Digibron cookies

Voor optimale prestaties van de website gebruiken wij cookies. Overeenstemmig met de EU GDPR kunt u kiezen welke cookies u wilt toestaan.

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies zijn verplicht om de basisfunctionaliteit van Digibron te kunnen gebruiken.

Optionele cookies

Onderstaande cookies zijn optioneel, maar verbeteren uw ervaring van Digibron.

Bekijk het origineel

VSBO

Bekijk het origineel

+ Meer informatie

VSBO

14 minuten leestijd Arcering uitzetten

ONDERWIJSBELEID OP DE EVENWICHTSBALK

De balans tussen reguleren en dereguleren

De bovenstaande titel is die van de publieksversie van de studie door de Onderwijsraad, uitgevoerd naar de effecten van deregulering en autonomievergroting. eenvoudige De studie van de Onderwijsraad is versie nogal uitgebreid. Daarom is deze eenvoudige versie uitgekomen. Het wordt blijkbaar toch wel van belang geacht dat er aandacht wordt gegeven aan dit onderwerp. Dat is inderdaad van belang. Het is dan ook de reden dat we hier een plaats inruimen voor deze technisch ogende studie. Ik volg hierbij de publieksversie. Sinds de jaren tachtig vormen de voorstellen om het onderwijsbeleid te dereguleren een rode draad in het onderwijsbeleid. Zo bracht Deetman in 1985 al een studie Minder regels meer ruimte uit. In de twee recente beleidsbrieven van minister Hermans Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid en Onderwijs in stelling is het ook de kerngedachte. Deze gaat zelfs zover dat het ministerie wil gaan experimenteren met regelvrije scholen. Het woord regelvrij zal wel met een korrel zout genomen moeten worden. Inmiddels is er initiatiefrijk van gemaakt. initiatiefrijk De verwachtingen ten aanzien van deregulering zijn hooggespannen. De kwaliteit, daar hoort de doeltreffendheid bij, en toegankelijkheid zouden verbeterd worden. Studie Onderwijsraad

Deregulering in de praktijk

Een aantal opmerkingen kan hierbij gemaakt worden. Het valt in de praktijk op dat er altijd een mengvorm is van regelgeving en deregulering, dus het verminderen van regels. Deregulering is een zaak van lange adem. De overheid moet dus niet te snel ingrijpen als de gewenste effecten niet snel zichtbaar zijn. Het vermogen om zelf beleid te voeren verschilt per sector en per instelling. Niet alle scholen hebben een even krachtig beleidvoerend bestuur. In het primair onderwijs zijn het vaak kleine besturen met één school. In het voortgezet onderwijs is dat heel anders. Dit betekent wel dat de overheid verschillen in tempo waarin de grotere autonomie werkelijkheid wordt, moet accepteren. De overheid dient haar eigen kerntaken helder te benoemen. Het is logisch dat sommige taken niet overgedragen kunnen worden aan instellingen. De overheid stimuleert en bewaakt de kwaliteit en toegankelijkheid van de instellingen. Meestal heeft een medaille ook een keerzijde. Dat zou je bij deregulering kunnen noemen de noodzaak voor de overheid, vanwege het publiek belang van onderwijs, om waarborgen in te bouwen voor kwalitatief goed onderwijs. Dat er waarborgen moeten zijn is logisch, maar hoeveel waarborgen is een vraag waarop het antwoord niet zomaar op voorhand vaststaat. Zo volgt er nog een conclusie waarover te discussiëren valt: Om tegenwicht te geven aan de grotere vrijheid van directies en besturen op instellingsniveau is het nodig om de positie van ouders, leerlingen, personeel, bedrijfsleven te versterken. Die moeten dan zorgen voor een evenwicht in zeggenschap. De volgende opmerking spreekt meer voor zich: Wil deregulering kans van slagen hebben dan dient geïnvesteerd menskracht, tijd, geld, scholing in het beleidsvoerend vermogen van de instellingen en gemeenten.

Tegenstrijdige ontwikkelingen

Er zijn ook wel tegenstrijdige ontwikkelingen. Het is al opgemerkt dat het in de praktijk altijd een mengvorm zal zijn van regulering en deregulering. In de jaren negentig worden instellingen vrijer als het gaat om de besteding van hun budget en bij het vormgeven van de arbeidsvoorwaarden. Veel regelingen zijn niet meer voorschrijvend vooraf maar eerder controlerend achteraf. Door die controle is er indirect toch een verplichting aanwezig: scholen werken naar de komende controle toe. Er zijn dus in feite regels bijgekomen. Een duidelijk voorbeeld is het integraal schooltoezicht. Dat wordt ervaren als het stellen van didactische en pedagogische voorschriften. Ook op het gebied van de kerndoelen zien we deze ontwikkeling. Enerzijds wil de overheid wel minder kerndoelen gaan stellen, maar anderzijds moeten de kerndoelen wel concreter worden. De regels nemen dan feitelijk toch toe. Concreter betekent namelijk minder vrijheid om naar eigen inzicht het onderwijs vorm te geven. En dan gaat het hierbij toch echt om de inhoud van het onderwijs! Die wordt steeds concreter ingevuld: leerlijnen en tussendoelen voor taal en rekenen en misschien later ook nog voor andere vakken. Klassenverkleining, dus extra formatie in het onderwijs, het is allemaal heel mooi, maar tegelijk komt er wel een plicht tot grotere verantwoording. Er komen ook met regelmaat circulaires van het ministerie die bijvoorbeeld de ADV uitwerken. Ook daar ben je aan gebonden. De Gele Katernen van Centrale Financiën Instellingen (CFI) bevatten jaarlijks heel wat voorschriften. In het voortgezet onderwijs is dat nog veel sterker : tussen de 120 en 130 richtlijnen, maar het primair onderwijs is wel tweede: 50 tot 70 voorschriften. Daar blijft het niet bij. Behalve het ministerie zijn er nog veel andere instellingen en organisaties die de scholen regels voorschrijven. Denk maar aan andere Participatieen Vervangingsfonds, Inspectie, Arbeidsinspectie, ABP, Arboinstellingen diensten, gemeenten en proces-managements. Behalve de wetten, regelingen enz. hebben scholen ook te maken met een aanzienlijke hoeveelheid planningsen verantwoordingsdocumenten die ze moeten overleggen aan de overheid of andere instellingen. Ze moeten verantwoording afleggen aan het bestuur van een samenwerkingsverband over de besteding van de middelen en de bereikte resultaten, aan anderen een schoolplan, schoolgids overleggen. Er moet een (meerjaren)scholingsplan, een (meerjaren)formatieplan, een plan van aanpak voor Arbobeleid zijn en ga zo maar door. Je moet je ook nog eens verantwoorden bij accountants, de Arbodienst, fondsen die de gelden voor vervanging en wachtgelden beheren, bij ouders en personeel.

Onderwijskundig vlak

Bij deregulering ging het vooral over financiering, huisvesting, arbeidsvoormeer waarden en personeelsbeleid. Op onderwijskundig vlak werden juist meer verplichverplichtingen opgelegd vanuit de wetgever. In nota's van het ministerie tingen wordt steeds de nadruk op deregulering gelegd, waardoor het lijkt dat over de hele linie overheidstaken aan scholen of schoolbesturen worden overgedragen. De Onderwijsraad concludeert dan ook dat voor een correcte beeldvorming de overheid de suggestie van integrale deregulering moet vermijden.

Complex gebeuren

Het is dus ondanks jaren van deregulering nog steeds een complex gebeuren, dat onderwijs. De hoofdgedachte: het verminderen van overheidsregels en het leggen van meer verantwoordelijkheden bij de scholen of schoolbesturen vinden vrijwel alle partijen bij het onderwijs wel een goede keuze. Maar het is zeer de vraag of de verwachtingen wel waar kunnen worden gemaakt. Jaren van deregulering zijn nu verstreken en er is nog vrijwel geen onderzoek dat beoordeelt of er werkelijk sprake is van beter, efficiënter of toegankelijker onderwijs. Onderzoek gaat tot nu toe vooral over de vraag of scholen enz. de nieuwe vrijheid benutten. Scholen voor basisen voortgezet onderwijs blijken die vrijheid nog nauwelijks te gebruiken is de conclusie. Er zijn behalve kansen ook risico's bij deregulering. Het verminderen, vereenvoudigen of globaler maken van regels door de rijksoverheid is lang niet altijd succesvol verlopen. De Onderwijsraad vindt dat het beter kan. Hij heeft een aantal afwegingen geformuleerd als het gaat om de kansen en risico's. Bij het vormgeven van het beleid zal de overheid voortdurend moeten afwegen welke instrumenten het meest geschikt zijn om tot een optimaal resultaat te komen. Soms is dat regelgeving door de overheid, een andere keer het overdragen van taken en bevoegdheden aan andere partijen zoals scholen. Verder kun je ook op een andere manier dan door het geven van regels sturen: een convenant, een doelgerichte subsidie, een beleidsnota of overleg. Voordat je een keus maakt voor deregulering, moet je als overheid goed kijken naar de effecten die de voorstellen hebben op de kwaliteit en de toegankelijkheid van het onderwijs. J e moet je afvragen wat de consequenties zijn voor de inhoud van het onderwijs, de organisatie enz. De overheid moet toetsen of bepaalde normen wel nagekomen worden. Leiden de veranderingen tot rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, is er controle mogelijk op de manier waarop het beleid in de toekomst tot stand komt en is er draagvlak voor in het veld?

Mengvorm

Om de eenheid en zekerheid te bevorderen zijn er vaak toch weer regels nodig. Het blijft dus een mengvorm van regelgeving en het afschaffen van regels. De overheid blijft eindverantwoordelijke voor het onderwijs dat opleidt tot een erkend diploma. Bepaalde taken kun je dus nooit overdragen. De Onderwijsraad vindt dat de overheid haar kerntaken binnen het onderwijsbeleid helder moet omschrijven, zodat duidelijk wordt welke elementen wel of niet in aanmerking komen voor deregulering. Voorop staat het stimuleren en bewaken van de kwaliteit van het onderwijs. De toegankelijkheid van het onderwijs mag niet verminderen. De overheid moet dus zorgen voor een samenhangend stelsel met een gevarieerd en toegankelijk aanbod. De bekostiging zal voldoende moeten zijn en de overheid moet ook de doelmatige besteding van deze middelen bewaken. Het onderwijs heeft ook een algemeen of publiek belang. De overheid zal dus waarborgen moeten inbouwen voor samenhang, variëteit en kwaliteit, vindt de Onderwijsraad. Dat kan onder andere met scholing, convenanten, geoormerkte budgetten, subsidies, nota's en weten regelgeving. Verder moeten er mogelijkheden voor controles en sancties zijn, zodat de overheid kan ingrijpen als instellingen niet aan eisen voldoen en afspraken niet nakomen. U ziet dat we nog echt geen regelvrije scholen krijgen.

Financiën

Een risico dat aan dereguleren van financiën verbonden is, is dat er een toenemend kostenbewustzijn en een grotere aandacht voor efficiency kunnen ontstaan. Dat bestedingen doelmatig zijn, is op zichzelf natuurlijk geen bezwaar. Maar als beslissingen mede bepaald worden door de financiën kan dat wel anders liggen. J e kunt als instelling wel de beschikking krijgen over een budget (lumpsum) en dat min of meer naar eigen inzicht mogen besteden, bezuinigen maar het moet wel voldoende zijn. Nu is het nogal eens zo dat er tegelijk bezuinigd wordt. Dereguleren komt dan bij scholen over als dereguleren van de armoede. Het is in het algemeen zo dat beleid onder druk komt te staan als er onvoldoende faciliteiten voor beschikbaar worden gesteld. Faciliteiten kunnen bijvoorbeeld gebouwen, geld, tijd, scholing zijn. Er zijn wel voorbeelden dat er wel verplichtingen komen, maar onvoldoende faciliteiten geboden worden. De kosten van schaalvergroting of het arbobeleid komen voor het overgrote deel voor rekening van de scholen. Ook weer samen naar school verliep voor sommige samenwerkingsverbanden met behoorlijk grote problemen door een tekort aan voorbereidingstijd en beperkte budgetten. In het algemeen gesproken kunnen we zeggen dat als onderwijsinstellingen of gemeenten nieuwe taken toebedeeld krijgen, de overheid ze in staat moet stellen om ze uit te voeren. Er is dus geld, materiaal, personeel, ondersteuning en scholing nodig. Van belang is ook een ruime invoeringstijd. weer Voor het achterstandenbeleid gaan nu al stemmen op om dit maar weer cencentraal? traal te gaan doen. De tijd om de effecten te meten is echter nog te kort om de klok alweer terug te draaien, vindt de Onderwijsraad. De overheid zal ook moeten accepteren dat er tempoverschillen zijn tussen instellingen in de mate van benutting van de grotere autonomie. De raad stelt het basisonderwijs voor om schoolbesturen die dat willen, alvast te laten werken met een lumpsum-systeem, terwijl andere bekostigd blijven volgens het nu geldende formatiebudgetsysteem. Ook zou de ene school kunnen overstappen op inspraak volgens de Wet Ondernemingsraden, terwijl de ander vasthoudt aan de Wet Medezeggenschap Onderwijs. De eerste aanbeveling zal wellicht worden overgenomen door de overheid, de laatste misschien nog niet.

Schaduwzijde

Er is al eerder op gewezen dat de grotere autonomie, liever gebruik ik het woord zelfstandigheid, ook zijn schaduwzijde heeft. De Onderwijsraad is van JAARGANG 30 NR 4 221 mening dat bij het vergroten van de autonomie van instellingen ook een toenemende vraag naar verantwoording past. Scholen moeten dus meer doen aan kwaliteitszorg en worden gedwongen tot een groter besef van kwaliteit. Dat hoeft geen probleem te zijn, denk maar aan het visitatiestelsel. Het is wel problematisch nog steeds in de visie van de Onderwijsraad, waarin ik mij overigens geheel kan vinden dat bij het integraal schooltoezicht ook verantwoording moet worden afgelegd over bepaalde kenmerken van het onderwijsproces, terwijl daarover in de huidige wet geen vereisten staan. J e beperkt de beleidsvrijheid van instellingen en docenten op zo'n manier. Een ander bezwaar is dat talloze overheidsen andere instellingen gegevens opeisen bij scholen. Dat zijn bijvoorbeeld het ABP, het Participatieen Vervangingsfonds, (arbeids)inspectie, Arbodiensten, ouders, accountants of Cfi. Dat leidt tot een enorme papierwinkel en een grotere planningsen verantwoordingsdruk bij de scholen. Door bij de controle de nadruk te leggen op het resultaat (de output) door middel van het meten van prestatie-indicatoren, bestaat het gevaar dat scholen met hun uitstroomgegevens gaan knoeien of manipuleren. J e gaat bijvoorbeeld oefenen met Cito-toetsen om de scores te verbeteren. De raad stelt dan ook dat autonomie en verantwoording wel bij elkaar horen, maar vermeden moet worden dat het afleggen van verantwoording doel op zich wordt. Als het gaat om indicatoren om de prestaties te bepalen, zal vooral de toegevoegde waarde in kaart moeten worden gebracht, zodat selectie aan de poort (zwakke leerlingen niet toelaten) en manipulatie van toetsgegevens wordt voorkomen. De administratieve last voor de scholen moet sterk worden verminderd. Dat is echter makkelijker gezegd dan gedaan. Doel van de verantwoordingsplicht moet zijn dat instellingen hun eigen kwaliteit constant onderzoeken. De vraag hoe je de selectie bij de poort enz. zou kunnen voorkomen, beantwoordt de raad door de suggestie aan zwakke leerlingen eventueel een geoormerkte bekostiging te verbinden. IST output

Nieuwe organisaties

Nog een ander gevaar signaleert de Onderwijsraad. Als scholen meer autonomie krijgen, bestaat het gevaar dat bestaande of nieuwe organisaties taken overnemen die de overheid juist aan scholen wilde overdragen. Er komen "nieuwe Zoetermeertjes". Een voorbeeld dat nieuwe taken niet op de juiste inspectie plek terechtkomen, is volgens de Onderwijsraad, het optreden van de inspectie. Nadat de scholen meer ruimte kregen om het onderwijs zelf vorm te geven, kwam de inspectie in het kader van schooltoezicht met criteria voor "goed onderwijs" op didactisch en pedagogisch terrein. De ruimte door minder regels wordt opgevuld door een andere partij. Met de strekking van deze opmerking ben ik het eens, maar ik vraag me wel af welke extra vrijheid de scholen op onderwijskundig terrein hebben gekregen van de overheid. Dus in feite kan het negatieve verschijnsel nog sterker zijn: niet meer ruimte maar minder door extra regels van de inspectie. Bij onderwijskundige vernieuwingen is het ook vaak zo dat beleid ervan uitgaat dat scholen de vernieuwing zelf vorm geven, maar in feite sturen procesmanagers, uitgeverijen en adviesbureaus de ontwikkeling aan. Dat hoeft geen bezwaar te zijn, zolang je vertrouwen in die aansturing kunt hebben.

Slot

Het overhevelen van taken naar de gemeenten en scholen kan als voordeel hebben dat er kortere lijnen komen en sneller wordt ingespeeld op de vragen of behoeften van scholen. Huisvesting wordt als voorbeeld genoemd. Voor onderwijsachterstandenbeleid geldt dit voor sommige gemeenten wel, maar lang niet voor alle. Terecht wordt opgemerkt door de Onderwijsraad dat de slaagkansen van autonomievergroting ook sterk afhankelijk zijn van het "eigen meesterschap" beleidsvan de scholen en instellingen. Als de directie of het bestuur te weinig beuoerend leidsvoerend vermogen heeft, heeft deregulering geen zin. Dat vermogen is vermogen een sleutelfactor voor de kans van slagen voor de autonomievergroting. Bij het overdragen van taken zal de overheid initiatieven moeten ontplooien om de beleidskracht van instellingen en gemeenten te vergroten. Door scholing van bestuurders, directeuren en leraren kan de professionaliteit van bestuur en beheer en zo de effectiviteit van deregulering worden versterkt. Met behulp van salarismaatregelen, loopbaanbeleid en vergoeding voor bestuursleden moet het mogelijk worden om goede mensen vast te houden. Deze cultuuromslag vergt enige tijd, aldus de raad. Vergoeding voor bestuursleden is wel iets nieuws, maar misschien zal het in de toekomst noodzakelijk zijn. De ontwikkeling dat mensen alleen maar voor geld tijd willen besteden aan het besturen van scholen is toch wel zorgelijk. tegenwicht Daar komt ook nog bij dat de Onderwijsraad vindt dat er voldoende tegenwicht moet zijn tegenover de grotere vrijheden van directies. Dan denkt de raad niet aan de besturen, wat toch voor de hand ligt en principieel juist zou zijn, maar aan ouders, leerlingen en het bedrijfsleven. De raad denkt zelfs aan het benoemen van ombudsfunctionarissen.

Beoordeling

We zien dat de hele trend naar meer zelfstandigheid van de scholen niet onverdeeld positief beoordeeld kan worden. Onze scholen hebben er ook niet om gevraagd. Natuurlijk wil je op onderwijskundig gebied de vrijheid hebben Grondwet om je identiteit gestalte te geven, maar dat ligt vast in de Grondwet en zou dus in feite niet zo ver uitgehold mogen worden als nu soms gebeurt. Minder schotten bijvoorbeeld in de bekostiging, ook een vorm van grotere zelfstandigheid, is niet verkeerd. Maar overigens hebben wij niet zo'n behoefte aan meer autonomie, zeker niet als daar onvermijdelijk aan gekoppeld wordt een grotere verantwoordingsplicht, een grotere schaal en medezeggenschap van leerlingen, ouders, leerkrachten en bedrijfsleven. grondslag Als onze scholen vrij gelaten worden hun grondslag te realiseren en er voldoende personeel is en bekostiging, enz., dan is de noodzaak tot verdere zelfstandigheid niet aanwezig. Wel zou een vermindering van de planen verantwoordingslast erg gewenst zijn. We moeten er echter wel op rekenen dat verschillende van de door de Onderwijsraad genoemde aanbevelingen in beleidsnota's van het ministerie terug zullen komen. Daarom is het goed van deze behoorlijk juridisch-technisch lijkende materie kennis te nemen.

Dit artikel werd u aangeboden door: KOC Visie

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Bekijk de hele uitgave van zondag 1 juli 2001

Criterium | 64 Pagina's

VSBO

Bekijk de hele uitgave van zondag 1 juli 2001

Criterium | 64 Pagina's