Troonrede in de maak

Wie schrijft de troonrede eigenlijk? Hoe gaat dat achter de schermen in z’n werk? en welke inbreng heeft koningin Beatrix? Stel zij is het er niet mee eens, wat dan? Wie de Grondwet erop naslaat om antwoord op deze vragen te krijgen, komt bedrogen uit. Het enige artikel over de troonrede luidt: “Jaarlijks op de derde dinsdag van september (…) wordt door of namens de Koning in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal een uiteenzetting van het door de regering te voeren beleid gegeven.” Veel wijzer word je hier niet van.

Stempel
Historisch bezien is de troonrede het werkstuk van de koning zelf. De eerste Oranjekoning, Willem I, schreef z’n eigen troonredes. Dat was in de eerste helft van de 19e eeuw. toen lagen de staatkundige verhoudingen anders dan nu. Willem I drukte een persoonlijk stempel op de regering van het nieuwe Koninkrijk. er waren wel een paar ministers, maar hun zeggenschap en invloed was gering. Ze konden nog met recht ‘dienaren van de Kroon’ worden genoemd – dienaar, de oorspronkelijke betekenis van het woord minister.

Deze verhouding weerspiegelde zich in de manier waarop de troonrede tot stand kwam. Het woord troonrede bestond toen overigens nog niet. Men had het over de ‘Aanspraak’. Zeker in de allereerste jaren van koning Willem I kwamen de ‘hoofden der departementen van algemeen bestuur’ (de benaming voor de ministers) er niet aan te pas.

Een minimaal democratiserinkje werd door de koning zelf doorgevoerd in 1819. Voordat de vorst zich tot schrijven zette, gaf hij de ministers de gelegenheid wat suggesties aan te dragen over “aangelegenheden onder hun departementale zorgen of bemoeienissen vallende.” Conform de aanwijzingen van Willem stelde een hoge ambtenaar vervolgens de tekst van de troonrede op. Die tekst werd later nog wel aan de ministers voorgelegd, maar meer dan wat marginale wijzigingen zaten er niet in. In 1834 werden de inspraakmogelijkheden van de ministers weliswaar nog wat verruimd, maar veel stelde dat niet voor. In de praktijk bevatte de troonrede “de zienswijze en woorden van de persoon des Konings.” De in 1840 aangetreden koning Willem II kon tijdens een van de discussies over de troonrede dan ook met recht en rede zeggen: “’t Is mijne rede, niet die der Ministers.”

Zwaartepunt
Totdat in 1848 het revolutiejaar aanbrak. Overal in Europa braken revoluties uit. Om de gebeurtenissen voor te zijn en de kroon veilig te stellen, veranderde koning Willem II in één nacht van conservatief in liberaal. Hij tekende een nieuwe Grondwet waarin het zwaartepunt van de regering, in ieder geval op papier, verlegd werd van de koning naar de ministers. Concreet werd dat zichtbaar in een artikel dat alle navolgende grondwetswijzigingen overleefde: “De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk.” Een vondst, want zo staat het er nóg!

Deze ontwikkeling bleef natuurlijk niet zonder gevolgen voor de totstandkoming van de troonrede. Vanaf nu lag het zwaartepunt bij de ministerraad. Dat bleek al direct bij de eerste troonrede die werd opgesteld door de bedenker en uitvoerder van de nieuwe Grondwet, de liberale staatsman J.R. Thorbecke. Het initiatief bij de formulering van de troonrede lag dit keer bij de ministers, niet meer bij de vorst. Op verzoek van eerste minister thorbecke leverden de collega-ministers bouwstenen aan. Bij hemzelf! Daarna vergaderden ze er met z’n allen over. Twee ministers zetten zich vervolgens tot het schrijven van een ontwerptekst. Pas nadat déze klus geklaard was en de ministers zich over het concept hadden gebogen, werd de koning erbij betrokken. Deze mocht naar aanleiding van het concept opmerkingen maken, zo hoffelijk was het kabinet wel, maar het laatste woord had nu het kabinet. De rollen waren omgedraaid.

Eens en voorgoed
Zonder slag of stoot ging dit echter niet. Al in 1852 ontstond er een hoogst principieel, diepgaand meningsverschil tussen het staatshoofd en de ministersploeg over de inhoud en het karakter van de troonrede. Thorbecke greep deze gelegenheid aan om eens en voorgoed aan de koning uit te leggen wat zijns inziens het karakter van de troonrede hoort te zijn. Deze discussie is ook achteraf bezien bijzonder belangwekkend, al was het maar omdat er in de staatkundige praktijk sindsdien eigenlijk niets wezenlijks is veranderd. Alle latere troonredes borduren feitelijk voort op wat thorbecke in 1852 naar voren bracht.

Wat was er voorgevallen? Op de conceptrede die aan de koning was toegezonden bracht Zijne Majesteit maar liefst tien, ten dele wezenlijke wijzigingen aan. tevens schrapte hij een paar zinsneden. De ministers weigerden echter de door de koning aangebrachte wijzigingen door te voeren, ook niet toen hij daar nóg een keer op aandrong. Slechts op twee ondergeschikte puntjes kreeg koning Willem z’n zin.

Zijn (schriftelijke) verweer tegenover de koning begon thorbecke met een exposé over de functie en betekenis van een troonrede: “...eene troonrede moet geen onbeduidend Staatsstuk zijn; zij behoort in groote trekken een algemeen overzigt van den toestand des lands te bevatten, en dat zij vooral melding behoort te maken van die onderwerpen, waarop de Regering in het bijzonder hare aandacht vestigt, en waaraan zij hare zorgen heeft toegewijd.” Alle troonredes die sindsdien zijn uitgesproken, zijn geschreven vanuit dát stramien: een schets van de toestand van het land en het benoemen van al die onderwerpen waar het kabinet in het komende jaar aandacht aan wil gaan besteden.

Inspraakrecht
Is de koninklijke invloed op de inhoud van de troonrede na 1848 en 1852 tot nul gereduceerd? Het antwoord luidt: nee. Uit archiefmateriaal, mémoires, publicaties en mededelingen van oud-bewindslieden is bekend dat de Oranjevorsten en -vorstinnen in het verleden meer dan eens, soms met succes, gebruik hebben gemaakt van het inspraakrecht dat zij als lid van de regering gewoon hebben. Het betreft zowel voorstellen om de tekst te wijzigen, zinnen te schrappen of zelf aangedragen aanvullingen.

Uit het recente verleden is er overigens weinig bekend. Begrijpelijk, want voor koningin Beatrix’ inbreng geldt dat die nog valt onder het bekende geheim van paleis Noordeinde. Als koningin hoort zij boven de partijen te staan, en daarom blijven haar interventies (voorshands) binnenskamers. Daarentegen weten we des te meer over de pogingen die haar voorgangsters en voorgangers hebben ondernomen om de troonrede te amenderen. Een paar voorbeelden.

Grondwet
In 1884 verzette koning Willem III zich tegen een passage in de ontwerp-troonrede inzake een ophanden zijnde verandering van de Grondwet. De Directeur van het Kabinet des Konings schreef aan de man die op dat moment het kabinet leidde, mr. J. Heemskerk Azn., dat de koning met de tekst kan leven, “doch uitdrukkelijk verlangt, dat daarin de voorlaatste alinea betreffende de grondwetsherziening vervalle.” Willem kreeg z’n zin.

Ernstiger was het conflict tussen Abraham de Geweldige Kuyper en de nog jeugdige koningin Wilhelmina. Zij kregen hooglopende ruzie over de toespeling die Kuyper in de concept-troonrede had gemaakt op de miskraam die de koningin daarvoor had gehad. een pijnlijk onderwerp, waarbij de antirevolutionaire voorman zich niet van z’n meest tactische kant liet zien. Uiteindelijk rolde er een afgezwakte, maar nog steeds volop Kuyperiaanse volzin uit de bus: “Uit ernstige krankheid genadiglijk hersteld en door de liefde Mij betoond te inniger aan mijn volk verbonden, ben Ik in Uw midden verschenen, om ook nu in persoon de nieuwe zitting der Staten-Generaal te openen.”

Iets anders overkwam koningin-regentes emma. Zij kreeg in 1893 een troonrede voorgeschoteld die op onderdelen dermate vaag was, dat ze de ministers om opheldering vroeg. Zij wilde wel eens weten wat er concreet bedoeld werd met de aankondiging dat er “tot verbetering der wetgeving” zou worden overgegaan. Ook informeerde ze wat de voorstellen “ter verbetering der bestuursinstellingen in Nederlandsch-Indië” behelsden. Nadat de eerste minister haar de gewenste duidelijkheid had verschaft, keurde ze de troonrede goed.

Koningin Wilhelmina, het kwam al even naar voren, liet zich meer dan eens gelden. een typerend voorbeeld, uit 1917, het jaar waarin het neutrale Nederland te midden van oorlogvoerende volkeren spitsroeden moest lopen om niet ook in de oorlog verzeild te raken. Op vier punten scherpte Wilhelmina aan, na daarover met de fungerende premier te hebben gesproken.

Hier volgen ze (de Wilhelminiaanse wijzigingen zijn cursief gedrukt): “Gij -de Staten- Generaal - MdB- zult Uw volle aandacht kunnen wijden aan de vragen die de oorlogstoestand en de voorbereiding voor een krachtige ontwikkeling van ons land na den vrede ons voorleggen.” Vervolgens: “Indien de door millioenen vurig verbeidde vrede ook dit jaar uitblijft, zullen bij voortduring velerlei offers aan het Nederlandsche volk moeten worden gevraagd.” ten derde: “Gedachtig aan hetgeen in deze tijden aan andere volken is opgelegd, vertrouw ik dat die offers bereidwillig worden gebracht.” De oorspronkelijke versie luidde: “Het volk vergete echter niet, wat in deze tijden aan andere volken is opgelegd.” tenslotte voegde Hare Majesteit een volledig nieuwe alinea toe: “Aan de verdediging van het grondgebied dier Kolonie (Indië - MdB) zal Mijn bijzondere zorg zijn gewijd.”

Twintig jaar later kreeg koningin Wilhelmina gedaan dat het vierde kabinet-Colijn een bepaalde passage schrapte uit de troonrede. Ze was bang dat het noemen ervan meer aandacht op die kwestie zou vestigen dan goed was. Colijn lichtte zijn medeminister Goseling hierover in: “Hare (die van Wilhelmina – MdB) mening is dat het niet op Haar weg ligt in de troonrede uit te spreken iets wat geheel binnen de bevoegdheden van de ministers ligt en dat door mededeling Harerzijds aan de zaak meer reliëf wordt gegeven dan met den inhoud daarvan overeenkomt.”

Constitutionele crisis
Tot dusverre heeft de staatsrechtelijke praktijk altijd overeenstemming opgeleverd bij een conflict tussen de ministers en het staatshoofd. Wat gebeurt er als beide partijen volharden in hun standpunt en een compromis onmogelijk blijkt? Het lijdt geen twijfel dat mocht zich onverhoopt zo’n situatie voordoen, er sprake is van een ernstige constitutionele crisis. Die kan alleen opgelost worden als een van de twee partijen buigt: de ministers of de koningin. als die bereidheid er niet is, dan wordt het barsten. Met alle schadelijke gevolgen voor ons staatsbestel. Het is zeer de vraag of de monarchie in haar huidige vorm zo’n crisis zou overleven.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen