Pretentieloze ambitie?

1. Inleiding

Zelden heeft een rapport van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) zoveel stof op doen waaien en in de lucht gehouden als Minder pretentie, meer ambitie.1 En zelden zal een WRR-publicatie op korte termijn zo’n grote invloed op regeringsbeleid hebben gehad en zoveel tongen hebben losgemaakt.

Er zijn intussen talloze artikelen over Minder pretentie, meer ambitie geschreven. Daarom heb ik een benadering gekozen die aansluit bij de vraag van Radix: aandacht geven aan de betekenis van het rapport voor de rol en positie van christelijke organisaties, actief in internationale samenwerking. Dat is een specifieke aanpak, die alleen zinvol is als we vooraf bezien wat de reikwijdte van het rapport is. Daarom wil ik eerst nagaan in welk kader het rapport geschreven is, zodat vanuit dat kader een aantal verbindingen met de vraag van Radix gelegd kan worden. In het eerste gedeelte van het artikel ga ik aan de hand van het rapport in op de inhoud van ontwikkelingen in het werkveld. Per onderdeel verken ik eventuele consequenties voor de organisaties, actief in het werkveld. In het tweede gedeelte wil ik meer fundamenteel ingaan op het gebruik van het begrip ontwikkeling en weeg ik aan de hand van dat begrip de inhoud van het rapport en verbind daar consequenties aan voor (christelijke) niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) die actief zijn in ontwikkelingshulp.

2. De kaders en de beperkingen van het rapport

Minder pretentie, meer ambitie is uitgegeven door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Het gaat over ontwikkelingshulp2 of, zoals de studie later bepleit, mondiale samenwerking. Het Nederlandse overheidsbeleid is het vertrekpunt, de bril en het perspectief van de studie. Eerlijkheidshalve zal het rapport van daaruit bevraagd dienen te worden. Ik heb in ieder geval gepoogd die lijn vast te houden.

Dat geeft tegelijkertijd de beperking van het rapport aan. Het is bijvoorbeeld geen doorwrochtte studie over de rol en de positie van NGO’s of de steeds diffusere relatie tussen het maatschappelijk middenveld, de markt en de overheid. Het is geen integrale beschouwing over wat ontwikkelingshulp in haar totaliteit zou moeten zijn of zou moeten kunnen. De Raad beperkt zich primair tot de rol die de overheid zou moeten spelen als overheid. Weliswaar in relatie tot andere spelers, maar niet vanuit het perspectief van die spelers. Dat betekent dat ik de koppeling naar (christelijke) NGO’s met een zekere terughoudendheid maak. Gezien de regeringsgerichtheid van het rapport kan die beschouwing slechts in afgeleide zin aan de orde komen. Ik geef daarom geen integrale visie op NGO’s in ontwikkelingshulp.

Gezien de regeringsgerichtheid van het rapport kunnen de implicaties voor christelijke NGO’s slechts in afgeleide zin aan de orde komen

Voor wie in het thema ontwikkelingshulp is geïnteresseerd, is de publicatie een absolute aanrader. De meeste relevante thema’s passeren de revue en worden in hun samenhang behandeld. Het boek geeft inzicht in ontwikkelingen die er in het werkveld zijn en geeft een doorkijk naar de toekomst. Zoals later uit dit artikel zal blijken, is de WRR er grotendeels in geslaagd om de verleiding van de eenzijdigheden te weerstaan. De analyse van de context is relevant en vanuit de context worden een aantal conclusies getrokken die er toe doen. In die zin is mijn bijdrage positief kritisch.

3. De context als bril

Het rapport besteedt terecht veel aandacht aan de context waarbinnen ontwikkelingssamenwerking zich beweegt. Kijken naar de context is meer dan een opsomming van feitelijkheden. Contextanalyse is ook de bril waarmee naar de omgeving gekeken wordt. Een aantal opvallende facetten wil ik belichten.

Draagvlak en demografische ontwikkelingen

Het is opvallend dat in de analyse van ontwikkelingshulp het rapport begint met hoe ontwikkelingshulp leeft in Nederland. Daarmee zet de WRR de ontwikkelingen in het kader van een goede Nederlandse traditie. De studie begint met de constatering dat de inhoud in het debat over ontwikkelingshulp naar de rand is geschoven. Momenteel wordt de discussie vooral in de media gevoerd. Daarbij voeren de stereotypen en de oneliners over en weer de boventoon. Het is volgens de WRR een debat waarin enerzijds passie en anderzijds de fundamentele vragen door elkaar lopen. De schrijvers stellen direct al in het begin dat de kritiek op ontwikkelingshulp in zichzelf al een miljoenenbusiness is geworden. Maar ik mis een analyse van de oorzaken van de marginalisering van het draagvlak voor ontwikkelingshulp.

Een tweede niet onbelangrijke waarneming is dat de aloude hegemonie van het Westen in ontwikkelingshulp niet meer bestaat. Al een aantal decennia niet in Azië, maar ook niet meer in een continent als Afrika. Dat heeft te maken met het verschuiven van economische, politieke en demografische verhoudingen in de wereld. In 2050 zal Europa nog slechts 7% van de wereldbevolking uitmaken tegen 25% in 1950. Dit gegeven is nog lang niet bij iedereen doorgedrongen, ook niet bij NGO’s. De demografische ontwikkelingen gaan hand in hand met de verschuiving van economische en politieke verhoudingen. Europa zal door de combinatie van die factoren een bijrol gaan spelen. Later in de studie verbindt de WRR daar consequenties aan (o.a. door voorstellen te doen over een heel andere inrichting van ontwikkelingshulp waarbij rekening gehouden wordt met die demografische en economische verschuivingen).

Rond de demografische ontwikkelingen is nog een andere analyse van belang. Het is die van de reflectie op het boek van Myrdal 1968. Myrdal ging er, in lijn met de analyses van Malthus, vanuit dat de groei van de voedselproductie lineair zou zijn en de groei van de bevolking exponentieel. Myrdal kreeg geen gelijk: de voedselproductie groeide in de afgelopen decennia sneller dan de bevolking en volgens de schrijvers is er op dit moment per hoofd van de wereldbevolking meer voedsel beschikbaar dan in de zestiger jaren. Dat geldt niet alleen voor de wereld als geheel. Het geldt ook per continent. Deze waarneming maakt dat de WRR met een zeker optimisme naar de toekomst kijkt. Het hele probleem van de verdeling van en toegang tot voedsel, dat maakt dat er nog steeds veel honger is, komt merkwaardigerwijs vervolgens niet echt aan de orde.

De wereld is van bipolair ontwikkeld naar multipolair

De wereld steekt intussen anders in elkaar. De decennia oude verdeling van de wereld in twee blokken (bijvoorbeeld nazi versus geallieerden, Oost versus West, kapitalisme versus marxisme, arme landen versus rijke landen, de Verenigde Staten versus de rest van de wereld, Noord versus Zuid) voldoet niet meer. De wereld is van bipolair ontwikkeld naar multipolair. Bovendien vervagen grenzen tussen landen, grenzen tussen rassen, grenzen tussen klassen. Dat creëert een andere wereld dan de wereld van nog geen twintig jaar geleden. Een citaat:

“Op termijn levert dat een geheel nieuwe internationale constellatie op. In Noord en Zuid zullen rassen, religies, levensstijlen, talen en culturen steeds meer door elkaar gaan lopen. Paspoort, uiterlijk en territorium vallen steeds minder samen. Het gaat niet langer om multiculturele verbanden binnen samenlevingen, maar om multidimensionale verbanden tussen samenlevingen. De betekenis van de natiestaat neemt af nu allerlei beslissingen steeds meer elders worden genomen.” (25)

Economische verschuivingen, toenemende interdependentie, middenklasse en leiderschap

In het verlengde van het voorgaande constateert de WRR een groeiende interdependentie (onderlinge afhankelijkheid) in de wereld. Interessant is de analyse van de rol van China en Korea in de wereld. Het rapport ziet de invulling daarvan niet zozeer langs de lijn van de mineralen en het leegroven van Afrika gaan, als wel langs de lijn van het opkopen van grote gebieden vruchtbare landbouwgrond om aan de groeiende consumptie van (dierlijke) eiwitten te kunnen blijven voldoen. De onderlinge handel tussen markten in het Zuiden, waar het westen door haar kwaliteit en relatieve complexiteit van producten niet of nauwelijks tegenop kan produceren, neemt sterk toe. Dat beperkt overigens de kansen voor Afrika. Ik citeer:

“Het feit dat de markten in het Zuiden vaak meer hebben aan eikaars producten dan aan dure westerse producten, kan in principe al deze landen ten goede komen. Tegelijkertijd zijn er duidelijke onevenwichtigheden. Met name de positie van Afrika op de wereldmarkt kan onder druk komen te staan: nu in Zuid- en Oost-Azië volop goedkoop geproduceerd wordt – en deze landen zeer ver gevorderd zijn in het logistiek en commercieel goed organiseren van dat productieproces – zal Afrika andere niches moeten gaan zoeken. Het spreekt echter niet voor zich waar die liggen. De nieuwe opkomende economieën zijn dan ook tot op zekere hoogte een grotere concurrent voor Afrika dan de landen in het Westen. Als Obama straks mocht besluiten de katoensubsidies aan zijn boeren te verminderen, is het niet Mali dat daar van profiteert, al heeft dit land bijna geen enkel ander exportproduct dan katoen: schattingen laten zien dat 98 procent van deze maatregelen ten goede komt aan China. Het is niet voor niets dat de bric-landen (Brazilië, Rusland, India, China) verdedigers van vrijhandel zijn geworden. Afrikaanse landen pleiten dan ook voor de mogelijkheid om handelsbeschermende maatregelen te mogen nemen.” (25–26)

In de analyse wordt geconstateerd dat de wereld een netwerk is en de toegang tot de wereld ook voor Afrika veel laagdrempeliger is geworden. Tegelijkertijd constateren de schrijvers dat zich in Afrika een nieuw leiderschap aan het ontwikkelen is dat de positie van Afrika steviger maakt en dat oog heeft voor de kansen van Afrika en die wil aangrijpen. Het rapport zet deze waarneming al direct in het perspectief van het bedrijfsleven, lees: investeringen. Die kansen zien de rapporteurs in India met als voorbeeld de commerciële en internationale ontwikkeling van de medische voorzieningen in dat land, die ook voor de regio van toenemend belang zijn. Dit soort waarnemingen van ontwikkeling in het werkveld kleuren de conclusies die de WRR later trekt.

Een interessant onderdeel van de analyse is de positie die de middenklasse krijgt. Een omvangrijke middenklasse borgt stabiliteit. En met die enkele concluderende observatie op pagina 23 lijkt eigenlijk gelijk al de toon van het boek gezet. De middenklasse is het vertrekpunt, het groter maken van de middenklasse het doel voor ontwikkeling. Zo komt het later ook terug in de conclusies. Maar zo robuust als de middenklasse in de analyse neergezet wordt, zo genuanceerd komt ze terug in latere analyses. Het is jammer dat die nuance niet consequent in de studie is uitgewerkt en onvoldoende in de conclusies terugkomt.

Het paragraafje over successen is beperkt, lijkt een willekeurige opsomming en gaat vooral over de politieke en bestuurlijke veranderingen in Afrika. Het inzicht in de problemen is aanzienlijker. Jammer is dat de analyse van de problemen niet gekoppeld wordt aan de vraag wat er gebeurd zou zijn als er de afgelopen decennia niets gedaan zou zijn. Bij de problemen wordt terecht geconstateerd dat het armoedevraagstuk in India intussen een verdelingsvraagstuk tussen regio’s is geworden. Dat is het nog niet in Afrika, omdat daar in vrijwel het hele continent de middenklasse ontbreekt. Hier duikt de betekenis die de WRR aan de rol van de middenklasse geeft, weer op. De analyse van de context zet de verhoudingen in de wereld in kort bestek in een helder en eerlijk kader.

De uitdagingen vanuit de context

Ik mis niet heel veel in de contextanalyse. De accenten liggen wel wat eenzijdig op economische ontwikkeling en dat kan geleid hebben tot een te grote relativering van de sociale sectoren later in de studie. Maar de studie brengt daar zelf nuances in aan.

Als ik de context op me laat inwerken, constateer ik dat NGO’s in het algemeen (en een relatief groot aantal christelijke NGO’s meer in het bijzonder) deze nieuwe werkelijkheid nog onvoldoende doorvertaald hebben naar strategische keuzes die ze zouden moeten maken. Want veranderingen die in de context op macroniveau gebeuren, vertalen zich door naar het keuzekader dat van belang is.

Een deel van de analyses vraagt in ieder geval om een eigenstandig antwoord vanuit de wereld van de NGO’s. Een daarvan is de positie van de middenklasse. Ik weet dat met name in christelijke NGO’s beleidskeuzes vrijwel altijd ingegeven worden vanuit de allerarmsten. Daar is op zich niets mis mee. Maar met de (genuanceerde) kennis van de mogelijke betekenis van de middenklasse voor ontwikkeling pleit ik er voor dat de middenklasse altijd meegenomen wordt in de beleidskeuzes die organisaties maken. Ook als organisaties blijvend kiezen voor de allerarmsten, zal die keuze zich – in legitimerende zin – moeten verhouden tot de rol en de betekenis van de middenklasse.

De middenklasse moet altijd meegenomen worden in beleidskeuzes van NGO’s

Een beleidsmatige bezinning op de rol van de middenklasse kan tot nieuwe verbindingen leiden. Kerken in Nederland en kerken over de grenzen kunnen in die nieuwe verbindingen hun rol nemen. Die verbindingen helpen de middenklasse te mobiliseren. Dat kan de kloof tussen hen en de armen in eigen omgeving verkleinen en zo in de eigen omgeving verbindingen op lokaal niveau faciliteren. Juist als de relatieve betekenis van het westen afneemt, is dat op de middellange termijn zelfs van levensbelang voor het werk dat veel partners van Nederlandse organisaties over de grenzen doen!

Overigens besef ik dat de betekenis die het rapport toekent aan de middenklasse voor een deel wel eens samen zou kunnen hangen met de invulling van het begrip ontwikkeling op klassieke wijze. In de tweede helft van dit artikel kom ik daar op terug. Juist NGO’s zullen in die zin dus kritisch moeten reflecteren op de vraag of de middenklasse wel voldoende pro poor (solidair met de armen) is om betekenisvol voor de armen en de armoede te kunnen zijn.

Nog steeds is er, ook in de wereld van NGO’s, een dominant Noord-Zuid-denken dat denken en handelen bepaalt. Dat doet geen recht aan de wisselende verhoudingen. De verhoudingen dagen juist uit om vanuit een andere attitude naar de eigen rol, de eigen toegevoegde waarde en de eigen institutionele vormgeving te kijken. De toekomst vraagt een heldere kijk op een definitie van deze zaken. Doen we dat niet, dan is, tegen de achtergrond van de adequate contextanalyse, de plek van NGO’s binnen afzienbare tijd uitgehold.3

4. De motieven, de waarden en de betekenis van een interventie-ethiek

Relatief uitgebreid besteedt de WRR aandacht aan de motieven achter en de waarden in ontwikkelingshulp. In hoofdlijn worden twee typen motieven onderscheiden: motieven van eigenbelang en morele motieven.

Eigenbelang als motief

Het motief van eigenbelang staat op de voorgrond en heeft in hoge mate de geschiedenis van de ontwikkelingshulp gedomineerd. Het begon al met het creëren van werk voor experts uit de koloniale tijd. Het speelde dominant in de periode van de Koude Oorlog (waarbij het eigenbelang een krachtige politieke lading kreeg). Een voorbeeld van zo’n eigenbelang zijn de voordelen die eigen bedrijven kunnen hebben in ontwikkelingshulp. Aparte aandacht krijgt het verlichte eigenbelang (in bijvoorbeeld vrede en politieke en economische stabiliteit). Belangwekkend is dat door de toenemende onderlinge afhankelijkheid van landen en burgers, het punt van eigenbelang een steeds minder eigenstandig begrip aan het worden is en eigenbelangen mondiaal steeds meer verknoopt raken.

Morele motieven

De morele motieven worden terecht in het perspectief van de geschiedenis van missie en zending en de betekenis van bekering geplaatst. De auteurs zien een secularisatie van de oorsprong van de motieven optreden, maar constateren dat de motieven er nog steeds zijn. Opvallend is dat de morele motieven vooral aan individuen, burgers en het maatschappelijk middenveld worden gekoppeld. De schrijvers zien ze vertaald in naastenliefde, solidariteit, wederkerigheid, rechtvaardige verdeling, menswaardigheid.

De spannende verbinding tussen beide typen motieven

Op zich lijkt er geen voorkeur voor een van de twee motieven uitgesproken te worden. Wat wel opvalt is dat het motief van eigenbelang vooral gekoppeld wordt aan politiek, beleid en overheden. Het tweede motief wordt vooral gekoppeld aan individuen, private initiatieven en denkers. De politieke betekenis wordt wel genoemd maar niet echt serieus genomen. Interessant is de analyse die van beide motieven separaat gemaakt wordt. Die analyse snijdt hout.

De auteurs concluderen dat de beide motieven geleid hebben tot praktijken die steeds verder divergeren. Dat is ook gegeven met de motieven op zich, omdat ieder motief haar eigen opvatting heeft over hoe ontwikkelingshulp aangepakt zou moeten worden (53). Het morele motief heeft ontwikkelingshulp klein gemaakt, opgesloten in menselijke relaties en overzichtelijke projecten, waarbij mensen concreet emotie voelen. Het motief van eigenbelang heeft ontwikkelingshulp door de toenemende onderlinge afhankelijkheden onhanteerbaar groot gemaakt. Terecht wordt geconcludeerd dat er geen sprake hoeft te zijn van strijdigheid, maar ze leggen wel verschillende accenten, die uiteindelijk leiden tot divergentie van benaderingen. Dat wordt kernachtig samengevat: lenigen van concrete menselijke nood aan de ene kant en aan de andere kant het beeld van een omvattende strategie om mondiale vraagstukken aan te pakken (53).

Beide motieven hebben geleid tot praktijken die steeds verder divergeren

Dat heeft naar het inzicht van de schrijvers er voor gezorgd dat de verbinding tussen beide motieven in een organisatorische setting ingewikkeld, zo niet onmogelijk is geworden (53–59). Dat wordt eenvoudig geïllustreerd aan de hand van de relatie tussen de overheid en subsidieontvangende NGO’s. Daar ontmoeten motieven elkaar en de praktijk van de laatste jaren leert dat die ontmoeting in toenemende mate spanningsvol is.

Het teruggaan naar de motieven is een uitdagende vraag. In die zin is de studie een eyeopener voor me. Vanuit een steeds kleiner wordende wereld en vanuit het perspectief van interdependentie komt eigenbelang in de persoonlijke sfeer van burgers. Omgekeerd leidt het ongebreideld groeien van verschil tussen rijk en arm en het moreel toestaan van dat groeiende verschil tot een dynamiek die op gespannen voet staat met de rust die als eigenbelang genoemd wordt. Het vraagt een nieuwe verbindende doordenking van de verhouding tussen de beide motieven. De studie gaat daar in hoofdstuk zes op in.4 Maar goedbeschouwd komt het rapport niet heel veel verder dan de constatering dat het verlenen van hulp vanuit het morele motief een politieke keuze is en dat het verlenen van hulp vanuit collectief eigenbelang eigenlijk ingebakken is in een goed politiek systeem. Daarbij is in het huidige tijdsgewricht een nationale overheid voor de borging van dat eigenbelang steeds afhankelijker van mondiale verhoudingen. En dat vertaalt zich weer in de stelling dat collectief eigenbelang een krachtig motief is voor ontwikkelingshulp (167).

De WRR kiest uiteindelijk voor verlicht eigenbelang als leidend motief. Vanuit de koppeling van dit belang aan politiek en overheid is dat logisch. De keus is óók begrijpelijk vanuit de invulling van het begrip ontwikkeling als vooruitgang, waar ik in het tweede gedeelte van dit artikel op terug kom. Daardoor blijven interessante discussies over bijvoorbeeld attitudeverandering van mensen in Noord en Zuid buiten beeld. Juist zo’n benadering had tot een vruchtbare verbinding tussen de twee motieven kunnen leiden. Maar omdat attitudeverandering samenhangt met een paradigmashift, is voor zo’n verbinding geen ruimte in het rapport.

Wat ontbreekt in de analyse is de rol die de val van de muur betekend heeft voor de wijze waarop de beide grondmotieven zich tot elkaar verhouden. Toen een langdurig leidend motief van politiek eigenbelang door de val van de muur wegviel, moesten overheden en veel NGO’s zich opnieuw tot elkaar verhouden en raakte de ideologische oriëntatie van slag. Het zou wel eens zo kunnen zijn dat die heroriëntatie tot op heden nog niet is uitgekristalliseerd.

Naar een interventie-ethiek?

Tenslotte noem ik hier ook de suggestie die de WRR doet om te komen tot een interventie-ethiek. Terecht wordt geconstateerd dat die ontbreekt. Er worden in aanzet een aantal problemen en dilemma’s geschetst, waarop vanuit de interventie-ethiek een adequate reactie geformuleerd zou kunnen worden (bijvoorbeeld hulpafhankelijkheid, de betekenis van het eigenbelang van de gever versus het belang van de ontvanger, de richting van verantwoording, etc). Wie het gedeelte over de interventie-ethiek goed leest, ziet dat in die ethiek ook de verbinding tussen de twee grondmotieven gelegd kan worden, waarbij de ethiek richtinggevend zou kunnen zijn in het debat in die punten waarin de grondmotieven divergeren.

De uitdagingen vanuit de motieven en de interventie-ethiek

Wat betekent dat voor christelijke NGO’s? Bij met name de morele motieven speelt religieuze oriëntatie een belangrijke, zo niet doorslaggevende rol. Hier ligt de uitdaging om in het debat het voortouw te nemen. Het rapport bevat de waarschuwing om daarbij wel te pogen de verbinding te maken. Net als bij de positionering van de middenklasse in beleidskeuzes, zullen ook christelijke NGO’s zich vanuit de toenemende interdependentie tussen burgers moeten verhouden tot het motief van het eigenbelang, wederom los van de vraag of eigenbelang beleidsbepalend wordt. Wel is het uitdagend om juist vanuit Bijbels perspectief toch te zoeken of die verbindingen er zijn en zo ja, hoe die er dan in de praktijk uit zien.

De suggestie om tot een interventie-ethiek te komen zou zeker opgepakt moeten worden. Vanuit de gedachte dat binnen die ethiek motieven verbonden kunnen worden, speelt ook het maatschappelijk middenveld een rol van betekenis. En wat mij betreft nemen christelijke NGO’s het voortouw. Zij weten van huis uit tenslotte wat ethiek is en op welke wijze je binnen ethiek dilemma’s een plek kunt geven zonder daarbij in eenzijdigheden en makkelijke keuzes te vervallen. Juist vanuit een interventie-ethiek zou de discussie over het paradigma, dat ik in het tweede deel van dit artikel aan de orde stel, wel eens versneld op de politieke tafel kunnen komen.

Vanuit een interventie-ethiek zou de discussie over het paradigma wel eens versneld op de politieke tafel kunnen komen

5. Van crisis naar een nieuwe architectuur van ontwikkelingshulp?

De crisis in de ontwikkelingshulp wordt hoe dan ook veelzijdig beschreven. Hoewel sommige analyses ontbreken (de betekenis van de val van de muur en het tweede gedeelte in dit artikel) of sommige zaken wellicht een te robuust beeld opleveren (de rol van de middenklasse), feit blijft dat ontwikkelingshulp in een crisis verkeert. Het materiaal dat aangereikt wordt, is ruim voldoende om in elk geval ook die conclusie te trekken.

Zoals aangegeven, heeft de crisis te maken met de globaliserende context, met een divergentie van de aanpak vanuit verschillende dominante motieven en met een ideologische verwarring en wellicht ook een ideologische of religieuze kloof tussen Europa en de rest van de wereld. Ik kom daar later op terug.

De WRR pleit voor een nieuwe architectuur en geeft daar kaderstellende uitgangspunten voor. In negatieve zin geformuleerd zou de nieuwe architectuur voor ontwikkelingshulp de vereng-ing tot armoedebestrijding te boven moeten komen, de splinters in de huidige chaos tot een consistent geheel moeten maken, zich niet laten leiden door of verleiden tot mondiale alomvattende en almachtige aanpakken, uit de zelfgevormde koker moeten komen en verbindingen moeten maken met andere sectoren en actoren dan alleen de professionele wereld van ontwikkelingshulp. Positief geformuleerd zou ontwikkelingshulp breder op ontwikkeling gericht moeten zijn (in voor zover ik het begrijp macro-economische zin), specifieker moeten worden in keuzes van landen, regio’s, thema’s en instrumenten en een interventie-ethiek moeten ontwikkelen die (hoewel niet uitgesproken) de motieven verbindt (hoofdstuk 5).

Het goede daarbij is dat ontwikkelingshulp vanuit de specifieke focus vervolgens zichzelf wel moet dwingen om breder verbindingen te leggen met andere actoren en sectoren en de verschillende motieven. Daarbij wijst de WRR vooral op overheidsniveau binnen en tussen landen op de coherentie in de aanpak, de mondiale publieke goederen (die grensoverschrijdend zijn!). Daarnaast pleit het zelfs om internationale samenwerking maar te laten voor wat het is. Door de interdependenties raken ontwikkelingsdoelen steeds meer verknoopt met andere sectoren en beleidsterreinen. Hier noemt de studie een belangrijke argumentatie die in de contextanalyse niet heel expliciet naar voren komt. Volgens de auteurs past internationale samenwerking in de tijd waarin soevereine staten externe relaties met elkaar onderhielden. Die tijd is voorbij. Door economische blokvorming verliezen staten hun autonomie (zowel economisch als politiek en militair) en is er sprake van grensoverschrijdende communicatie in steeds meer netwerkachtige structuren (243–44).

Van ontwikkelingshulp naar mondiale ontwikkeling en nieuwe inbedding

In lijn met deze constatering pleit het rapport voor een integrale mondiale ontwikkeling naar Zweeds model (232). De benadering van mondiale ontwikkeling heeft vooral betekenis voor het collectieve eigenbelang dat door het rapport in een mondiale context geplaatst wordt. Het advies is zelfs om het ministerie van Algemene Zaken en dus de minister-president een coördinerende rol te geven.

De charme is dat daarmee ontwikkelingshulp op regeringsniveau in het juiste kader gezet wordt. Het rapport benoemt terecht dat men daarmee ook oog krijgt voor grensoverschrijdende (niet alleen in geografische maar ook in departementale zin) gevolgen van beleid en handelen (246). Zonder dat heel erg helder is hoe de architectuur er dan wel uit zou moeten zien, hoe de verbindingen dan gemaakt kunnen worden, voert het rapport ook al een pleidooi voor een structuur. Namelijk een nieuwe instantie, vooralsnog met NLAID aangeduid, met tien ontwikkelingshulpeenheden, met vestigingen in een tiental landen waar Nederland nog een relatie mee heeft (281). Het is opvallend dat de schrijvers bij het idee van de mondiale samenwerking zelf al aangeven dat “een oriëntatie op mondiale ontwikkeling niet betekent dat we ons de megalomane pretentie aan moeten meten om vanuit Nederland de hele wereld te ontwikkelen.” (245). Dat is dus blijkbaar een risico.

Naar mijn inzicht hebben de samenstellers van het rapport zich te vlug laten verleiden tot een te concrete vertaling van wat ze in voorlopige zin als knelpunten in het huidige veld van ontwikkelingshulp zien. Dat komt wellicht omdat ze consequent de lijn van klassieke ontwikkeling en die van collectief eigenbelang vasthouden en dat ook willen vertalen in een structuur.

Maar het was waarschijnlijk vruchtbaarder geweest om vanuit de gegevens heel scherp de kaders en randvoorwaarden neer te zetten voor een nieuwe architectuur. Dat is nu onvoldoende, waardoor de WRR zich bijvoorbeeld ten aanzien van de rol van NGO’s tegenspreekt. Zo stelt hij enerzijds dat de financiering van zuidelijke NGO’s met overheidsgeld niet meer via Nederlandse NGO’s zou moeten gaan, maar via NLAID, terwijl eerder (270) het idee geopperd wordt dat Nederlandse NGO’s juist in die landen actief zou moeten zijn waar NLAID dat niet kan. In dat geval kan NLAID de financiering van zuidelijke NGO’s dus helemaal niet voor haar rekening nemen en komt de aanbeveling om Zuidelijke NGO’s niet door Nederlandse NGO’s te laten financieren in de lucht te hangen.

Van ruwe schets terug naar randvoorwaarden

Het zou winst zijn als in de follow up van dit rapport juist robuuste kaders en randvoorwaarden expliciet gemaakt en uitgewerkt worden en dan vanuit een keuzeboom gekeken wordt welk model of welke structuur daarbij een rol zou kunnen spelen. NLAID zou een van de opties kunnen zijn. Nu laat de WRR na om zijn eigen NLAID-model te toetsen aan de randvoorwaarden die hij zelf deels impliciet houdt. Hij laat ook na om vanuit de randvoorwaarden andere modellen als kansrijk te benoemen of als kansloos uit te sluiten. Dat laat een gevoel van onbehagen achter.

Het zou winst zijn als in de follow up van dit rapport robuuste kaders en randvoorwaarden uitgewerkt worden

De WRR relativeert, terecht, de huidige positie van de multilaterale instellingen. Daarvoor in de plaats ziet hij dan de NLAID-achtige structuren in landen, met onderlinge afstemming en eventueel coördinatie vanuit multilaterale instellingen, zonder dat die uitvoerend worden. De Raad voert ook een pleidooi voor langdurige aanwezigheid, omdat dat pas echt tot impact leidt (270).

In de oriëntatie op de nieuwe architectuur vindt de WRR ook dat Nederland zich niet meer bezig moet houden met sociale sectoren zoals bijvoorbeeld basisonderwijs. De legitimering daarvoor is, dat investeren in basisonderwijs niet aantoonbaar gecorreleerd is met de ontwikkeling van een land (177). Hoe dat komt, weet de WRR ook: er is geen verbinding tussen basisonderwijs en de productieve sector of het economische beleid van een land (zo dat er al is). De WRR laat dat zien met cijfers die duidelijk maken dat het ontbreekt aan investeringen in bijvoorbeeld marktgericht en relevant secundair en hoger onderwijs. Logischerwijs zou ik verwacht hebben dat de Raad dan kiest voor het inbedden van basisonderwijs in een interventieketen en investeert in de ontbrekende schakels (institutioneel en inhoudelijk) tussen basisonderwijs en de productieve sector. Dat verbindt ook de sociale sectoren met de productieve sectoren en voorkomt eenzijdigheden, die er nu uiteindelijk wel in zitten. Dergelijke, in mijn ogen, onlogische keuzes doen het rapport aan gezag inboeten, terwijl dat bij kaderstelling en formulering van randvoorwaarden niet nodig was geweest.

De WRR noemt zelf zaken die er toch wel voor zorgen dat de concrete vertaling in deze fase bevreemdt. Zo noemt de Raad het gegeven dat ontwikkelingslanden op hun eigen manier moderniseren. Dat proces loopt via onverwachte combinaties van orde en chaos, oude verhoudingen die zich mengen met moderne technieken en dat alles in een wereld waar alles met alles samenhangt (94). Bestaande theorievorming, constateert hij, is maar heel beperkt in staat deze mengvormen te duiden. Ik begrijp niet hoe deze constatering zich verhoudt tot de vergaande institutionele voorstellen ten aanzien van NLAID.

In het architectuurhoofdstuk staan NGO’s onder kritiek. Bijvoorbeeld omdat ze veelal in landen werken waar de overheid ook zit. Onbenoemd blijft dat het subsidiebeleid van de overheid daar zelf aanleiding toe geeft: zestig procent van de subsidie moet besteed worden in landen waar Nederland een hulprelatie mee heeft. Hier komt het punt van het onderaannemerschap weer terug. Ook NGO’s zijn naar het inzicht van de WRR te veel versnipperd bezig. De vraag is of dat vanuit de visie op de nieuwe architectuur wel een noodzakelijke conclusie is.

De uiteindelijke positie van NGO’s en de verhouding tussen NGO’s en de overheid blijft wat onderbelicht en is op onderdelen tegenstrijdig en dubbel. Zo noemt hoofdstuk negen terecht dat op het punt van de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld Nederland internationaal een koploper is, maar met dat gegeven wordt verder vrijwel niets gedaan.5 Daardoor mist uiteindelijk een consistente en coherente visie op de rol en de taak van het maatschappelijk middenveld ten opzichte van die van de overheid. Die rol zou die van katalysator van ontwikkeling zijn in landen waar NLAID niet zou zitten. Als dat de visie is, is het maar de vraag of vanuit de katalysator het altijd nodig is om in een beperkt aantal landen te werken.

De WRR vindt dat de NGO-wereld versnipperd is en verdund werkt. Deze waarneming lijkt gekoppeld aan het toebedelen van de financieringsrol die de NGO’s ook hebben. Als je NGO’s óók financier wilt laten zijn, dan is de constatering dat versnippering en verdunning niet efficiënt of effectief is terecht. Maar in de rol van katalysator en gericht zijn op agents of change kan verspreiding over veel gebieden juist krachtig zijn. De positiekeuze van de WRR hierin blijft onhelder.

De uitdagingen vanuit de nieuwe architectuur

Dat neemt niet weg dat NGO’s zich vanuit het rapport best nog eens mogen spiegelen. Ik ken voorbeelden organisaties die in hun rol van financier bij voorkeur niet meer dan 10.000 euro per project geven om in zoveel mogelijk plaatsen aanwezig te zijn.

De verhouding tussen NGO’s en de overheid blijft onderbelicht

De uitdaging tot concentratie mag ook best door NGO’s opgepakt worden. Er zijn nog te veel NGO’s die onder het mom van integral community development zo ongeveer alles doen wat er te doen valt, dat vervolgens oppervlakkig doen en niet de verbinding met de grotere context maken. Ook NGO’s worden beter als ze én specialiseren én verbinden met andere actoren.

Waar in ieder geval christelijke NGO’s hun ervaring kunnen delen met anderen is op het terrein van een langdurige relatie met partners elders in de wereld. Daarbij laat de WRR overigens onbenoemd dat dergelijke lange relaties wél het kritische vermogen in de relatie onder druk kunnen zetten. In dat kader is de notie dat juist ook NGO’s lerende organisaties zouden moeten zijn van belang.

Waar echt nog een discussiepunt ligt, is de rol van NGO’s als financier. Hoewel de WRR terecht sceptisch is over de vrijheid van het maatschappelijk middenveld in veel landen, betekent dat nog niet dat het maatschappelijk middenveld helemaal geen rol speelt. Juist het maatschappelijk middenveld kan een luis in de pels van de overheid en een niet altijd geapprecieerde waakhond zijn. Die functie noemt de WRR ook. Stel dat NLAID als instantie van de Nederlandse overheid ter plekke financiering geeft aan het Zuidelijke maatschappelijk middenveld dat luis in de pels of waakhond is van de overheid ter plekke. Dan levert dat direct een dilemma op. Want NLAID zit als overheidsvertegenwoordiger met diezelfde overheid aan tafel. NLAID zal dan geen serieuze gesprekspartner meer zijn. Juist in dat licht kan financiering via Nederlandse NGO’s zonder zichtbare binding met NLAID een eigenstandige toegevoegde waarde hebben. Ook hier wreekt zich weer de te concrete institutionele vertaling vanuit nog niet volledig doordachte randvoorwaarden. En ook in de niet-NLAID-landen ligt er een financieringstaak voor NGO’s. Want juist daar is de kans groot dat NGO’s diensten verlenen, die een lacune vullen en daarmee helpen voorkomen dat mensen tussen wal en schip raken.

Een tweede discussiepunt is dat van de herformulering van de ODA6. Sinds ontwikkelingshulp politiek onder druk staat, is er de neiging om de inhoud van ODA op te rekken. Een bekend voorbeeld is het onderbrengen van vredesmissies onder de definitie. Als de financiering van dergelijk aanpalende activiteiten onder de definitie geschaard worden, kan een land als Nederland blijvend aan de internationale verplichtingen voldoen, en toch bezuinigen op ontwikkelingshulp omdat een deel van het defensiebudget uit de ontwikkelingspot gefinancierd kan worden.

De WRR voert in de studie een pleidooi voor een dergelijke verbreding van de definitie. In het tweede deel van het artikel zal ik ingaan op groeiende neiging van de overheid om te beheren en te beheersen. De combinatie van beheren en beheersen met de nog onvolkomen nieuwe architectuur maakt het voorstel om de ODA te verbreden mijns inziens problematisch. Verbreding zonder een heldere architectuur en met een blijvende drang tot beheren en beheersen, leidt naar mijn inzicht onvermijdelijk tot ondoorzichtig en moeilijk op effect te meten inzet van middelen. En dat is juist de kern van het huidige legitimatieprobleem. De ODA verbreedt zonder een beslissend debat over de betekenis van New Public Management in ontwikkelingshulp (zie tweede deel van dit artikel), wat kan leiden tot het verder voortgaan op de weg van het verkeerd sturen op meetbaar resultaat. Dat zal vanuit dit perspectief de vragen over de effectiviteit van ODA middelen nog verder doen toenemen. Daarom brengt de onvolkomen architectuur het risico met zich mee dat verbreding van de ODA verder afbreuk zal doen aan de legitimatie van ontwikkelingshulp.

6. De rol van religie en het maatschappelijk middenveld

De WRR wijdt een hoofdstuk aan religie. Hij constateert dat religie in veel gebieden in de wereld sterker in het publieke domein aanwezig is dan ooit. Van onttovering (!) van de wereld is geen sprake. Zo constateert de Raad dat de opkomende middenklasse in bijvoorbeeld Brazilië sterk vertegenwoordigd is in religieuze stromingen (88).

Het rapport stelt dat er tussen religie in het algemeen en ontwikkeling geen causaal verband bestaat. Daarmee gaat het in tegen de stelling die ook wel wordt verdedigd, dat religie remmend zou werken op ontwikkeling. De Raad constateert dat religie een belangrijke factor is om ontwikkeling te begrijpen zonder die mechanisch in te zetten (89).

De WRR constateert ook dat religieuze organisaties nieuwe kanalen bieden waarlangs bevolkingsgroepen kunnen deelnemen aan het publieke en politieke debat (90).

In het kader van de rol van NGO’s in relatie tot de opbouw van het maatschappelijk middenveld stelt de WRR ook de betekenis van religie aan de orde. De auteurs constateren terecht dat er sprake is van een incongruentie in de religieuze oriëntatie van veel westerse NGO’s en overheden enerzijds en de religieuze oriëntatie in het Zuidelijk maatschappelijk middenveld anderzijds. Zo constateert de Raad bijvoorbeeld dat er tussen grote delen van het maatschappelijk middenveld met een evangelicale7 of pinksterkleur nauwelijks verbindingen bestaan met het maatschappelijk middenveld in het westen (271). De WRR constateert dat religieuze organisaties in positieve zin een bron van dynamiek kunnen zijn. Daar zit ook de uitdaging om vanuit het maatschappelijk middenveld de interventie-ethiek te ontwikkelen. De WRR stelt ook terecht dat religie transnationale verbanden creëert.

De WRR stelt terecht dat religie transnationale verbanden creëert

Uitdagingen vanuit de rol van religie

Veel christelijke organisaties hebben banden met geloofsgenoten elders in de wereld. Dat bevestigt de transnationale verbanden die de WRR noemt. Het is zaak om deze eigenstandige toegevoegde waarde vast te houden. Maar vanuit mijn eigen ervaring met evangelicale NGO’s, constateer ik wél dat deze organisaties niet altijd de verbinding met het publieke en politieke domein maken. Op dit punt kunnen christelijke NGO’s hun rol beter spelen en elkaar aanscherpen. Dat is van strategische betekenis voor de groepen met wie de organisaties in verbinding staan en voegt waarde toe aan het onderhouden van relaties die vanuit identiteit betekenis- en zinvol zijn. Ook in die zin kan betekenisvol een bijdrage geleverd worden aan de ontwikkeling van een interventie-ethiek, het profetisch aan de kaak stellen van het klassieke begrip ontwikkeling en het zoeken naar een menswaardige balans tussen morele motieven en eigenbelang.

De MDG’s

In vervolg op de lijn die Koenders eerder al had ingezet, relativeert de WRR terecht de betekenis van de Millennium Development Goals (MDG’s). Hij stelt deze vanuit de interventie-ethiek zelfs onder kritiek. Omdat het statische doelen zijn, ze economische groei buiten beschouwing laten en productieve sectoren niet genoemd worden. Ze zijn weliswaar wervend, maar halen de aandacht weg van de structurele veranderingen en bijvoorbeeld de versterking van de landbouw en andere productieve sectoren (121–22). Bovendien valt er veel af te dingen op de duurzaamheid en de kwaliteit van de interventies die direct zijn gericht op realisering van MDG’s, waardoor de impact van de MDG’s op ontwikkeling niet aanwezig of zelfs averechts is.8 De Raad geeft aanzetten tot de post-MDG periode, die mijn volledige instemming hebben. Het is jammer dat de follow up van de MDG’s, zoals die in 2010 door de Verenigde Naties is uitgewerkt9, nog niet bekend was toen de WRR zijn rapport publiceerde. Daarin wordt wel degelijk de relatie tussen de MDG’s en de productieve sector en inclusieve economische groei gelegd.10 Dus in die zin is een deel van de bezwaren van de Raad tegen de MDG’s achterhaald. Met de kritiek die het rapport geeft op de MDG’s is het mijns inziens aan te bevelen als NGO’s een zekere distantie ten opzichte van de doelen betrachten. Zodat juist NGO’s een goede focus houden.

7. Het begrip ‘ontwikkeling’ in het rapport

In de studie speelt het begrip ‘ontwikkeling’ een centrale rol. Dat is logisch gezien het onderwerp. De WRR vult dit begrip nog op klassieke wijze in. Dat geeft beperkingen aan het vernieuwende karakter. Ondanks dat er ontegenzeggelijk sprake is van vernieuwing, zit de innovatie niet op het niveau van wat ontwikkeling zou moeten zijn. Het klassieke begrip van ontwikkeling, dat sterk gekoppeld is aan (economische) vooruitgang, blijft in de hele studie onaangetast. Zoals uit het eerdere gedeelte van dit artikel blijkt, zit de vernieuwing slechts op het niveau van de operationele interventies in het werkveld, de professionele inhoud van het vak en de wijze waarop de motieven een rol zouden kunnen spelen. De WRR wil af van ontwikkelingshulp en toe naar integrale mondiale ontwikkeling. Maar dat is bij nader inzien slechts kritiek op de werkpraktijk. Geen kritiek op het overheersende ontwikkelingsparadigma.

Ter illustratie geef ik een voorbeeld. De keuze voor de term ‘ontwikkelingshulp’ motiveert de WRR met de argumentatie dat dit de eerlijkste en minst verhullende aanduiding is van wat er in de praktijk gebeurt.11 Dat is kritisch jegens het gangbare jargon, omdat daar het gebruik van de term ‘hulp’ niet geaccepteerd wordt omdat dat het beeld oproept van het afhankelijk maken van armen. En dat is juist niet wat de sector wil (maar volgens de WRR wel doet). Maar de basisvraag is of datgene wat we in de praktijk en ook in de talloze voorbeelden in de studie tegenkomen niet de aanleiding had moeten zijn om fundamenteel kritisch naar het klassieke ontwikkelingsparadigma te kijken.

En terzijde: de motivering om te kiezen voor de term ‘ontwikkelingshulp’ doet in ieder geval geen recht aan de rijke schakering van praktijken binnen het werkveld van andere actoren dan de overheid. Maar binnen de scopus van de studie valt de keuze voor de term te rechtvaardigen en kan de onderliggende kritische notie ook nuttig zijn.

Ontwikkeling als vooruitgang

Terug naar de term ontwikkeling zoals die in de hele studie consequent ingevuld wordt vanuit vooruitgang. Er valt iets te zeggen voor die insteek. Het is immers de duiding die in de afgelopen zestig jaar leidend is geweest. In die zin helpt het om het verleden op een niet anachronistische manier te beoordelen.

Ik kan me echter niet aan de indruk onttrekken dat het rapport daarmee zichzelf gevangen houdt in de status quo en dat daarom de analyse minder vernieuwend is dan ze had kunnen zijn. Omdat het paradigma onaangetast blijft, terwijl het boek juist een schat aan analyses bevat om ook politiek gezien vanuit een ander paradigma te gaan werken. Ik noem het punt van de public global goods (goederen die grensoverschrijdend publiek eigendom zijn, zoals bijvoorbeeld schone lucht). De public global goods vragen om een wereldwijde bezinning op het gebruik van beperkte bronnen binnen het huidige economische bestel. Die bezinning ontbreekt. Verder constateert de WRR dat ontwikkeling binnen de lokale context zich meer vanuit chaos dan vanuit orde laat begrijpen.12 Die constatering betekent nogal wat. Want dingen gebeuren “toevallig”, rampen en andere externe factoren hebben ingrijpende gevolgen voor wat er in een lokale context gerealiseerd kan worden. De zaken die in positieve zin bereikt worden, laten zich daardoor lang niet altijd narekenen. En het is ook de vraag of de resultaten altijd met economische vooruitgang te maken hebben. Ook dat staat op gespannen voet met een planmatige aanpak, die orde en maakbaarheid vooronderstelt. De WRR doet daar niets mee.

Het klassieke begrip van ontwikkeling blijft in de hele studie onaangetast

Het is niet zo dat de auteurs dit over het hoofd gezien hebben. In het hoofdstuk over grondmotieven besteden ze onder het kopje ‘Betere wereld’ aandacht aan stromingen die de verbinding van ontwikkeling en grenzeloze vooruitgang willen verbreken door het op een nieuwe leest te schoeien vanuit een “inhoudelijke definitie van het goede leven”. Terecht stelt de studie dat deze beweging zich oriënteert vanuit een “aristotelische kritiek13 op het westerse verlichtingsproject”. De auteurs doen deze bewegingen als volgt af: “De pogingen om ontwikkeling van een meer principieel fundament te voorzien, zijn interessant, maar vooralsnog is hun politieke betekenis beperkt.” (41)

Daarmee zet de WRR eigenlijk de grondtoon van de studie. Ontwikkeling wordt blijvend ingezet vanuit het moderniteitsdenken.14 Dit betekent overigens niet dat de WRR geen oog heeft voor de veelkleurigheid en veelzijdigheid van ontwikkeling. In hoofdstuk drie besteedt hij breed aandacht aan diverse dimensies (politiek, economisch, bestuurlijk en sociaal). Maar dit wordt slechts genoemd om aan te tonen dat verhoudingen tussen de dimensies divers zijn en elke keer in de lokale context om een eigen arrangement vragen. Dat leidt overigens tot de terechte conclusie dat Het Grote Antwoord voor ontwikkeling niet bestaat (63). Maar het verleidt de auteurs niet zich te bezinnen op de definitie van het goede leven of zelfs het paradigma achter ontwikkeling als zodanig. De benadering blijft daardoor smal en misschien zelfs wankel. Het blijft een benadering van vooruitgang in vooral materiële en economische termen en gevoed vanuit het Verlichtingsdenken.

Het klassieke begrip ‘ontwikkeling,’ en de onbenutte kansen

Door het gebrek aan kritiek op het begrip ‘ontwikkeling’ laat de WRR kansen liggen

Door het gebrek aan deze vormen van kritiek op het begrip ‘ontwikkeling’ laat de WRR een aantal kansen liggen. De eerste is dat het in het rapport juist ontbreekt aan die aristotelische kritiek. Daardoor blijft een beter doordachte betekenis van het goede leven achterwege. Het geconstateerde gebrek aan inzicht in de effecten van ontwikkelingshulp wordt primair gezocht in de complexiteit en diversiteit van de problematiek, maar wordt niet bevraagd vanuit paradigma en doel. Zo’n bevraging zou, met de schat aan materiaal die in de studie voorhanden is, juist tot een nieuw politiek debat hebben kunnen leiden. Nu resulteert ze vanuit de conclusies slechts in een of andere nieuwe hype waarbij de nadruk op de inschakeling van bedrijven ligt en de opzet van het NLAID, die wellicht bij de volgende minister of staatssecretaris alweer voorbij is.

De tweede kans die blijft liggen, is die van een definitief en radicaal afscheid van de maakbaarheidsgedachte. Het is verfrissend dat er royale kritiek op het maakbaarheidsdenken gespuid wordt, maar die kritiek treft primair de mondiale en blauwdrukachtige concepten. Op het lokale niveau en in de voorgestelde vernieuwing is in de studie het maakbaarheidsdenken nog wel degelijk aanwezig. Dat is consequent, maar betekent nog wel dat er onvoldoende lessen getrokken worden uit het falen van de maakbaarheidsgedachte.

New Public Management15 en ontwikkelingshulp

Doordat er ook in politieke zin niet fundamenteel gekeken is naar het paradigma dat leidend zou moeten zijn voor ontwikkelingshulp, blijft ook een ander fenomeen onderbelicht. Dat is het fenomeen van New Public Management, in Nederland vertaald in de VBTB-systematiek.16

In het kielzog daarvan deed ook de marktwerking in “zachte” sectoren haar intrede. Ook hier laat het rapport vanuit zijn gerichtheid op de overheid als primaire insteek van de studie kansen liggen.

Het is uit de studie overduidelijk dat, ook bij het inslaan van nieuwe wegen, er binnen ontwikkelingshulp uiterst moeilijk een causale relatie valt te leggen tussen de inspanningen en het geld als input enerzijds en de impact op lange termijn anderzijds. Terecht stelt de WRR dat uiteindelijk impact telt. Maar omdat op resultaatniveau impact zich niet laat koppelen met geld en de impact zich vaak moeizaam en lastig in geld laat uitdrukken, laat in ieder geval ontwikkelingshulp zich niet in het keurslijf van de VBTB-systematiek persen.

Als dat toch gebeurt, leidt dat voorspelbaar tot ongewenste effecten. Een van die ongewenste effecten is dat alleen eenduidig meetbaar resultaat telt. Dat betekent dat de beleving bij de effecten en het welbevinden al niet meer tellen. Een ander ongewenst effect is dat er vergelijkingen worden gemaakt. Dat leidt in de praktijk tot het sturen op gemiddelden in plaats van op excellentie. In Bewijzen van goede dienstverlening (2004) geeft de WRR zelfs aan dat deze wijze van werken de praktijk van de dienstverlening perverteert.17 En dat heeft weer tot gevolg dat de menselijke maat gemakkelijk buiten beeld komt18. Het is opvallend dat dergelijke negatieve implicaties wel genoemd worden19, maar er geen kritische reflectie is op de vraag in hoeverre New Public Management debet is aan datgene wat leidt tot de afbrokkeling van het politieke draagvlak voor ontwikkelingshulp. Sterker nog, de hele discussie komt niet aan de orde.

Een kritische reflectie op dit thema en een koppeling naar bijvoorbeeld het eerdere WRR-rapport, Bewijzen van goede dienstverlening, had ook in politiek opzicht en in het kader van het politieke debat wellicht tot andere keuzes en andere conclusies geleid. Ik geef een voorbeeld. De onderzoekers concluderen in de studie terecht dat ontwikkelingshulp in de loop van zestig jaar is versmald tot armoedebestrijding, met name in sociale sectoren. Ze verklaren dat onder andere omdat directe nood een appèl doet op menselijke emotie en mensen zoeken naar een handelingsperspectief voor die emoties. Dat leidt vervolgens tot acties die snel resultaat laten zien en mensen zichtbaar helpen. De oorzaak van deze “ontsporing” wordt vervolgens gelegd bij keuzes die in de sector voor ontwikkelingshulp gemaakt zijn.20 De studie wil vervolgens in haar conclusies af van het voortdurend prioriteit geven aan deze sociale sectoren. Daar worden op zichzelf goede redenen voor aangedragen. Maar het is maar de vraag of dat vanuit de benadering van New Public Management wel te realiseren zal zijn.

Alleen eenduidig meetbaar resultaat telt

De mogelijke invloed van New Public Management op ontwikkelingshulp

Er moet een nieuw paradigma voor ontwikkeling gezocht worden dat gebaseerd is op het goede leven

Het is immers goed denkbaar dat juist door de vertaling van de filosofie van het New Public Management in subsidiekaders en resultaatmanagement, er op een ander niveau keuzes gemaakt zijn die geleid hebben tot een heel sterke nadruk op armoedebestrijding. Omdat de kritische reflectie ontbreekt over de mogelijke rol van New Public Management in de keuzes die in de sector gemaakt zijn, is het maar de vraag of die nieuwe wegen uiteindelijk ontsnappen aan de druk vanuit deze vorm van resultaatmanagement en verantwoordingssystematiek. Het is daarom goed denkbaar dat de keuzes die het rapport doet in dat licht gedoemd zijn te falen. Het zou de WRR sieren als hij vanuit de bevindingen van Bewijzen van goede dienstverlening en de daarin beschreven ongewenste effecten gebruikt om de gekozen lijn Minder pretentie, meer ambitie nog eens te spiegelen. Dan kan de Raad zijn conclusies ook nog eens doorlichten tegen de achtergrond van de koppeling die VBTB aanbrengt tussen beleid, prestaties en geld. Doordat deze reflectie nu ontbreekt, is er nog een gemiste kans, die wellicht een mankement is in de studie. Vanuit VBTB is de druk op presteren groot. Zo groot dat subsidieontvangers door de systematiek feitelijk in de rol van onderaannemer gedrongen worden, waarbij ze “slechts” geacht worden het beleid van de Nederlandse overheid uit te voeren. Dat is derhalve niet alleen een eigenstandige keuze van NGO’s, zoals de studie nu suggereert. De VBTB-systematiek leidt waarschijnlijk ongewild maar ontegenzeggelijk tot een andere verhouding tussen overheid en subsidieontvanger. Die notie ontbreekt in de beschouwingen over NGO’s, waardoor de rol die ze kunnen hebben voor de inhoudelijke vulling van politieke taken van de regering onderbelicht blijft. Het is niet onwaarschijnlijk tenslotte dat het ontbreken van de analyse rond New Public Management en VBTB uiteindelijk mede heeft geleid tot bijvoorbeeld de keuze die het rapport doet om meer te werken en te denken vanuit ondernemen en de markt en minder vanuit de sociale sectoren. Daardoor komen belangrijke waarden en de later te bespreken morele motieven onder druk.21

De uitdagingen vanuit het paradigma en New Public Management

Als we onszelf afvragen wat dit alles betekent voor christelijke hulporganisaties en christelijke politiek ligt het antwoord primair bij het agenderen van de lacune die ik in dit rapport constateer. Het blijven doorgaan met beheersmatig sturen vanuit de inzet van middelen op eenduidig meetbaar resultaat van ontwikkelingshulp houdt de huidige praktijk in stand en daarbij raakt de menselijke maat steeds verder buiten beeld. Dat erodeert vroeg of laat de diepste motieven onder en de leidende waarden in ontwikkelingshulp. Hier past profetisch spreken.

Een tweede uitdaging ligt in het politiek agenderen van een nieuw paradigma voor ontwikkeling dat gebaseerd is op het goede leven. Het succesvol agenderen van zo’n benadering leidt tot andere debatten dan het debat dat nu in Minder pretentie meer ambitie wordt gevoerd.

Tenslotte

Aan het begin van dit artikel begon ik met een positieve waardering voor het rapport. Die waardering staat nog steeds. Veel bleef onbesproken. Wat mij betreft vraagt het rapport op een aantal punten om een nadere uitwerking. Punten die wellicht leiden tot een andere conclusie. Ik noem er samenvattend een aantal.

Wat mij betreft komt er meer aandacht voor de invloed van New Public Management op de huidige crisis in ontwikkelingshulp. Verder mag er meer aandacht gegeven worden aan de verbinding tussen verschillende typen interventies. Bovendien mag de WRR wat mij betreft de kaders en de randvoorwaarden voor een nieuwe architectuur explicieter maken. Ik zie verder uit naar de eerste proeve van een interventie-ethiek. Een echte uitdaging!

Voor christelijke NGO’s biedt de studie voldoende stof tot zelfreflectie. De les? Wil je jezelf blijven, zorg dan blijvend dat je ook in financiële zin voldoende onafhankelijk bent van overheden. Dan ben je een serieuze gesprekspartner. Dan is en blijft er ook de ruimte om, in de termen van het rapport, transnationale of beter mondiale verbanden tussen groepen te smeden: als een net dat mensen (op)vangt. Want anders verandert ontwikkelingshulp in de toekomst van ambitieloze pretentie in pretentieloze ambitie.

Ir. J. (Jan) Lock is afgestudeerd aan de Landbouw Universiteit Wageningen. Hij is onder meer voorzitter van de Raad van Bestuur van de Stichting Woord en Daad en gedelegeerd bestuurder van de vereniging Prisma. E j.lock@woordendaad.nl

Literatuur

Myrdal, G. (1968). Asian drama, an inquiry into the poverty of nations: A twentieth century fund study. 3 vols. New York: Pantheon Books.

Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Den Haag.

Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (2010). Minder pretentie, meer ambitie. Ontwikkelingshulp die verschil maakt. Den Haag.

1 WRR 2010.

2 Dat is de term die het rapport consequent gebruikt. Ik gebruik hem zelf nooit. Om in de lijn van het rapport te blijven, ga ik er in dit artikel wel in mee.

3 Er zijn tot nu toe maar weinig organisaties in christelijke kring die deze broodnodige heroriëntatie serieus nemen. Voorbeelden zijn tot nu toe de ICCO alliantie en Woord en Daad.

4 Zie met name paragraaf 6.1.

5 Of het zou de wat schamel en uit de toon vallende suggestie op pagina 271 moeten zijn dat een van de speerpunten van het Nederlandse beleid civil society zou kunnen zijn?

6 Official Development Assistance. De officiële definitie is: “Flows of official financing administered with the promotion of the economic development and welfare of developing countries as the main objective, and which are concessional in character with a grant element of at least 25 percent (using a fixed 10 percent rate of discount). By convention, ODA flows comprise contributions of donor government agencies, at all levels, to developing countries (“bilateral ODA”) and to multilateral institutions. ODA receipts comprise disbursements by bilateral donors and multilateral institutions.” OECD, Glossary of Statistical Terms.

7 Bedoeld als een brede omschrijving van gereformeerd / evangelisch.

8 Zie het watervoorbeeld op pagina 176. Eenzijdig investeren in drinkwater doet investeren in irrigatiesystemen en dus landbouw stagneren. Terwijl irrigeren uiteindelijk leidt tot een veel duurzamere vorm van watervoorziening op huishoudniveau.

9 Zie de aangenomen resolutie van de VN tijdens de 65e vergadering. Het document is te vinden op de link: http://www.un.org/en/mdg/summit2010/pdf/outcome_documentN1051260.pdf.

10 Inclusieve economische groei is economische groei die armen insluit in plaats van buiten sluit

11 Zie voor een verantwoording pagina 33.

12 “Ontwikkeling verloopt via onverwachte combinaties van orde en chaos, gebaseerd op sedimenten van prekoloniale en koloniale verhoudingen die zich mengen met moderne technieken, instituties en ambities.” (94).

13 Aristotelische kritiek is volgens de WRR: “het nastreven van een veel ‘substantiëlere’, dat wil zeggen inhoudelijke definitie van het goede leven dan nu het geval is in ontwikkelingshulp.” Het betreft dus nog geen kritiek op de uitgangspunten van de wijze van denken of het systeem.

14 Zie ook bijdrage van Henk Jochemsen in The Broker, 26 maart 2010: http://www.thebrokeronline.eu/en/Online-discussions/Minder-pretentie-meer-ambitie/Minder-pretentie-meer-ambitie/Henk-Jochemsen-Twee-fundamentele-kwesties.

15 Op Wikipedia wordt de volgende brede omschrijving gegeven: “New public management is a management philosophy used by governments since the 1980s to modernize the public sector. New public management is a broad and very complex term used to describe the wave of public sector reforms throughout the world since the 1980s. The main hypothesis in the NPM-reform wave is that more market orientation in the public sector will lead to greater cost-efficiency for governments, without having negative side effects on other objectives and considerations.”

16 In 1999 is met de nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) een nieuwe begrotingsopzet aangekondigd. Het is de Nederlandse vertaling van wat internationaal aangeduid wordt als New Public Management. De invoering gebeurde op aandringen van de Tweede Kamer. Sinds de invoering van VBTB in 2002 staat bij de begroting en de verantwoording (het jaarverslag) de koppeling tussen beleid, prestaties en geld centraal. Dat is tegelijkertijd de kern van het denken vanuit New Public Management.

17 Zie bijvoorbeeld pagina 11, 73 en hoofdstuk 7.5.3. in Bewijzen van goede dienstverlening

18 Zie voor verdere uitwerking van ongewenste effecten van New Public Management en marktwerking de uitstekende studie van de WRR Bewijzen van goede dienstverlening over effecten in verschillende sociale sectoren als onderwijs, woningcorporaties e.d. WRR 2004. De voorbeelden van de ongewenste effecten zijn aan deze studie ontleend.

19 Zie bijvoorbeeld hoofdstuk 4 in de studie. Voorbeelden zitten overigens verspreid door heel de studie.

20 De problematisering van het meten van resultaten zit in hoofdstuk vier van het rapport maar komt ook in veel andere hoofdstukken terug.

21 Zie uitgebreid het artikel van Henk Jochemsen “Twee fundamentele kwesties” The Broker, 26 maart 2010.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen