Besturen op hoofdlijnen (1)
Vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw is door het ministerie van OCW een proces van deregulering in gang gezet. De autonomievergroting van de scholen die daaraan inherent is, leidt tot steeds meer verantwoordelijkheden bij en dientengevolge grotere risico's voor de schoolbesturen. Hierdoor is de bestuurslast in hoge mate toegenomen. Met de invoering van de lumpsumfinanciering in 2006 wordt wederom een groot beroep gedaan op het beleidsvoerend vermogen van de besturen. Naar verwachting zal de invoering van deze financiering als een katalysator voor de rolverandering van het bestuur en het management gaan werken. De vraagstukken waarmee schoolbesturen zullen worden geconfronteerd, nemen in complexiteit toe en het is nog niet zeker of deze tegen de toekomstige taakverzwaringen en taakverschuivingen zullen zijn opgewassen.
Om die reden zullen we in een drietal artikelen nader onderzoeken wat de consequenties van de huidige beleidsontwikkelingen zijn. In dit eerste artikel beschrijven we de visie van de overheid op de recente beleidsontwikkelingen. Ook geven we aan wat de kerntaken van een bestuur zijn. In een tweede artikel gaan we in op de besturingsfilosofie. In het derde artikel geven we een mogelijke oplossingsrichting aan om de geschetste problematiek het hoofd te bieden.
1. Een nieuwe Koers
In oktober 2003 maakt de minister van OCW haar meerjarig beleidsprogramma "Koers Primair Onderwijs" bekend. In de brief hierover aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal licht de minister haar voornemens tot veranderde bestuurlijke verhoudingen toe en ontvouwt daarbij tevens een nieuwe aanpak bestaande uit elementen, die tot een moderne manier van besturen moeten leiden. We noemen de belangrijkste elementen: minder regels; meer ruimte; grotere verantwoordingsplicht. De nieuwe besturingsfilosofie die de minister voor ogen staat, heeft vergaande gevolgen voor de wijze waarop de verantwoordelijkheden van de overheid voor het onderwijs worden ingevuld, alsook voor de ruimte die scholen krijgen om eigen keuzen te maken. De kern van de nieuwe besturingsfilosofie komt neer op het maken van een omslag naar een bestel dat gekenmerkt wordt door een sterke centrale sturing naar een bestel van krachtige, professionele instellingen met een grote eigen beleidsruimte en heldere verantwoordingslijnen binnen vooraf gestelde kaders. De minister wijst erop dat de nieuwe bekostigingssystematiek ('lumpsum') in dit traject een belangrijke stap is, omdat de scholen meer bestedingsvrijheid krijgen.
In januari 2004 gaat de minister nader in op de problematiek van de lumpsumfinanciering door middel van een Uitwerkingsnotitie. Ze benadrukt hierin dat lumpsum veel meer is dan een louter financieel technische aangelegenheid. De minister is van oordeel dat de nieuwe bekostigingssystematiek niet slechts een aangelegenheid van het bestuur dient te zijn, omdat anders de doelstellingen van lumpsumbekostiging niet worden bereikt! Om die reden stimuleert ze samen met de landelijke onderwijsorganisatie een discussie over 'good educational governance', waarbij een professioneel bestuur door middel van een managementstatuut helder onderscheid aanbrengt tussen taken en verantwoordelijkheden van bestuur en management. De minister vindt het belangrijk om te komen tot een door de sector zelf gedragen gedragscode inzake goed bestuur en management. Ze is in aansluiting hierop voornemens de inspectietaak af te stemmen op de grotere autonomie die in het funderend onderwijs tot stand gebracht gaat worden. Het inspectietoezicht krijgt daardoor een integraal karakter en zal indien nodig het bestuur aanspreken op haar verantwoordelijkheid.
Consequenties voor de besturen
Wanneer het ministerie minder regels gaat voorschrijven, ontstaat meer ruimte en tijd voor de schoolbesturen om hun eigen verantwoordelijkheid gestalte te geven. De grotere autonomie (of 'meer ruimte'), die hiervan een gevolg is, vormt een wezenlijk aspect van de nieuwe besturingsfilosofie. Dit laat echter onverlet dat een goede verantwoording noodzakelijk blijft van de instellingen naar de overheid, maar ook van de overheid naar de samenleving en de politiek.
Als in 2006 de lumpsumfinanciering wordt ingevoerd, wordt een groot beroep gedaan op het beleidsvoerend vermogen van de besturen. De invoering van de lumpsumfinanciering zal naar verwachting als een katalysator voor de rolverandering van het bestuur en het management gaan werken. Zo zullen schoolbesturen voor een complexere taakstelling komen te staan en zullen zich vroegtijdig op de komende taakverzwaringen en taakverschuivingen moeten gaan voorbereiden. Door de lumpsumfinanciering ontstaat ruimte voor scholen en besturen om zelf invulling te geven aan de organisatie van het onderwijs. De toenemende autonomie moet straks waarneembaar zijn in de scholen. Vandaar dat ontvlechting van bestuurstaken en managementtaken nodig is. Er moet een managementstatuut worden opgesteld waar de hele besturingskolom in kaart is gebracht. Ten slotte zal de inspectie toezien of de 'code of conduct', de nieuwe gedragscode voor 'good educational governance', in praktijk wordt gebracht.
Goed werkgeverschap
Naast bovenstaande ontwikkeling, waarbij is aangetoond dat de minister van onderwijs er alles aan zal doen om het beleidsvoerend vermogen van scholen te versterken en een ontvlechting tussen bestuur en management tot stand te brengen, zijn er nog een aantal ontwikkelingen die dit proces versterken. Daarbij kan gedacht worden aan de invoering van Integraal Personeelsbeleid, waarbij goed werkgeverschap tot uitdrukking moet worden gebracht en de Wet Beroepen in het Onderwijs, die nieuwe taken aan de werkgevers voorschrijft. Werkgevers hebben de verantwoordelijkheid dat het personeel in staat is zijn bekwaamheid te onderhouden. Scholen moeten hun beleid op dit punt vastleggen in het schoolplan. Daarin beschrijven ze welke maatregelen en instrumenten ze inzetten om ervoor te zorgen dat het personeel zijn deskundigheid onderhoudt.
Consequenties voor het management
De ingezette deregulering, decentralisatie en autonomievergroting op de diverse beleidsterreinen zorgt niet alleen voor een sterk toegenomen bestuurslast, maar ook voor een andere positionering van het management. Vrijwillige schoolbestuurders zijn beperkt in tijd, kennis en inzicht en kunnen hun bijdrage aan de bestuurstaken daarom niet vergroten en zullen daarom het management een groter mandaat geven. Het managementstatuut moet duidelijk maken waar de verantwoordelijkheden liggen. Doordat er minder regels door het ministerie worden opgelegd, ontstaat meer ruimte en tijd voor scholen om hun eigen verantwoordelijkheid te nemen. De grotere autonomie dient gepaard te gaan met duidelijke afspraken over kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Daarnaast zorgt de lumpsumfinanciering ervoor dat de scholen meer bestedingsvrijheid krijgen. Er ontstaat ruimte voor scholen om zelf invulling te geven aan de organisatie van het onderwijs. De toenemende autonomie moet voelbaar en waarneembaar worden in de scholen en tot uitdrukking komen in de kwaliteit van het onderwijs. De grotere verantwoordingsplicht leidt ertoe dat de scholen hun beleid expliciet moeten vastleggen. Er dient verantwoording van het beleid te worden afgelegd aan alle betrokkenen van de school. Op deze wijze ontstaan er krachtige, professionele instellingen met een grote eigen beleidsruimte en heldere verantwoordingslijnen binnen de vooraf gestelde kaders.
Advies Onderwijsraad
Hierboven hebben we de visie van de overheid kort samengevat weergegeven. De minister wil de bestaande bestuurlijke verhoudingen veranderen. Deze visie komt niet uit de lucht vallen. In januari 2002 bracht de Onderwijsraad haar rapport "Wat scholen vermogen" uit. In dit rapport houdt de Raad een pleidooi voor de invoering van wat zij het 'subsidiariteitsbeginsel' noemt. Hiermee adviseert zij de minister van OCW de bevoegdheden in de onderscheiden niveaus van de totale onderwijsorganisatie zo laag mogelijk te leggen. De bestaande verhoudingen tussen de overheid en het schoolbestuur, tussen bestuur en de school en binnen de school onderling komen daarmee op de helling te staan. De uiteindelijke bedoeling van deze voorgestelde maatregel is de autonomie van de school ten opzichte van het bestuur te vergroten. Het begrip school wordt hier opgevat als de organisatorische eenheid van schoolleiding, leerkrachten, ouders en leerlingen. De Onderwijsraad erkent weliswaar de eindverantwoordelijkheid van het schoolbestuur, maar stelt niettemin, dat zoveel mogelijk ruimte geboden moet worden om wettelijke beslissingsbevoegdheden bij de schoolleiding te leggen. We kunnen concluderen dat de minister dit advies van de Onderwijsraad heeft overgenomen. Om tot een beoordeling van de nieuwe koers van de minister te komen, is het goed om te bezien wat de wettelijke taken zijn van een schoolbestuur.
2. De wettelijke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het bevoegd gezag
In de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) wordt het bevoegd gezag van een bijzondere school voor primair onderwijs een bevoegdheid of opdracht gegeven. De belangrijkste wettelijke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het bevoegd gezag zijn:
• het vaststellen van schoolplan en schoolgids (artikel 16 WPO);
• het benoemen, schorsen en ontslaan van personeel (artikel 33 WPO);
• het toelaten en verwijderen van leerlingen (artikel 40 WPO);
• het behoorlijk gebruiken en/of onderhouden van het gebouw, het terrein en de roerende zaken (artikel 106 WPO);
• besteding van de door het Rijk verstrekte bekostiging (artikel 148 WPO).
Samenvattend kan gesteld worden, dat het bevoegd gezag in weten regelgeving in het algemeen verantwoordelijk gesteld wordt voor de organisatie van het onderwijs en het beheer van de financiën.
Een aantal taken mandateert het bestuur aan het management. Om de kerntaken van een bestuur nader te concretiseren, onderscheiden we vier kernfuncties:
1. het maken van normatieve afwegingen bij het vaststellen van beleid;
2. trends (ontwikkelingen) signaleren en vertalen;
3. verantwoording afleggen;
4. toezicht houden en adviseren.
Kernfunctie 1: het maken van normatieve afwegingen bij het vaststellen van beleid
Op basis van grondslag, identiteit en doelstellingen moet het bestuur bepalen welke eisen er gesteld worden aan de diverse onderdelen en welke norm men daarbij hanteert. De norm kan zowel met de identiteit als met de (onderwijskundige) kwaliteit te maken hebben. Omdat het de norm betreft, zal het meestal gaan om eisen en formuleringen die in documenten (beleidsplannen, afspraken, regelingen) vastliggen. De keuzen waarvoor men wordt gesteld, moeten worden afgewogen aan die norm.
Hieronder volgen de belangrijkste beleidsterreinen waarbij een normatieve afweging moet worden gemaakt:
a) personeel
Het bestuur neemt besluiten over wervingsen selectiecriteria, functiedifferentiatie en beloningsdifferentiatie, loopbaanbeleid, maar ook over de schorsingsen ontslagprocedure. Het bestuur dient een goed werkgever te zijn en dus een personeelsbeleid te voeren wat in overstemming is met de vigerende wetgeving en de grondslag, identiteit en doelstellingen van de school.
b) leerlingen
Het bestuur besluit over het toelatingsbeleid van de leerlingen, maar ook over de verwijderingsen de schorsingsprocedure.
c) leermiddelen en -methoden
Het bestuur neemt besluiten over de criteria waaraan de leermiddelen moeten voldoen.
d) (on)roerende zaken
Het bestuur stelt een meerjarenbeleid vast aangaande aanschaf, onderhoud, gebruik en vervanging van gebouwen, terreinen en de inventaris.
e) financiën
Het bestuur stelt het financieel beleidsplan vast. De financiële doelstelling van een bestuur is de continuïteit van goed onderwijs te waarborgen. Het financieel beleidsplan is er op gericht dit doel te kunnen realiseren. De hiervan afgeleide doelen t.a.v. de financiën zijn een vertaling van dit doel:
Het in stand houden en/of opbouwen van een vermogenspositie, waarmee de continuïteit van de scholen kan worden gewaarborgd. Het financieel beleid dient voorwaarden te scheppen voor een optimaal onderwijsproces. Het toekennen van een herkenbare plaats aan de financieel administratieve organisatie in de organisatie-ontwikkeling.
g) de organisatiestructuur
Het bestuur besluit over de vormgeving van de organisatiestructuur.
Kernfunctie 2: trends signaleren en vertalen
Een schoolbestuur moet maatschappelijke trends kunnen vertalen naar de school. Oog hebben voor vernieuwing en mogelijke veranderingen (c.q. verbeteringen) wordt in de literatuur wel een hoofdtaak voor bestuurders genoemd. Het is van belang dat het bestuur de consequenties van maatschappelijke verschuivingen kan doorzien. Het bestuur kan de gesignaleerde trends aankaarten en de vertaling naar de school bespreekbaar maken.
Kernfunctie 3: verantwoording afleggen
Een bestuur is door anderen gekozen of benoemd en met taken belast. De ouders/leden van de vereniging komen dan in beeld. Er worden verplichtingen opgelegd door de overheid, die vooral kwaliteitseisen stelt aan het onderwijs.
Daarvoor moet het bestuur verantwoording afleggen. Een goed bestuur wil haar doelen bereiken en resultaten behalen. Ook behoort het gedechargeerd te worden voor het gevoerd financieel beleid. Er dient dus verantwoording te worden afgelegd naar de diverse geledingen: naar de overheid en de inspectie. Dit kan door het overleggen van de diverse documenten (schoolplan, financieel jaarverslag, etc). De inspectie bezoekt de scholen ook systematisch en beoordeelt of de verslaglegging in overeenstemming is met de werkelijkheid. naar de leden via de algemene ledenvergadering, het jaarverslag, etc. naar de ouders via ouderavonden, schoolkrant, schoolgids, nieuwsbrieven, etc.
Kernfunctie 4: toezicht houden en adviseren
Toezicht houden is een wezenlijke functie voor een bestuur. Toezien betekent kijken of het beleid wordt uitgevoerd conform de afspraken en de tevoren beschreven doelen. Naast het houden van toezicht kan het bestuur de directeur ook adviezen geven op bepaalde beleidsterreinen.
We hebben hierboven de gangbare taken en verantwoordelijkheden van een bestuur besproken. Hiermee is echter niet duidelijk geworden hoe het bestuur haar beleid vorm geeft. De praktijk varieert tussen het zelf uitvoeren van allerhande taken tot het enkel sturen op resultaten. Elk bestuur handelt dus binnen de geschetste kaders naar eigen inzicht. Op deze problematiek hopen we in een volgend artikel nader in te gaan.
Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt
voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen,
vragen, informatie: contact.
Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing.
Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this
database. Terms of use.
Bekijk de hele uitgave van zondag 1 augustus 2004
Criterium | 60 Pagina's