De school op weg naar 2000: een besturingsfilosofie voor de jaren negentig

De bewindsleden van Onderwijs en Wetenschappen hebben onlangs de notitie "De school op weg naar 2000" uitgebracht. Daarin ontvouwen zij een besturingsfilosofie voor de jaren nede autonome school voor primair

en voortgezet onderwijs als ideaalbeeld zien.

De in die nota neergelegde gedachten vormen grotendeels een uitwerking van de in december 1985 aan de Tweede Kamer aangeboden notitie "Minder regels, meer ruimte". (Zie DRS van maart 1986).

Minister Deetman en staatssecretaris mevr. Ginjaar-Maas achten het noodzakelijk dat de scholen vanwege de snelle maatschappelijke veranderingen over een eigen beleidsruimte beschikken. Die ruimte moet hen in staat stellen zelf keuzes te maken op grond van een afweging van het belang van de maatschappelijke ontwikkelingen in relatie tot de specifieke situatie van de eigen school.

Autonome school

De autonome school van de jaren negentig zien de bewindslieden beslist niet als een onderwijsinstelling die zich aan geen enkele regel zal behoeven te storen of niet binnen algemeen geldende kaders zal moeten opereren. Het betekent wel dat de school het merendeel van de beslissingen dat nodig is voor een optimale inzet van middelen en voor een maximaal onderwijsresultaat, zelf zal kunnen nemen.

De autonome school zal - onder verant­ woordelijkheid van het bevoegd gezag - geleid worden door een professionele leiding, goed thuis in managementtechnieken, onderwijskundige ontwikkelingen, personeelsbeleid en financieel en materieel beheer. De school zal daartoe beschikken over een in beginsel naar eigen inzicht te besteden budget. Met inachtneming van dat budget stelt de schoolleiding (I? ) zelf de personeelsformatie en daarin gewenste functies vast.

De autonome school zal over de mogelijkheid beschikken flexibele roosters en vakkenpakketten per leerjaar in te richten waarbij de vrijheid om aandacht te besteden aan activiteiten die door de school zelf wezenlijk worden gevonden, groot is. Om het eigen personeel zo goed mogelijk voor zijn onderwijstaak toe te rusten, kan de school een eigen na- en bijscholingsbeleid en een promotiebeleid ontwikkelen en daarvoor ook zelf de noodzakelijke budgetten reserveren.

In de autonome school zal voorts een benoemings- en afvloeiingsbeleid gevoerd worden dat anticipeert op de redelijkerwijs te voorziene financiële vooruitzichten van de school. Een autonome school met de kenmerken zoals die hierboven zijn geschetst, zal in hoge mate zelf verantwoordelijk voor het eigen reilen en zeilen zijn.

Die verantwoordelijkheid voor het eigen beleid zal uiteraard ook het beheer van de ter beschikking gestelde financiële middelen gelden. Veel minder dan thans het geval is, zal de kwaliteit van het ondenwijs aan de autonome school door de centrale overheid door voorschriften vooraf worden bewaakt. Veel meer zal het zwaartepunt komen te liggen op toetsing achteraf opdat de overheid als financierende instantie kan vaststellen of en in welke mate er ook voor de toekomst een basis is voor voortgaande financiering. De overheid zal dus ook bij een vérgaande autonomievergroting van scholen blijven toezien op de zorg voor de

kwaliteit van het onderwijs.

Instrumenten van de overheid om de kwaliteitsbewaking gestalte te geven zijn - zo vermeldt de notitie - de volgende: - op het niveau van de leerling: periodieke peilingen, eindtermen en (voor het voortgezet onderwijs) toelaatbaarsvoorwaarden en examens; - op het niveau van de docent: beïnvloeding via nascholingsbeleid, initiële scholing en personeelsbeleid; - op het niveau van de school: zelfevaluatie van instellingen, ontwikkelingen van onderwijsindicatoren en eindtermen.

De bewindslieden zijn van oordeel dat deze kwaliteitsbewaking echter pas zin heeft wanneer daaraan consequenties kunnen worden verbonden in die gevallen waarin de kwaliteit onvoldoende moet worden geacht. Wanneer de school ernstig te kort blijkt te schieten, zouden - aldus de notitie - sancties in de sfeer van de bekostiging kunnen worden overwogen.

Vergroting van de autonomie

Minister Deetman en staatssecretaris mevr Ginjaar-Maas constateren in bedoelde notitie dat vooral de huidige systematiek van declaratiebekostiging belangrijke belemmeringen met zich brengt voor het realiseren van meer beleidsruimte voor de scholen. Om het functioneren van de autonome school mogelijk te maken zal daarom een wijziging van de bekostigingssystematiek nodig zijn. Zij achten een lump-sum bekostiging daarvoor een aangewezen weg. Een zodanig bekostigingsstelsel houdt in, dat aan scholen vooraf een budget voor personele uitgaven ter beschikking wordt gesteld, per school berekend aan de hand van een aantal objectieve criteria (met name leerlingenaantallen, gemiddelde kosten per arbeidsplaats enz.). De school is dan vrij in de besteding van dat budget.

Bij een lump-sum bekostiging zal de regelgeving omtrent de inrichting van het onderwijs en de rechtspositie een globaal karakter hebben, meer in de zin van woorwaarden dan van woorschriften. Volgens de onderwijsbewindslieden kan de rol van de rijksoverheid dan verschuiven van gedragsbepalend in de richting van voorwaardenscheppend.

De gevolgen van het overgaan tot lumpsum bekostiging voor een aantal aspecten van het personeelsbeleid en de onderwijs­ kundige inrichting van het voortgezet onderwijs en het basisonderwijs worden in de notitie als globaal uitgewerkt.

Automie en personeelsbeleid

Een van de belangrijkste pijlers van een grotere autonomie voor de scholen is naar de opvatting van de indieners van de notitie dat deze de mogelijkheid krijgen een eigen personeelsbeleid te voeren. Essentieel daarbij is dat de scholen de mogelijkheid krijgen zelf hun formatie vastte stellen. In dit systeem is het nodig dat de rijksoverheid een bekostigingsmodel opstelt aan de hand waarvan voor elke school is af te lezen over welke middelen voor personele uitgaven kan worden beschikt. Basis daarvoor kunnen de huidige formatieregelingen zijn gecombineerd met de gemiddelde kosten per arbeidsplaats. Met inachtneming van de voor personele uitgaven beschikbare middelen kunnen de scholen aldus het aantal en de niveaus van de functies die zij voor hun instelling het meest geschikt achten zelf vaststellen. Het zelf kunnen ontwikkelen van een formatiebeleid zal ook de mogelijkheid inhouden van het invoeren van functiedifferentiatie en het hanteren van een op kwaliteit gericht promotiebeleid. Het zelf voeren van een formatiebeleid zal de scholen ook de mogelijkheid bieden om - zo mogelijk - te kiezen voor het - gedurende één of meer begrotingsjaren - niet inzetten van een deel van de personele middelen en dit deel te reserveren en/of voor andere voorzieningen aan te wenden. Ook kunnen scholen besluiten samen te werken en een deel van de hun ter beschikking gestelde ruimte gezamenlijk besteden aan activiteiten die aan alle betrokken scholen ten goede komen.

Verandering taak schoolleiding

Bij een grotere autonomie verandert de taak van de schoolleiding. Het voeren van een actief en op kwaliteit gericht personeelsbeleid vergt nieuwe en specifieke vaardigheden. Nog meer dan tot nu toe het geval is - zo stelt de notitie - zal het beleid in het primair en het voortgezet onderwijs gericht moeten zijn op versterking van het schoolmanagement. De daarvoor noodzakelijke uitbreiding van de formatie en (eventueel) de verhoging van de functieniveaus

van de leden der schoolleiding, zal door reallocatie van de personele middelen binnen een school kunnen worden gefinancierd.

Volledige weektaak-systeem

Met de invoering van de lump-sum bekostiging voor de personele uitgaven en formatievaststelling door het bevoegd gezag hangt samen dat die formatie wordt uitgedrukt in volledige weektaken (of delen daarvan). Ook de benoeming van het personeel zal dan geschieden op basis van een gehele of gedeeltelijke weektaak en dus b.v niet langer op basis van afzonderlijke lessen of taakeenheden per week. Het hoger beroepsondenwijs en het wetenschappelijk onderwijs kennen dit systeem reeds. Ook voor het middelbaar beroepsondenwijs wordt dit systeem binnenkort ingevoerd.

Variabel aantal lessen per weektaak In het voortgezet onderwijs

In het declaratiebekostigingssysteem van thans zijn de (zeer ingewikkelde) formatietoedeling en de daartoe samenhangende "garantieregeling" en benoemingsmogelijkheden in belangrijke mate bepaald door de leraarlessenformules en de minimumlessentabel. In de visie van de bewindsleden is het voordeel van grotere autonomie van de school enerzijds dat het onderwijzend personeel kan worden benoemd op de formatieplaatsen die het bevoegd gezag blijkens zijn eigen formatiebeleid noodzakelijk acht en anderzijds dat het niet nodig is dat het bevoegd gezag bij elke volledige arbeidsplaats evenveel lessen per week laat verzorgen. De gelijkstelling: volledige betrekking = 29 les(sen/of taak-)eenheden kan worden verlaten. Het bevoegd gezag kan dan - uiteraard in redelijkheid - binnen een volledige weektaak het aantal wekelijkse lessen laten verzorgen dat bij iedere individuele leraar gezien diens capaciteiten het beste past.

Handhaving minimum-lessentabel In het voortgezet onderwijs

Het vergroten van de autonomie zal niet tevens inhouden dat de minimumlessentabellen worden losgelaten. Wel zal - zo blijkt uit de notitie - het mogelijk worden de feitelijke inzet van de uit de minimumlessentabel voortvloeiende lessen flexibeler te maken en de zgn. vrije ruimte wat te vergroten, b.v door een of meer van de volgende maatregelen.

- Facultatieve vermindering van de lesduurlengte van 50 naar 45 minuten. De school zelf zal dan kunnen kiezen tussen handhaving van de lesuurduur op 50 minuten en vermindering tot 45 minuten, waardoor het onderwijzend personeel meer ruimte in de weektaak krijgt voor andere door de school wenselijk geachte activiteiten. - De voorschriften met betrekking tot het verplichte minimum aantal lessen worden niet langer gegoten in de vorm van een aantal lessen per week maar in een aantal lessen per leerjaar - De financiële middelen die thans gemoeid zijn met taakeenheden en andere schoolspecifieke faciliteiten worden toegevoegd aan de totale financiële ruimte voor personele uitgaven. - Hetzelfde kan geschieden met de middelen die thans een arbeidsduurverkorting worden besteed, met dien verstande dat het bevoegd gezag zich bij de taakverdeling wel zal moeten blijven houden aan algemeen geldende ADV-regels.

Gevolgen van lump-sum bekostiging voor het primair onderwijs

De combinatie van het fijnmazige formatiestelsel, de herbenoemingsverplichtingen en de ADV-regeling hebben geleid tot een versnippering van banen.

Bij een vergroting van de autonomie zullen de scholen hun eigen formatie kunnen vaststellen, zullen de herbenoemingsverplichtingen geheel of gedeeltelijk kunnen vervallen, terwijl een aantal ingewikkelde rechtspositievoorschriften kunnen worden vereenvoudigd en geglobaliseerd.

Autonomie brengt ook met zich mee dat de scholen hun eigen formatie kunnen vaststellen zonder de beperking van gedetailleerde voorschriften omtrent uren vakonderwijs enz.

Onderscheid tussen personele en materiële middelen

Verruiming van vrijheid van besteding

van middelen zal verder nog kunnen worden bereikt door een verschuiving mogelijk te maken tussen personele en materiële vergoedingen, waaraan echter - zo stelt de notitie - wel grenzen dienen te worden gesteld. Maximale mogelijkheid tot uitwisseling kan immers leiden tot een onevenwichtig opgebouwde organisatie.

Meedragen van risico's door het Rijk

Voor zowel het voortgezet onderwijs als het primair onderwijs geldt dat invoering van lump-sum bekostiging niet alleen een grotere beleidsvrijheid meebrengt, maar ook vergroting van een aantal verantwoordelijkheden. De scholen zullen n.l. in beginsel zelf de kosten van de ontslaguitkeringen voor hun vroegere personeelsleden, voorzover niet veroorzaakt door beleid van de centrale overheid, moeten dragen. Ook de kosten van vervanging bij ziekte enz., zullen in principe voor rekening van de scholen zelf moeten komen. Bij de vaststelling van het voor personeelsuitgaven beschikbare bedrag zal daar door middel van een opslag rekening mee worden gehouden.

Procesgang

De notitie "De school op weg naar 2000" dient als handreiking bij een oriënterende gedachtenwisseling van de minister met vertegenwoordigers van het onderwijsveld. Ten behoeve van deze gedachtenwisseling is op 8 juni j.l. een zogenoemde miniconferentie belegd. In die conferentie waren de zgn. koepelorganisaties in CCOOverband gesprekspartners van de minister.

Deze organisaties zijn: - de Nederlandse Algemene Bijzondere Schoolraad; - het Contactcentrum Bevordering Openbaar Onderwijs/de Vereniging van Nederlandse Gemeenten; - de Nederlandse Protestants Christelijke Schoolraad; - de Nederlandse Katholieke Schoolraad.

In deze Centrale Commissie Onderwijsoverleg participeert de VG.S. niet. Wel heb ik deze conferentie als waarnemer mogen bijwonen.

Mini-conferentie

In de mini-conferentie, die onder leiding stond van prof. dr. R.J. in 't Veld, plaatsten de onderscheiden organisaties kritische kanttekeningen bij de notitie.

Zo stelde de Vereniging van Nederlandse Gemeenten dat essentieel voor de invoering van een lump-sum bekostigingsstelsel is dat alle gemeente- en schoolbesturen voldoende financiële middelen ter beschikking worden gesteld om adequaat te kunnen inspelen op de mogelijkheden die een vergroting van de beleidsvrijheid biedt. Voorwaarde is ook dat de centrale overheid geen onvermijdbare risico's op de gemeente- en schoolbesturen afwentelt. Aangezien minister Deetman deze operatie budgettair neutraal wil laten verlopen moet vooralsnog ernstig betwijfeld worden of aan die twee voorwaarden zal worden voldaan.

Van de beleidsvoornemens van de minister gaat onmiskenbaar een schaalvergrotend effect uit. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten vroeg zich af of een lump-sum bekostiging die uitgaat van gemiddelden niet een te grof instrument is. Het draagvlak voor de kleine(re) scholen in het primair en het voortgezet onderwijs zou voor een dergelijke bekostigingssystematiek wel eens te gering kunnen zijn.

De kritiek van de Nederlandse Protestantse Christelijke Schoolraad (NPCS) was zeer overwegend.

Deze organisatie sprak uit dat het naar haar mening in de nota niet gaat om autonomievergroting maar om: - een betere besturing van het onderwijsbestel (minder regels, minder ambtenaren, effectiever besturing); - een betere financiële beheersing van de onderwijsuitgaven; - een verhoging van een bepaalde soort kwaliteit van het onderwijs.

Hoewel het begrip onderwijskwaliteit niet wordt gedefinieerd in de nota, kan naar het oordeel van de NPCS daaruit worden afgeleid dat kwaliteit via de eindtermenmeting bij leerlingen zal worden bepaald. Kwaliteit wordt dus datgene wat op enigerlei wijze door de overheid in de eindtermen wordt uitgedrukt. Niet alle kennis en vaardigheden zijn kwantificeerbaar en meetbaar Die blijven dus buiten beschouwing bij de kwaliteitsbewaking. Kwaliteit wordt in deze gedachtengang verengd. Door de NPCS werd in dit verband gesteld, dat er overheidsbemoeienis mag en moet zijn bij de onderwijsdeugdelijkheid, doch daarin moet het respect voor de vrijheid van inrichting doorklinken.

De NPCS constateerde dat de combinatie van lump-sum financiering en budgetfinanciering in elk geval een goede befieersing van de overheidsuitgaven verzekert, docfi vroeg zicfi af of de budgetten toereikend zullen zijn om de taken in de school te vervullen. Het geschetste ideaalbeeld van de school die in een vrije onderwijsmarkt funktioneert is niet het ideaal van de NPCS.

De overheid moet er volgens deze organisatie voor zorgdragen dat essentiële funkties door de scholen kunnen worden vervuld zonder door overheidscontrole of door werking van een marktmechanisme daarin belemmerd te worden. De overheid moet ook de toegankelijkheid van het ondenwijs voor iedereen veilig stellen en daarvoor condities stellen. Van vrij marktmechanisme kan in dit opzicht naar het oordeel van de NPCS geen sprake zijn. Ondanks het gegeven dat autonomievergroting en deregulering de NPCS sympathiek zijn en ondanks begrip voor de benarde positie van de onderwijsbewindslieden zowel financieel als qua regelgeving gaf de NPCS de minister in overweging zijn in de nota verwoorde filosofie drastisch te herzien.

De NPCS sloeg m.i. de spijker op de kop met te stellen dat de nota de problemen van de overheid lijkt op te lossen, doch niet die van de scholen.

Ook de andere organisaties lieten nogal wat negatieve geluiden over de nota horen.

Hoewel minder regels en meer eigen beleidsruimte voor de scholen en hun besturen in het belang van de vrijheid van onderwijs kunnen zijn, is een negatieve beoordeling van de nota alleszins gerechtvaardigd. In het bijzonder omdat de minister door middel van de geschetste filosofie risico's op een onverantwoorde wijze beoogt af te wentelen op de bevoegde gezagsorganen teneinde de onderwijsuitgaven te beperken en te kunnen voldoen aan de eis van de politiek overschrijding van de onderwijsbegroting te voorkomen.

De minister heeft de koepelorganisaties tijdens bedoelde miniconferentie toegezegd de notitie te zullen bijstellen. De bewindsman verklaarde zich bereid daarover in de tweede helft van augustus a.s. wederom in een soortgelijke bijeenkomst te discussiëren.

De minister streeft ernaar om de conclusies van het overleg met het veld waar nodig in de vorm van wet- en regelgeving vóór 1 januari 1990 te presenteren.

J.J. Verhage.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen