VBSO

Naar aanleiding van het afscheid van Prof. Vermeulen van de Universiteit Tilburg organiseerde de Vereniging voor Onderwijsrecht een studiemiddag. Er zijn interessante inleidingen gehouden, die niet alleen voor rechtsgeleerden van belang zijn. Een indruk van deze lezingen volgt hieronder.

Inleidingen
Prof. Koekoek
Prof. Koekoek stak de loftrompet op de grondwet en wel in het bijzonder op artikel 23, het artikel waarin de vrijheid van onderwijs geregeld is. Hij verwees naar de verkenning van de grondwet door de Onderwijsraad. Die had er volgens hem acht jaar eerder moeten komen. Dit grondwetsartikel blijkt van grote betekenis te zijn, geen sta-in-de-weg maar een kader en basis of grondslag voor de wetgeving. In artikel 23 liggen wel zeven opdrachten aan de wetgever opgesloten om bepaalde zaken te regelen. In de grondwet wordt de verantwoordelijkheid van de overheid, maar ook de ruimte voor particulier initiatief gegeven. De grondwettelijk vastgelegde onderwijsvrijheid is van groot belang voor de rol van de wetgever. Wat mag hij allemaal regelen? We weten dat hij bijvoorbeeld eisen van deugdelijkheid in de wet heeft vastgelegd. Gaat de wetgever daarbij uit van een belangrijke rol voor het particulier initiatief of van de verantwoordelijkheid van de overheid? Het antwoord op deze vraag maakt bij het stellen van regels groot verschil. Natuurlijk moet de wetgever niet alleen van de grondwet uitgaan, maar ook van de eigen aard van de onderwijsinstelling. Vergelijk het openbaar met het bijzonder onderwijs, dan valt meteen op dat het openbaar onderwijs een ander karakter heeft. Het moet algemeen toegankelijk zijn, ongeacht godsdienst of levensovertuiging. Het bijzonder onderwijs daarentegen kan eisen stellen aan de toelating van leerlingen; kan bijvoorbeeld eisen dat de ouders de grondslag onderschrijven. De overheid moet er rekening mee houden dat het over scholen gaat en niet over bedrijven. We moeten dus ook voorzichtig zijn met marktwerking en niet alles aan de regels van de vrije markt overlaten. We krijgen dan immers een ongebreidelde concurrentie, terwijl regels voor de kwaliteit wellicht zouden ontbreken. Het onderwijs is niet zo maar een markt. Het is De vrijheid van volgens de grondwet een voorwerp van aanhoudende zorg voor de regering. Dit kan dus niet zo maar worden overgelaten aan de wisselwerking van vraag en aanbod. Het is heel belangrijk een juiste balans te vinden tussen de verantwoordelijkheid van de overheid en het particulier initiatief.

Prof. Zoontjes
Prof. Zoontjes sloot hier min of meer bij aan. Hij sprak over de bekostiging van het onderwijs en de regels daarvoor. Dat onderwerp kan de regering op twee manieren benaderen: a. de school is vrij, tenzij de wet iets verbiedt b. de school heeft de vrijheid, alleen als de overheid dit zegt. In het eerste geval mag de instelling eigen normen formuleren. De ruimte voor initiatief en ontplooiing is toegenomen. Die kant wil de huidige regering wel uit. Maar de omslag om de wet als uitzondering te zien, is nog erg moeilijk. De regering zal altijd enige sturing moeten geven. De vraag is nu: onder welke voorwaarden kan de overheid bereiken dat scholen de juiste keuzes maken? Een eerste voorwaarde voor het geven van ruimte aan de scholen is vanuit het perspectief (de grondslag en doelstelling zou je in dit geval kunnen zeggen) van de instellingen te vertrekken. In het primair onderwijs is men nog steeds doende de juiste balans tussen overheidsoptreden en de vrijheid van de scholen te vinden. De instelling is vrij om een eigen onderwijsaanbod vast te stellen. Die vrijheid wordt in het onderwijs in het algemeen niet voorgeschreven maar verondersteld. De Wet op het Primair Onderwijs (WPO) maakt daar echter wel een uitzondering op. Deze wet zegt dat de basisschool het onderwijs geeft in door de wet voorgeschreven vakken en daarbij de kerndoelen als aan het eind van het basisonderwijs te bereiken doelstellingen gebruikt. Kerndoelen beschrijven wat de leerlingen aan kwaliteiten op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden moeten hebben als ze de school verlaten. Weliswaar mag de school als het bevoegd gezag dringende bedenkingen hebben tegen die kerndoelen, eigen kerndoelen voor de school vaststellen, maar die moeten dan wel van gelijk niveau zijn als de wettelijk vastgestelde. Verder zijn scholen verplicht aangesloten bij een samenwerkingsverband Weer Samen Naar School. Er is een wet evenredige vertegenwoordiging vrouwen in leidinggevende functies die hun voorschrijft een document vast te stellen waarin gestreefd wordt naar een toename van het aantal vrouwen in directiefuncties als ze minder dan mannen vertegenwoordigd zijn. Er is een stageverplichting, een overblijfverplichting, het onderwijsachterstandenbeleid kan alleen in overeenstemming met het gemeentelijk onderwijsachterstanden (GOA)plan gevoerd worden en scholen moeten zijn aangesloten, behoudens ontheffing, bij het Vervangingsen participatiefonds. Intern zijn er ook nog wel verplichtingen te noemen, denk maar aan het verplichte Directiestatuut. Het bestuur kan mandaat (bevoegdheid op naam van het bestuur om handelingen te verrichten) verlenen aan de directeur. Is daarmee delegatie, dat wil zeggen het op eigen naam en verantwoordelijkheid mogen verrichten van bestuursbevoegdheden, in het primair onderwijs uitgesloten? Voor het openbaar onderwijs is dat in ieder geval zo, voor het bijzonder onderwijs is dit de vraag. Maar in ieder geval is de vrijheid op dit gebied niet groot. Wat in het rechtspersonenrecht wel mogelijk is, namelijk het delegeren van bevoegdheden van het bestuur aan een conciërge, kan dus in het onderwijs niet.

Kortom, de WPO schrijft veel voor, denk aan de rechtspositieregeling en de voorschriften voor besteding van de GOAmiddelen. Nu wil het kabinet deregulering, dus minder regels. Maar wat is het doel daarvan? Moet de school of het personeel meer zelfstandigheid ontvangen? De algemene bond voor onderwijspersoneel wil dat de rol van het personeel hierin centraal staat. Is het doel van deregulering de kwaliteit van het onderwijs te vergroten, dan zal de leerkracht hierin vaak een belangrijke rol toebedeeld krijgen. Maar vergroting van de kwaliteit staat niet op zichzelf. Van Kemenade zei dit al in 1975 in zijn Contourennota: Het onderwijs staat niet op zichzelf, maar is onderdeel van de samenleving. Het onderwijs moet daarin de motor zijn tot maatschappelijke verandering. De overheid moest dus belangrijke invloed krijgen in het onderwijsbeleid. We weten nu wel dat de maatschappij niet zo maakbaar is als Van Kemenade zich voorstelde, maar nog steeds worden aan de school veel taken toegeschreven. Er blijven namelijk wel problemen en laat de school in het bestrijden ervan maar een belangrijke rol spelen. De school moet nu zijn het centrum van maatschappelijke activiteiten: het bestrijden van sociaal-economische achterstanden, van discriminatie enzovoort. De school moet daarvoor samenwerken met de politie, justitie, maatschappelijk werk, bibliotheken en ga zo maar door. Er komt dus een grote druk van buiten op de school. De school moet op allerlei problemen maar een antwoord weten. Deze vermaatschappelijking van het onderwijs gaat echter de spankracht van J A A R G A N G 3 2 N R 1 de school te boven. Natuurlijk heeft de school wel een maatschappelijke inbedding, maar de kernactiviteit moet het onderwijs blijven. Een ander voorbeeld waarbij veel gevraagd wordt van de school is het overdragen van normen en waarden. De school heeft hierin een spilfunctie. Het bijbrengen van die normen en waarden moet echter van onderop gebeuren. Als de overheid zich hierop concentreert, wekt dit wantrouwen bij de scholen en ouders. Het is onjuist als de overheid zou gaan kiezen voor bepaalde waarden als uitgangspunt van het handelen. Een goede overdracht van normen en waarden vraagt maximale ruimte om de eigen pedagogische visie (zienswijze) gestalte te geven. Zoontjes bepleitte een sterkere nadruk op de pedagogische autonomie voor leraren, dus de vrijheid of zelfstandigheid in het opvoeden. Hij ziet de leraars als trekkers van de pedagogische vrijheid. Ze moeten als groep meer vrijheid krijgen om hun zienswijze vorm te geven. Ze spreken elkaar maar aan op normatieve kaders. Normatief komt van het woord "normen". Zulke kaders dus moeten de richting aangeven voor verantwoord handelen. Wij zouden denken aan de Tien Geboden. Laat het maar aan de beroepsgroep over om deze kaders vast te stellen, zeggen tegenwoordig bijvoorbeeld de Onderwijsraad en de vakbonden. Als we deze kant opgaan, betekent dat sterke medezeggenschap van het personeel. Dat het bestuur bevoegd gezag is, wordt dan wel geheel uit het oog verloren. Helaas blijkt er voor dergelijke opvattingen steeds minder begrip te bestaan. Het bestuur moet veranderen in een soort Raad van Toezicht en de directie tenminste bij grote scholen of scholengemeenschappen kan College van Bestuur worden.

Prof. Van Wieringen
Prof. Van Wieringen, voorzitter van de Onderwijsraad, behandelde onder meer de vraag: Regelt de wet de werkelijkheid? Dat blijkt maar in enkele opzichten het geval te zijn. Op het domein (gebied) van de rechtspositie wel, maar niet op het terrein van waarden en normen. Hij verwees naar minister-president Balkenende die een projectgroep normen en waarden wilde instellen. Voor het onderwijs zullen we moeten nadenken over het begrip burgerschap. Het is de vraag hoe je de burgers ertoe brengt dat ze deelnemen aan de maatschappij. Die vraag is er al heel lang. Van Wieringen onderscheidde in de geschiedenis enkele ontwikkelingen aan de hand van trefwoorden: 1. burgerschap (van poorter van een stad geleidelijk verbreed naar de moderne burger); 2. civil society (alles fragmenteert = de maatschappij bestaat uit allemaal losse "stukjes" oftewel: personen die weinig binding hebben met elkaar; je bent alleen. Het is noodzakelijk om sociale verbanden op te vijzelen) en 3. human capital (het menselijk "kapitaal" = vermogen). Dat kun je pas inzetten als het ingebed is in de samenleving. Hij zag als gemeenschappelijk element van deze drie theorieën het woord "gemeenschap", leder is lid van een gemeenschap. Je kunt hierbij onderscheiden tussen een particuliere, gesloten gemeenschap en een open, pluriforme (=veelvormige) gemeenschap. Het bijzonder onderwijs hoort tot de eerste groep. Het is gericht op de overdracht van normen en waarden en vindt daarin dus ook een kwaliteitsbasis. De tweede soort gemeenschap is bijvoorbeeld het openbaar onderwijs. Het kiest niet voor bepaalde normen en waarden. Het is pluriform en staat dus open voor allerlei waarden en normen. De vraag van Van Wieringen was: Hoe kun J A A R G A N G 3 2 N R 1 je nu die verschillende elementen bij elkaar brengen? Hij dacht aan een combinatie van kansen: ontwikkel voor elke organisatie eigen ideeën en ook gemeenschappelijke waarden en begin een gesprek tussen de diverse gemeenschappen. Het bijzondere van ons onderwijssysteem is dat er in één stelsel wel twee vormen samengaan: het openbaar en bijzonder onderwijs. Hij kon zich voorstellen dat de regeling van ons onderwijs in de Grondwet in de toekomst wel anders zou moeten zijn. Nu is het echter nog niet nodig. Artikel 23 van de Grondwet biedt geen belemmeringen voor een ontwikkeling, maar geeft veel ruimte voor een eigen interpretatie. Gelukkig heeft de Onderwijsraad niet geconcludeerd dat de huidige tekst een belemmering voor de ontwikkeling van ons onderwijs vormt. Wel is er veel ruimte voor een eigen uitleg. Het is voor ons dan maar de vraag welke kant die interpretatie opgaat.

Prof. Vermeulen
Prof. Vermeulen vatte het advies van de Onderwijsraad samen. Er is al iets van gezegd. Ik wil me dan ook beperken tot een opmerking die voor ons wel erg interessant is. In het kader van het spreidingsbeleid van allochtonen over de scholen, waarover wel gesproken wordt, is het van belang dat de Onderwijsraad opmerkt dat het toelatingsbeleid van de meeste scholen zich niet tegen toelating van allochtonen verzet. Voor het confessioneel onderwijs geldt dat ook. Veel protestants-christelijke scholen hebben een ruim toelatingsbeleid. Als ouders de grondslag respecteren, ook al zijn ze zelf moslim, dan kunnen hun kinderen een christelijke school bezoeken. Dat heeft de Onderwijsraad tot de conclusie gebracht dat voor hen de vrijheid van toelating slechts behoort tot de vrijheid van inrichting en niet van richting. Je hebt dus nog wel vrijheid om uit praktische overwegingen een leerling te weigeren, maar dat betreft dan bijvoorbeeld een geval dat de leerling zoveel leerproblemen heeft dat een school zo'n leerling niet zou kunnen opvangen of heel eenvoudig: de klassen zitten vol. Dat de ouders niet instemmen met de grondslag kan geen reden zijn tot weigering. U begrijpt dat met deze redenering van de Onderwijsraad de vrijheid van toelating aanzienlijk wordt afgezwakt. De conclusie is dan ook dat de wetgever een vorm van gedwongen spreiding zal kunnen opleggen. Weliswaar kan de wetgever niet verplichten dat een school bijvoorbeeld een aantal Turkse leerlingen toelaat, maar wel dat ze een aantal leerlingen met een gewicht van 1.90 toelaat. De vrijheid van toelating kan dus beperkt worden.

Slot
Gelukkig geldt dit niet voor de scholen die een strak toelatingsbeleid voeren en ook in het verleden gevoerd hebben: de christelijke scholen op gereformeerde grondslag en de reformatorische scholen. Het advies zegt het zo: "Zoals gezegd moet daarbij wel de vrijheid van richting onverlet worden gelaten van de in relatieve en absolute zin beperkte groep confessionele scholen die op grond van een consequent en consistent beleid op basis van hun religieuze grondslag (richting) leerlingen weigeren." Voor deze groep scholen rekent de Onderwijsraad de vrijheid van toelating namelijk nog wel tot de vrijheid van richting! We kunnen ons afvragen of dit wel van alle reformatorische scholen geldt. Voor de meeste zal dit wel van toepassing zijn. Deze groep scholen weet dus waar ze aan toe is.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen