Bekijk het origineel

De vrijheid van een secretaris-generaal

Bekijk het origineel

PDF Bekijken
+ Meer informatie

De vrijheid van een secretaris-generaal

Kok en Jorritsma leggen hun hoge ambtenaren ten onrechte het zwijgen op

7 minuten leestijd

Twee hoge ambtenaren die hun mond hebben voorbijgepraat werden onlangs door hun politieke 'bazen' op het matje geroepen. Het betrof de secretaris-generaal op het ministerie van algemene zaken, mr. Geelhoed, en diens college op het ministerie van economische zaken, prof. dr. Van Wijnbergen.

Wat was er aan de hand? Geelhoed heeft zich in het nieuwe juridische tijdschrift "Mr" nogal kritisch uitgelaten over de zijns inziens zorgelijke kwaliteiten van Justitie in ons land. Volgens Geelhoed zou de kwaliteit van Justitie ver achterlopen op die van de advocatuur en universiteiten, zodat de concurrentiepositie van de overheid op de markt van topjuristen enorm zou zijn verslechterd.

De kritiek van secretaris-generaal Van Wijnbergen in het PvdA-Vlugschrift heeft betrekking op het algemene kabinetsbeleid van paars II. Van Wijnbergen meent dat het kabinet de economische groei te optimistisch inschat. Gelet op de schaduw die de crisis in Azië en Rusland vooruit werpt, adviseert hij het kabinet harder te werken aan de terugdringing van het financieringstekort.

Stop in de mond

De uitspraken van beide topambtenaren vielen, hoewel niet weersproken, bij 's lands politici niet in goede aarde. Zowel premier Kok als minister Jorritsma-Lebbink meent dat het "hun ambtenaren niet vrijstaat om zich op deze wijze kritisch uit te laten over kabinetsaangelegenheden". Of de betrokken ambtenaren het willen of niet, zij bezitten -aldus Jorritsma- slechts de status van boodschapper. Willen zij iets in de pers verkondigen dat niet harmonisch aansluit op de visie van hun politieke baas, dan moeten zij óf hun mond houden óf toestemming vragen.

Het is echter maar de vraag of deze "stop in de mond" zich wel verdraagt met de vrijheid van meningsuiting, zoals is neergelegd in artikel 7 van onze grondwet. Zijn ambtenaren uitsluitend boodschappers van politieke kopstukken of mogen zij ook nog een eigen mening bekendmaken?

Grondrechten

Sinds 1848 is over de vraag of ambtenaren zich kunnen beroepen op de vrijheid van meningsuiting verschillend gedacht. Tot 1922 werd deze vraag bevestigend beantwoord, zij het dat men extra beperkingen op het grondrecht aanvaardde in verband met het bijzondere karakter van de verhouding.

In 1922 daarentegen namen regering en een meerderheid in de Eerste en de Tweede Kamer het standpunt in dat grondwettelijke bepalingen over grondrechten niet gelden voor ambtenaren. Geheel in deze lijn ligt de uit 1939 daterende uitspraak van de hoogste ambtenarenrechter, de Centrale Raad van Beroep, inhoudende dat artikel 7 van de grondwet "niets zegt over de verhouding van de overheid tot in haar dienst zijnde ambtenaren".

Pas in 1955 komen regering en Staten-Generaal terug op het in 1922 ingenomen standpunt. Grondrechten zijn nu wél van toepassing op de verhouding ambtenaar-overheid, maar deze grondrechten kunnen ten aanzien van ambtenaren ook buiten de wet om worden beperkt. Het duurt nog tot 1974 voordat de grondrechten ook voor ambtenaren op onverkorte wijze gelding kregen. Een ommekeer die het gevolg is van het aannemen van de motie-Roethof. Dit betekent dat thans voor een beperking van het grondrecht een formeel-wettelijke basis is vereist.

Ambtenarenwet

De beperking van de vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren heeft sinds 1988 een wettelijke basis gekregen in artikel 125 Ambtenarenwet. Dit artikel bepaalt dat de ambtenaar zich dient "te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens, of van het uitoefenen van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd". Voor deze algemene normstelling was gekozen omdat het ondoenlijk zou zijn om voor alle mogelijke gevallen gedetailleerde voorschriften te geven.

Verstoring

Uit de parlementaire stukken blijkt niettemin dat men bij de toepassing van artikel 125 Ambtenarenwet rekening moet houden met een aantal karakteristieken. Allereerst heeft de bepaling alleen betrekking op meningsuitingen die een verstoring teweegbrengen van dat deel van de openbare dienst waar de ambtenaar functioneel bij betrokken is. Bovendien moet de openbare dienst in een democratische samenleving zekere spanningen en complicaties ten gevolge van de uitoefening van grondrechten door ambtenaren kunnen verdragen. De verstoring door de gedragingen van de ambtenaar moet daarom van een zekere ernst en duur zijn, wil er sprake zijn van een overtreding van de norm.

Voorts geldt dat de verstoring primair het gevolg moet zijn van bepaalde gedragingen die zijn verricht door de ambtenaar, terwijl de ambtenaar bij het plegen van de betwiste gedragingen moet hebben kunnen overzien dat deze verstorende gevolgen zou kunnen hebben.

Genoemde elementen worden in de literatuur ook wel samengevat als de "clear and present danger test". Volgens deze test mag de vrijheid van meningsuiting van de ambtenaar pas worden beperkt wanneer deze een duidelijk en direct gevaar betekent voor het goed functioneren van het werkverband.

Casuïstiek

In de rechtspraktijk wordt niet snel aangenomen dat een bepaalde gedraging leidt tot overtreding van artikel 125 Ambtenarenwet. Zo mocht bijvoorbeeld een bij het zwembad werkzame ambtenaar tegen een verslaggever van het Brabants Dagblad zijn ongenoegens over de verhoging van de toegangsprijzen meedelen. De disciplinaire straf die hij hiervoor kreeg, was volgens de president van de rechtbank te Breda ten onrechte opgelegd.

Eveneens was de Adviescommissie Grondrechten en Functie-uitoefening Ambtenaren (een instantie die moet worden gehoord voordat een ambtenaar op grond de Ambtenarenwet kan worden gestraft) van oordeel dat "discussie over publieke aangelegenheden -zowel in wetenschappelijk verband als daarbuiten- beslist niet uit de weg gegaan behoeft te worden, temeer niet waar het onderwerpen betreft waarover de maatschappelijke discussie nog niet is uitgekristalliseerd".

Een bij de belastingdienst werkzame ambtenaar die in publicaties had opgeroepen om meer duidelijkheid over bepaalde zaken en het ministerie in een verkeerd daglicht zou hebben gesteld, mocht volgens de commissie niet worden gestraft.

Wél duidelijk in strijd met artikel 125 handelde een beleidsmedewerker van de dienst onderwijs, welzijn en cultuur van de gemeente Den Helder, aldus de rechtbank Alkmaar. Naar aanleiding van een interview met deze ambtenaar over een door B en W verkocht gymnastieklokaal, maakte de krant melding van kwalificaties als "stiekem", "autoritair" en "botte macht". Een verstoring van de noodzakelijke samenwerking tussen de wethouder en de desbetreffende ambtenaar was evident.

Loyaliteitsverklaring

Maandag meldde Kok dat hij met Geelhoed is overeengekomen dat laatstgenoemde geen interviews zal geven noch op eigen gezag publieke uitspraken zal doen. Dergelijke afspraken passen volgens de heersende mening niet binnen het grondwettelijk stelsel van grondrechtenbeperking. Indien de overheid een wettelijke bevoegdheid mist om de grondrechtenuitoefening van burgers of ambtenaren te beperken, kan zij deze grondrechtenbeperking niet realiseren door het sluiten van een civielrechtelijke overeenkomst.

Ook een loyaliteitsverklaring is geen gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van meningsuiting. In 1995 is dit nog expliciet gesteld in een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Het begrip loyaliteit is namelijk te vaag, te weinig omlijnd en te subjectief gekleurd om te kunnen worden gebruikt als zelfstandig beoordelingscriterium.

Wat zit er fout?

Beoordeelt men de uitlatingen van Geelhoed en Van Wijnbergen aan de hand van artikel 125 Ambtenarenwet, dan moet worden geconcludeerd dat zij keurig binnen de "vrijheid van meningsuiting" zijn gebleven. Hun kritiek, die van algemene aard is, brengt geen verstoring met zich mee van de ministeries waarbij zij functioneel zijn betrokken. Van een duidelijk en direct gevaar voor het goed functioneren van het werkverband is dan ook zeker geen sprake.

Niet de secretarissen-generaal, maar Kok en Jorritsma gedragen zich dus incorrect. Door de ambtenaren het zwijgen op te leggen, wordt een ongerechtvaardigde inbreuk op het grondrecht van de vrijheid van meningsuiting gemaakt.

De auteur doceert sociaal recht aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Bekijk de hele uitgave van donderdag 17 september 1998

Reformatorisch Dagblad | 24 Pagina's

De vrijheid van een secretaris-generaal

Bekijk de hele uitgave van donderdag 17 september 1998

Reformatorisch Dagblad | 24 Pagina's

PDF Bekijken