Wet gemeentelijke regelingen leerlingenvervoer

Inleiding

Op 29 januari 1985 is een ontwerpvan de Wet gemeentelijke regelingen schoolvervoer bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediend. Het was aanvankelijk de bedoeling dat deze wet op 1 augustus 1985 in werking zou treden. De behandeling van het wets­

ontwerp neemt in het parlement echter meer tijd in beslag dan was voorzien. Dit heeft tot gevolg dat de wetswijziging vooralsnog niet in werking zal kunnen treden.

Met het oog hierop deelt staatssecretaris drs. G. van Leijenhorst in de circulaire d.d. 24 juli 1985 (kenmerk O850171 BO/SP 22992), met als onderwerp 'Inwerkingtreding Wet gemeentelijke regelingen schoolvervoer' mee dat voor de periode van 1 augustus 1985 tot 1 januari 1986 de beslissingen inzake het schoolvervoer weliswaar formeel worden gebaseerd op artikel 45 van deWBO en artikel 54 van de ISOVSO, doch dat daarbij feitelijk wordt uitgegaan van de tot dusver geldende regels.

Eén en ander betekent dat de gemeenten zich bij hun beslissingen inzake bovengenoemde artikelen inhoudelijk laten leiden door de circulaires Inzake schoolvervoer die voor de inwerkingtreding van de WBO van kracht waren, en de terzake gevormde jurisprudentie. Voor nadere informatie omtrent de overgangssituatie moge verwezen worden naar bovengenoemde circulaire en de aanvullende circulaire (d.d. 27 augustus 1985, kenmerk O850229 BO/SP 23576 85010751).

Aanleiding tot het voorstel tot wetswijziging

Artikel 13 van de Lager-onderwijswet 1920 bood, met inachtneming van bepaalde voorwaarden en bepalingen, de mogelijkheid uit de gemeentekas een tegemoetkoming te verkrijgen in de aan het schoolbezoek verbonden vervoerskosten.

Bij de behandeling van de begroting van het departement van Onderwijs en Wetenschappen voor het dienstjaar 1983 heeft de Tweede Kamer de motie- Franssen aanvaard waarin de regering uitgenodigd werd te onderzoeken op welke wijze een op het principe van decentralisatie gebaseerde vervoersregeling kan worden opgezet. Als gevolg van het aanvaarden van deze motie is de werkgroep decentralisatie vervoerskosten vergoedingen lager onderwijs ingesteld. Mede naar aanleiding van het rapport van deze werkgroep is bovenbedoeld voorstel tot wetswijziging ontstaan.

In de nummers van D.R.S. van april 1983 en februari 1984 heeft mr. P. Hugense aan het initiatief-wetsontwerp tot wijziging van artikel 13 van de Lageronderwijswet 1920 twee artikelen gewijd. Met dit initiatief-wetsontwerp beoogde de indiener, het P.v.d.A.-Tweede kamerlid D.van Ooyen, de vergoeding van de kosten van vervoer van leerlingen naar scholen voor gewoon lager onderwijs zeer drastisch te beperken. In een later stadium is het ontwerp, om polltlekpragmatische redenen, ingetrokken. Van Ooyen gaf te kennen zijn doel te willen bereiken door het in de circulaires van 31 december 1982 en 20 juli 1983 door staatssecretaris Van Leijenhorst aangekondigde wetsvoorstel tot wijziging van de Lager-onderwijswet 1920, door middel van wijzigingsvoorstellen aan te passen.

Huidige stand van zaleen

Na het eindverslag, dat is vastgesteld op 26 september 1985, volgt de openbare behandeling in de Tweede Kamer. Vooralsnog is er, tot 1 januari a.s., voor deze behandeling geen ruimte op de agenda van de Kamer. Daarna dient het wetsontw/erp nog in de Eerste Kamer behandeld te worden. Het is daarom onwaarschijnlijk dat de wetswijziging met ingang van 1 januari a.s. in werking treedt.

Indien het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst, na 31 december a.s. wordt uitgegeven zijn er twee mogelijkheden:

- de wetswijziging treedt met terugwerkende kracht per 1 januari a.s. in werking.

- de inwerkingtreding van de wetswijziging wordt uitgesteld tot bijvoorbeeld 1 augustus 1986.

Teicst van de (gewijzigde) artilcelen 45 WBO en 54 ISOVSO

In de Nota van wijzigingen wordt voorgesteld artikel 45 WBO de volgende Inhoud te geven:

1. Ten behoeve van het schoolbezoek kennen burgemeesteren wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen desgewenst een gehele of gedeeltelijke vergoeding van door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerkosten toe. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.

2. De regeling maakt geen onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs.

3. De regeling eerbiedigt de op gods­ dienst of levensbeschouwing van de ouders berustende keuze van een school.

4. De regeling van de aanspraak op vergoeding voorziet erin dat het vervoer kan plaatsvinden op een wijze die voor de leerling passend is.

5. De regeling kan bepalen dat geen aanspraak op vergoeding bestaat op grond van: a. de leeftijd van de leerlingen; b. de afstand tussen de voor de leerling toegankelijke school en de woning van de leerling, gemeten langs de kortste, voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg.

6. De regeling kan bepalen dat de gemeente, in plaats van een vergoeding in geld te geven, het vervoer verzorgt of doet verzorgen.

7. De regeling kan bepalen dat de hoogte van de vergoeding afhankelijk is van de financiële draagkracht van de ouders, of dat het vervoer dat de gemeente verzorgt of doet verzorgen geschiedt tegen een van de financiële draagkracht van de ouders afhankelijke bijdrage. In dat geval bevat de regeling tevens voorschriften omtrent de bepaling van de financiële draagkracht van de ouders.

8. De regeling kan bepalen dat burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen de bevoegdheid hebben, behoudens het bepaalde in het eerste tot en met vierde lid, van de inhoud van de regeling af te wijken.

Voor artikel 54 ISOVSO wordt een artikel met de volgende inhoud voorgesteld:

1. Ten behoeve van het schoolbezoek kennen burgemeesteren wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen desgewenst vergoeding van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerkosten toe. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.

2. De regeling maakt geen onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs.

3. De regeling eerbiedigt de op godsdienst of levensbeschouwing van de ouders berustende keuze van een school.

4. De regeling van de aanspraak op vergoeding voorziet erin dat het vervoer kan plaatsvinden op een wijze die voor de leerling passend is. De regeling bepaalt op welke wijze burgemeester en wethouders terzake advies van deskundigen inwinnen.

5. De regeling bepaalt in welke gevallen en onder welke voorwaarden burgemeester en wethouders aan in de gemeente wonende ouders van leerlingen die met het oog op het volgen van voor hen passend speciaal onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs in een internaat of pleeggezin verblijven, desgewenst vergoeding verlenen van de kosten verbonden aan het weekeinde- en vakantievervoer.

6. De regeling kan per schoolsoort, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, bepalen dat geen aanspraak op vergoeding bestaat op grond van: a. de leeftijd van de leerlingen. b. de afstand tussen de voor de

leerling toegankelijke school en de woning van de leerling, gemeten langs de kortste voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg.

7. De regeling kan bepalen dat de gemeente, in plaats van een vergoeding in geld te geven, het vervoer verzorgt of doet verzorgen.

8. De regeling kan bepalen dat burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen de bevoegdheid hebben, behoudens het bepaalde in het eerste tot en met vijfde lid, van de inhoud van de regeling af te wijken.

Volgens de Memorie van Toelichting is het uitgangspunt bij het opstellen van dit wetsvoorstel geweest dat eventuele versoberingen in de vervoerskostenvergoeding niet mogen leiden tot feitelijke onbereikbaarheid van scholen. De beleidsvrijheid van de gemeenten wil men binnen de wettelijke kaders echter zo groot mogelijk maken.

Het wetsvoorstel houdt een uitbreiding van de taak van de gemeente in, die als volgt kan worden gekenschetst:

1. Vergroting van de bevoegdheid van de gemeenten om de onderhavige bestuurstaak naar eigen inzicht te regelen en uit te voeren.

2. Verkleining van de invloed van het Rijk en de provincie. 3. Vergroting van de financiële verantwoordelijkheid van de gemeenten. In het Voorlopig Verslag worden, onder andere, de standpunten van verschillende fracties vermeld.

Door de C.D.A.-f ractie en de fracties van de kleine christelijke partijen is met bezorgdheid kennis genomen van het thans voorliggende wetsvoorstel. Men is

o.a. van mening dat dit voorstel strijd kan opleveren met het beginsel van gelijke behandeling van gelijke gevallen (rechtsgelijkheid). De fracties van P.v.d.A. en de V.V.D. staan positief tegenover het wetsontwerp.

Toelichting

Artikel 45 WBO In het Ie lid wordt het principe vastgelegd dat ouders aanspraak hebben op vergoeding van de vervoerskosten die aan het schoolbezoek van hun kinderen zijn verbonden.

De aanspraken zelf zijn niet rechtstreeks uit de wet af te lezen. Daarvoor in de plaats komt een door de gemeenteraad vast te stellen' regeling, die begrensd wordt door de in dit artikel aangegeven kaders. De door de gemeenteraad vast te stellen nadere regeling mag geen onderscheid maken tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Gezien de ratio van met name het derde lid van dit artikel geldt evenzeer dat de regeling geen onderscheid zal mogen maken tussen de binnen het bijzonder onderwijs te onderscheiden richtingen.

In de Memorie van Antwoord is de volgende passage opgenomen: "De gemeente is niet verplicht ingevolge deze regeling de ouders aanspraak te geven op een hogere vervoerskostenvergoeding indien zij een verderop gelegen school voor hun kind verkiezen, met voorbijgaan van de dichterbij gelegen school van dezelfde richting.

Indien derhalve de voorkeur van de ouders voor de verder van de woning van de leerling gelegen school, met voorbijgaan van de dichterbij gelegen school van dezelfde richting, berust op het feit dat daar godsdienstonderwijs wordt gegeven volgens een bepaalde modaliteit die niet tot uitdrukking komt in de richting van de dichterbij gelegen school, behoeft de gemeentelijke regeling daarmee geen rekening te houden". Het aan een maximum binden van het te vergoeden aantal kilometers staat op gespannen voet met het bepaalde in lid 3. In lid 3 Is immers bepaald dat de regeling de op godsdienst of levensbeschouwing van de ouders berustende schoolkeuze dient te eerbiedigen. Wordt het aantal te vergoeden kilometers aan een maximum gebonden dan kan dit betekenen dat het bezoeken van een school die op grote afstand van de woonplaats van de leerlingen is gelegen voor de ouders tot hoge kosten kan leiden.

Het is voor de gemeenten wel mogelijk om een kilometergrenè te stellen waarbinnen geen vervoerkosten worden vergoed (lid 5, sub b). In de regeling kan tevens worden opgenomen dat geen aanspraak bestaat op grond van de leeftijd van de leerlingen (lid 5, sub a). De genoemde bepalingen (artikel 45, vijfde lid onder a en b) zijn de enige gronden waarop een bepaalde categorie van een aanspraak op vergoeding kan worden uitgesloten.

De gemeenteraad kan in de regeling opnemen dat de hoogte van de vergoeding afhankelijk is van de financiële draagkracht van de ouders. Wanneer de gemeente kiest voor toepassing van het draagkrachtbeginsel bij het basisonderwijs, zal deze regeling voorschriften moeten bevatten omtrent de bepaling van de financiële draagkracht van de ouders. Tegen beschikkingen inhoudende een afwijzing van een verzoek of behelzende de toekenning van een bedrag dat lager was dan hetgeen was gevraagd staat beroep op de Raad van State, afdeling rechtspraak open (Arobberoep).

Artikel 54 ISOVSO De regeling van het (voortgezet) speciaal onderwijs is vrijwel identiek aan die van artikel 45 WBO.

Het meest opvallende verschil is het ontbreken van het draagkrachtbeginsel in artikel 54 ISOVSO.

Invoering van dit beginsel bij het (voortgezet) speciaal onderwijs is, gezien de opvattingen van de Kamer die hebben geleid tot het wegnemen van de financiële barrières voor het bezoeken van dit soort onderwijs, niet voorgesteld.

Een ander verschilpunt is de in het wetsontwerp opgenomen regeling van de vergoeding van de kosten verbonden aan het zogenaamde weekeinde- en vakantievervoer.

Beroep

In het voorliggende wetsontwerp is, geheel in de lijn van de gedecentraliseerde opzet, gekozen voor 'AROBberoep' in plaats van beroep op de Kroon in geval van geschillen. Dit wil

zeggen dat van een beschikking op grond van artikel 45 WBO of artikel 54 ISOVSO in eerste instantie beroep openstaat op Gedeputeerde Staten. Tegen een beschikking van G.S. staat AROB-beroep open.

Conclusie

De vervoerskostenregeling zoals die tot nu toe geldt heeft de strekking dat geen enkele ouder in Nederland door financiële overwegingen belemmerd mag worden in de vrije keuze van de school van zijn kinderen. Als gevolg van het beginsel van financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs dient gewaarborgd te worden dat deze vrijheid kan worden gerealiseerd.

Zoals al eerder is vermeld is een van de uitgangspunten bij het opstellen van dit wetsvoorstel geweest dat eventuele versoberingen in de vervoerskostenregeling niet mogen leiden tot feitelijke onbereikbaarheid van scholen. Het is echter de vraag of het onderhavige wetsvoorstel hieraan voldoet. Dit is sterk afhankelijk van de vraag welke inhoud de gemeenteraden aan de gemeentelijke regelingen zullen geven.

Weliswaar behouden ouders die voor het onderwijs van hun kinderen kiezen voor een school van een bepaalde richting, ook indien deze school ver van de woning van de leerling gelegen is, formeel de mogelijkheid hun kinderen naar de door hen gewenste school te sturen wanneer het onderhavige wetsontwerp tot wet wordt verheven; materieel echter worden aan deze vrijheid van schoolkeuze beperkingen opgelegd. Tevens kan worden opgemerkt dat de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs ernstig in gevaar komt. Men kan hiertegen inbrengen dat ook de vergoeding van de kosten verbonden aan het vervoer in verband met het bezoeken van scholen voor openbaar basis- en (voortgezet) speciaal onderwijs onder de in het wetsontwerp voorgestelde regeling valt. Theoretisch moge dit juist zijn, in de praktijk komt het er toch op neer dat bepaalde richtingen in het bijzonder onderwijs (m.n. de kleine denominaties) waarvan de meeste scholen in meerdere of mindere mate een streekfunctie hebben, door deze maatregel het zwaarst worden getroffen. De pluriformiteit In richtingen, die zich in het bijzonder onderwijs voordoet, komt immers bij het openbaar onderwijs niet voor.

Een ander uitgangspunt van het voorstel, nl. dat de beleidsvrijheid van de gemeenten maximaal moet zijn, kan leiden tot een zekere vorm van rechtsongelijkheid. De ouders hebben alleen recht op vergoeding van de "door de burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten" vervoerskosten. Een verscheidenheid in gemeentelijke regelingen zal tot gevolg hebben dat in eenzelfde situatie door de ene gemeente wel een vergoeding zal worden verstrekt, terwijl in een andere gemeente (ten aanzien van gelijke omstandigheden) geen vergoeding wordt toegekend. Verschillen kunnen met name ontstaan met betrekking tot hetgeen omtrent leeftijd en afstand is bepaald in artikel 45 lid 5 WBO en artikel 54 lid 6 ISOVSO. Ook het zogenaamde 'draagkrachtbeginsel' kan strijd opleveren met het beginsel van gelijke behandeling van gelijke gevallen (rechtsgelijkheid). Het is bovendien niet uitgesloten dat de gemeenten de vergoedingen voor het leerlingenvervoer als een bezuinigingspost gaan gebruiken. De beoordeling van de nieuwe wettelijke regeling zal in sterke mate afhankelijk zijn van de inhoud van de regelingen die de gemeenten zullen vaststellen. Dit is op zijn beurt weer afhankelijk van de modelverandering die wordt ontworpen door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. M.b.t. de beroepsgang kan nog opgemerkt worden dat de AROBrechter de situatie zal toetsen aan de hand van rechtsmatigheidscriteria (misbruik van bevoegdheid, onredelijkheid en strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur), terwijl bij Kroonberoep bovendien de doelmatigheid wordt beoordeeld.

Bij de eerstgenoemde beroepsgang wordt een oordeel gegeven over de vraag of alle voorschriften zijn nageleefd, bij de tweede beroepsgang wordt bovendien beoordeeld of er een juist beleid is gevoerd.

Er ontstaat bij invoering van de voorgestelde wet een verminderde rechtsbescherming terwijl bovendien de bij de colleges van gedeputeerde staten en de bij de Raad van State, afdeling voor de geschillen van bestuur opgebouwde

deskundigheid zal verdwijnen.

Gelet op het bovenstaande kan slechts gekomen worden tot de conclusie dat het wetsontwerp onaanvaardbaar is. Dit is het standpunt van alle besturenorganisaties in het bijzonder onderwijs. Er dient echter voor gevreesd te worden dat de WBO en de ISOVSO overeenkomstig het voorstel van wet zullen worden gewijzigd.

Mr. J.G. Macdaniël.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen