieleden, niet zijnde raadsleden, toegestaan en/of gewenst?

Bij de instelling van raadscommissies wordt bepaald wat de samenstelling en werkwijze van deze commissies is. Het benoemen van niet-raadsleden tot lid van een commissie is op grond van artikel 82 van de Gemeentewet mogelijk. een en ander moet wel worden uitgewerkt in de verordening op de raadscommissies. De aanwezigheid van niet-raadsleden tijdens besloten raadsvergaderingen is niet geregeld in de Gemeentewet en vaak ook niet in het Reglement van Orde. toch is het zinvol om een regeling op te nemen hiervoor.

De vraag hierbij is of het wenselijk is dat commissieleden, niet zijnde raadsleden, bij een dergelijke besloten raadsvergadering aanwezig mogen zijn. Commissieleden krijgen doorgaans ook de geheime stukken die op de vergadering van hun commissie worden behandeld. ter voorbereiding van de raadsvergadering zullen deze stukken ook in de fractie worden besproken. Op deze wijze komt de geheime informatie ook onder de ogen van de leden van de andere commissies. De behandeling en besluitvorming achter gesloten deuren kan ook weer gevolgen hebben voor de nadere uitwerking van deze besluitvorming. Gelet op de volledigheid van informatie en de continuïteit is het daarom wenselijk dat commissieleden tijdens besloten vergaderingen aanwezig mogen zijn. De keerzijde is of deze verruiming van de geheimhouding past of wenselijk is binnen het systeem van de Gemeentewet. Het gaat namelijk om de beslotenheid van een raadsvergadering en een geheimhouding die de raad zichzelf oplegt… De reikwijdte van dit artikel leent zich er (nu) niet voor om dit nog verder uit te werken. Maar het is wel een belangrijke vraag om mee te nemen bij een eventuele herziening van het Reglement van Orde.

Zoals opgemerkt bepaalt de voorzitter wie tijdens een besloten vergadering aanwezig mogen zijn. Wanneer gekozen wordt voor de mogelijkheid dat commissieleden tijdens dergelijke raadsvergaderingen aanwezig zijn, is het goed om daar in het Reglement van Orde afspraken over te maken. een dergelijk voorschrift kan bijvoorbeeld als volgt luiden: “een commissielid/niet-raadslid kan aanwezig zijn in een besloten raadsvergadering bij die onderwerpen waarover een commissie waar hij of zij lid van is, geadviseerd heeft.” Het is mogelijk om in dit kader ook de afspraak vast te leggen dat ook van commissieleden de geloofsbrieven worden onderzocht. een dergelijk onderzoek is reëel, omdat deze niet-raadsleden vaak dezelfde bevoegdheden, rechten en informatie hebben als raadsleden.

Terugkomend op de aanwezigheid van commissieleden bij een besloten vergadering: het is wenselijk om daar per geval een besluit over te nemen. er zijn situaties denkbaar dat alleen de aanwezigheid van de voorzitter en raadsleden gewenst is. Denk in dat kader bijvoorbeeld aan de benoeming van een burgemeester.


Noten:
1 De Banier nrs. 1 en 3, 16 januari en 13 februari 2009 (Doelwit).
2 Artikel 25 Gemeentewet
3 Artikel 125 lid 1 Grondwet
4 Zie ook Tekst & Commentaar Gemeentewet, Deventer 2007 (toelichting bij artikel 23 Gemeentewet)

Artikel 23 Gemeentewet
1. De vergadering van de raad wordt in het openbaar gehouden.
2. De deuren worden gesloten, wanneer ten minste een vijfde van het aantal leden dat de presentielijst heeft getekend daarom verzoekt of de voorzitter het nodig oordeelt.
3. De raad beslist vervolgens of met gesloten deuren zal worden vergaderd.
4. Van een vergadering met gesloten deuren wordt een afzonderlijk verslag opgemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt tenzij de raad anders beslist.
5. De raad maakt de besluitenlijst van zijn vergaderingen op de in de gemeente gebruikelijke wijze openbaar. De raad laat de openbaarmaking achterwege voor zover het aangelegenheden betreft ten aanzien waarvan op grond van artikel 25 geheimhouding is opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang.

Artikel 24 Gemeentewet
In een besloten vergadering kan niet worden beraadslaagd of besloten over:

a. de toelating van nieuw benoemde leden;
b. de vaststelling en wijziging van de begroting en de vaststelling van de jaarrekening;
c. de invoering, wijziging en afschaffing van gemeentelijke belastingen, en
d. de benoeming en het ontslag van wethouders.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen