De overschrijdingsregeling in het basisonderwijs.

Financiële gelijicstelling

Een belangrijk uitgangspunt van ons onderwijsbestel is de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Dit uitgangspunt is in het zevende lid van artikel 23 van de Grondwet als volgt verwoord:

"Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voonwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd." ^3 strekking van deze bepaling is dat (voor wat betreft het basisonderwijs) de bijzondere basisscholen, die aan de bekostigingsvoorwaarden van de Wet op het Basisonderwijs (WBO) voldoen, van overheidswege in financiële zin dezelfde behandeling dienen te verkrijgen als de openbare basisscholen.

In het zogenaamde Londo-bekostigingsstelsel voor het basisonderwijs, van welk stelsel de overschrijdingsregeling het (financiële) sluitstuk is, zijn de financiële relaties tussen het Rijk en de gemeenten c.q. tussen het Rijk en de schoolbesturen opgenomen in een drietal geldstromen:

GELDSTROOM 1: Voorzieningen in de huisvesting.

Van: Rijk naar: gemeenten

Programma's van eisen (= PVE's): Nieuwbouw, uitbreiding, (eerste inrichting) onderwijsleerpakket en meubilair, algehele aanpassing, partiële aanpassing en ingrijpend onderhoud.

GELDSTROOM 2: Andere voorzieningen.

Van: Rijk naar: gemeenten

Vervolgens (op aanvrage)

Van: Gemeenten naar: schoolbesturen

PVE's: technisch onderhoud, technische en functieverbeterende aanpassingen, vervanging en aanpassing meubilair, verzekering tegen herstel van constructiefouten aan het gebouw alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, meubilair en onderwijsleerpakket in geval van bijzondere omstandigheden, onroerend goedbelastingen en overige andere voorzieningen.

GELDSTROOM 3: Materiële instandhouding:

Van: Rijk naar: schoolbesturen

PVE's: Preventief onderhoud, tuinonderhoud, elektriciteitsverbruik, verwarming, waterverbruik, schoonmaakonderhoud, publiekrechtelijke heffingen, medezeggenschap (inclusief bijdragen voor de activiteiten van ouders, in verband met de medezeggenschap), onderhoud, vervanging en vernieuwing van onderwijsleerpakketten en

onderhoud meubilair, administratie, beheer en bestuur, verzekering voor wettelijke aansprakelijkheid en overige voorzieningen ter verzekering van de goede gang van het onderwijs.

Voor de concretisering van de financiële gelijkstelling tussen het openbaar en het bijzonder basisonderwijs dient een onderscheid te worden gemaakt in:

A. De materiële financiële gelijkstelling:

In de medewerkingsbesluiten van gemeenteraden met betrekking tot 'voorzieningen in de huisvesting' (= procedure ex artikel 65 vv WBO, geldstroom 1) en de zogenaamde 'andere voorzieningen' (= procedure ex artikel 74 WBO, geldstroom 2) kan het bijzonder onderwijs niet worden onthouden, hetgeen het openbaar onderwijs is toegekend. Om dit beginsel in de praktijk te kunnen laten gelden, dient er sprake te zijn van een adequate rechtsbescherming voor het bijzonder onderwijs. In de artikelen 52, eerste lid en 74, vijfde lid WBO is om deze reden een tweetal beroepsprocedures neergelegd.

VOORBEELD 1

Indien een gemeente bijvoorbeeld besluit om in het kader van het technisch onderhoud bij een openbare school het hekwerk te vervangen, dient in een voorkomend geval een aanvrage ex artikel 74 WBO van een in dat opzicht in dezelfde toestand verkerend bijzonder schoolbestuur eveneens gehonoreerd te worden. Gebeurt dat niet dan heeft het schoolbestuur de mogelijkheid om In eerste instantie bij Gedeputeerde Staten en eventueel in tweede instantie bij de Kroon (= op grond van de Tijdelijke Wet Kroongeschillen; de Raad van State, afdeling voor de geschillen van bestuur) beroep aan te tekenen. Deze instanties dienen erop toe te zien dat de materiële financiële gelijkstelling (door de gemeente(n) in acht genomen wordt.

S. De procentuele overschrijdingsregeling:

Voor wat betreft de materiële Instandhouding (= geldstroom 3): de overschrijding op de RIjksvergoeding In de gemeentelijke uitgaven voor het openbaar onderwijs wordt uitgedrukt In een percentage van de ontvangen RIjksvergoeding. Aan het bijzonder onderwijs vindt doorbetaling plaats van bovenbedoeld percentage van de door het desbetreffende schoolbestuur ontvangen RIjksvergoeding.

Voor de materiële instandhouding is het beginsel van de financiële gelijkstelling uitgewerkt In de overschrijdingsregeling van artikel 102 WBO*.

In het hiernavolgende wordt nader ingegaan op de procentuele overschrijdingsregeling.

Jaarlijkse vaststelling

Indien een gemeente één of meer basisscholen in stand houdt, dient de gemeenteraad (teneinde te kunnen bepalen of er sprake is van overschrijding) jaarlijks de volgende bedragen (voorlopig) vast te stellen:

A. Het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van de materiële instandhouding van de openbare basisscho(o)l(en) in de desbetreffende gemeente (in het hiernavolgende voorbeeld 2L ƒ. 862.000, -) (art. 102, lid 1, sub a).

B. Het totaal van de door de gemeente van Rijkswege met betrekking tot het voorafgaande kalenderjaar ontvangen bedragen voor de materiële instandhouding van haar basisscho(o)l(en). Er dient daarbij uitgegaan te worden van de in de definitieve programma's van eisen opgenomen bedragen, zoals die zijn vastgesteld voor het desbetreffende kalenderjaar (voorbeeld 2: ƒ. 588.000, -) (art. 102, lid 1, sub b).

C. Het totaal van de bedragen die (eventueel) ex artikel 101 WBO (bijzondere omstandigheden) voor het onderhavige kalenderjaar door de Minister voor de openbare scho(o)l(en) In de desbetreffende gemeente zijn vastgesteld (voorbeeld 2: nihil) (art. 102, lid 1, sub c).

D. Tevens dient vastgesteld te worden een zogenaamde staat van voorzieningen die van gemeentewege zijn ingesteld voor het openbaar onderwijs. Onder een "voorziening" dient In dit verband te worden verstaan: een afgezonderd vermogensbestanddeel dat In de eerste plaats dient om fluctuaties in de exploitatiekosten op te vangen. In feite Is er dus

sprake van een reservefonds. Gelet op de inhoud van de programma's van eisen kan met name gedacht worden aan een fonds preventief onderhoud en een fonds onderhoud, vervanging en vernieuwing onderwijsleerpakket (voorbeeld 2: uit dit voorbeeld kan worden afgeleid dat de voorziening "onderwijsleerpakket" met ƒ. 50.000- is toegenomen. Aan de voorziening "preventief onderhoud" is/. 20.000- onttrokken) (art. 102, lid 1, sub d).

N.B. Indien een gemeente geen openbare basisschool In stand houdt, is de in het onderhavige wetsartikel neergelegde procentuele overschrijdingsregeling niet van toepassing. De besturen van scholen voor bijzonder basisonderwijs in die gemeenten zullen dan ook niet voor een overschrijdingsuitkering op grond van deze regeling in aanmerking komen.

Indien de gemeente een deel van de hierboven onder B en C bedoelde ontvangsten toevoegt aan een voorziening als bedoeld onder D (= reserveert), wordt dat deel van de ontvangsten aangemerkt als een uitgave (als bedoeld onder A) (art. 102, lid 2).

(zie voorbeeld 2: De toevoeging ad/. 50.000, - aan de voorziening "onden«ijsleerpakket" dient aangemerkt te worden als een uitgave, de totale uitgaven bedragen dan ook /. 912.000, -.)

Indien de gemeente bedragen aan een hierboven onder D bedoelde voorziening onttrekt, wordt deze onttrekking aangemerkt als een ontvangst (als bedoeld onder B) (art. 102, lid 2). (zie voorbeeld 2: De onttrekking aan de voorziening "preventief onderhoud" ad ƒ. 20.000, - dient aangemerkt te worden als een ontvangst, de totale ontvangsten bedragen dan ook ƒ. 608.000, -.)

VOORBEELD 2

In 1988 wordt in gemeente X de volgende berekening gemaakt. Uitgangspunten daarbij zijn de ontvangsten op grond van de definitieve bedragen voor 1987 (zoals die voor 1-10-1988 door de Minister vastgesteld dienen te zijn) en de uitgaven in 1987. Uit de cijfers van een gemeenterekening blijkt het volgende:

Op grond van het bepaalde in het derde lid van artikel 102 WBO dienen de navolgende uitgaven en ontvangsten buiten de financiële gelijkstelling gehouden te worden:

De uitgaven en ontvangsten in het kader van tiet programma van eisen beheer, bestuur en administratie.

De reden dat deze uitgaven buiten de financiële gelijkstelling gehouden dienen te worden is dat de uitgaven van de gemeenten voor dit programma van eisen niet op een verantwoorde wijze zijn af te splitsen van de algemene kosten voor het administratief en bestuurlijk apparaat van de gemeente. Ook bij de berekening van de ontvangsten van de bijzonder schoolbesturen dient de vergoeding voor het onderhavige programma van eisen buiten beschouwing gelaten te worden.

De uitgaven en ontvangsten voor materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van het onderwijs in lichameiijke oefening.

Met betrekking tot deze materie geldt dat er voor dit deel van het onderwijs een verscheidenheid aan accommodaties (namelijk A-, B- of G-lokalen) in gebruik is. Het gebruik van een bepaalde accommodatie hangt af van de beschikbaarheid daarvan in de desbetreffende gemeente. Daarenboven speelt een belangrijke rol dat de beschikbare accommodaties buiten de "onderwijsuren" worden gebruikt voor niet-onderwijsdoeleinden. Het is daarom niet redelijk te achten de uitgaven en ontvangsten met betrekking tot het onderwijs in lichamelijke oefening te verdisconteren in de algemeen geldende overschrijdingsregeling.

Na sluiting van de gemeenterekening door Gedeputeerde Staten stelt de gemeenteraad de reeds eerder genoemde bedragen (zo nodig gewijzigd) definitief vast (art. 102, lid 5). De sluiting van de gemeenterekening door Gedeputeerde Staten vindt op zijn vroegst plaats in het jaar volgend op het jaar waarop de desbetreffende gemeenterekening betrekking heeft. De sluiting van de gemeenterekening betreffende 1988 zal dan ook op zijn vroegst in 1989 plaatsvinden. De praktijk zal echter zijn dat deze sluiting één of zelfs enkele jaren later plaats zal vinden.

5-jaarlijkse vaststelling

Om de 5 jaar dient de gemeenteraad het totaal van de in de voorafgaande 5 kalenderjaren jaarlijks vastgestelde uitgaven en ontvangsten (zoals dat in het voorafgaande is aangegeven) voorlopig vast te stellen. Indien de uitgaven hoger zijn dan de ontvangsten, bepaalt de gemeenteraad tevens het bedrag van de overschrijding (art. 102, lid 4).

Deze "5-jaarlijkse vaststelling" zal op grond van het bepaalde in artikel E 26b, eerste lid van de Overgangswet WBO (OWBO*) voor het eerst in 1991 (over de jaarlijkse vastgestelde bedragen betreffende de kalenderjaren 1985 (vanaf 1 augustus), 1986, 1987, 1988, 1989 en 1990) plaatsvinden, en zal dus als gevolg van de getroffen overgangsmaatregel een periode van langer dan 5 jaren omvatten.

In dit voorbeeld zijn de uitgaven (zijnde ƒ. 5.012.000, -) hoger dan de ontvangsten (zijnde ƒ. 4.616.000, -). Daarom dient het bedrag van de overschrijding vastgesteld te worden. In dit voorbeeld dient dit bedrag op ƒ. 5.012.000, - - /- ƒ. 4.616.00, - = ƒ. 396.000, - gesteld te worden.

Na sluiting van de gemeenterekening door Gedeputeerde Staten stelt de gemeenteraad ook de "vijf-jaarlijkse" bedragen (zo nodig gewijzigd) definitief vast Dit zal dus, gelet op het reeds eerder hieromtrent vermelde, niet eerder dan in 1992 geschieden. In het geval de uitgaven in de 5-jaarlijkse periode hoger zijn dan de ontvangsten, drukt de gemeenteraad vervolgens het overschrijdingsbedrag uit in een percentage van het totaal van de ontvangsten. Het percentage wordt afgerond tot twee decimalen. Afronding naar beneden vindt plaats indien de derde decimaal kleiner is dan 5, en naar boven indien deze decimaal ten minste 5 bedraagt (art. 102, lid 5).

VOORBEELD 4

Na sluiting van de gemeenterekening dienen de in voorbeeld 3 gegeven bedragen definitief vastgesteld te worden. In dit voorbeeld wordt aangenomen dat de bedragen van de definitieve vaststelling overeenkomen met die van de voolopige vaststelling. Het overschrijdingspercentage bedraagt in het geval van voorbeeld 3:

ƒ. 396.000, ƒ. 4.616.000, - X 100% = 8, 57885 = afgerond 8, 58%.

In het jaar volgend op de definitieve vaststelling (dit zal, gelet op het bovenstaande, niet eerder zijn dan in 1993) wordt het overschrijdingsbedrag vastgesteld waarop het bevoegd gezag van een bijzondere school, die gedurende één of meer jaren van het desbetreffende tijdvak in de gemeente was gevestigd, aanspraak heeft.

Dit overschrijdingsbedrag wordt vastgesteld door het bovenbedoelde percentage te vermenigvuldigen met het totaal van de ontvangsten van een bijzondere school dat is gebaseerd op de bedragen die op grond van de definitief vastgestelde programma's van eisen voor het desbetreffende tijdvak zijn vastgesteld, met dien verstande, dat bij het vaststellen van het totaal van de ontvangsten bedoeld in voorgaande volzin (zoals reeds in het voorafgaande is uiteengezet), buiten beschouwing blijven de ontvangsten op grond van de programma's van eisen voor administratie, beheer en bestuur en voor de materiële instandhouding van het onderwijs in lichamelijke oefening (art. 102, lid 6).

VOORBEELD 5

De ontvangsten van een in gemeente X gevestigde bijzondere school voor basisonderwijs bedragen voor de onderhavige periode ƒ. 903.000, -. Het bovenbedoelde overschrijdingsbedrag bedraagt 8, 58% van ƒ. 903.000, - = ƒ. 77.477, 40.

Indien de gemeente voor een bijzondere school het deel van de materiële instandhouding waarop de gebouwafhankelijke eisen betrekking hebben (bijvoorbeeld het preventief onderhoud), geheel of gedeeltelijk verzorgt, wordt een overeenkomstig deel van de ontvangsten in mindering gebracht op het totaal van de ontvangsten voor de betrokken school waarover het overschrijdingsbedrag wordt vastgesteld (artikel 102, lid 7).

VOORBEELD 6

Gemeente X verzorgt ten behoeve van de in voorbeeld 5 genoemde basisschool het preventief onderhoud. De vergoeding op grond van de programma's van eisen voor het preventief onderhoud van deze school bedraagt/. 120.000, -. In dit geval bedraagt het overschrijdingsbedrag 8, 58% van (ƒ. 903.000, - - /-ƒ. 120.000, -) = ƒ. 67.181, 40.

Na de in lid 4 van artikel 102 WBO bedoelde voorlopige vaststelling van het overschrijdingsbedrag keren burgemeester en wethouder aan het bevoegd gezag van een bijzondere school dat aanspraak heeft op een uitkering, een voorschot uit. Het voorschot wordt op de hierboven

omschreven wijze berekend. Uitgangspunt is het, op grond van het in lid 4 bepaalde, berekende overschrijdingsbedrag. Vervolgens dient dit bedrag op de bovenomschreven wijze, uitgedrukt te worden in een percentage (zie voorbeeld 4). Met behulp van dit percentage kan vervolgens de hoogte van het eventueel aan een bevoegd gezag van een bijzondere school te betalen voorschot worden berekend (zie voorbeeld 5). Het voorschot dient te zijner tijd verrekend te worden met de definitieve uitkering. Indien een te hoog voorschot is uitgekeerd, stort het bevoegd gezag van een bijzondere school het verschil terug in de gemeentekas (artikel 102, lid 9).

Burgemeester en wethouders zijn op grond van het bepaalde in het negende lid van het onderhavige wetsartikel bevoegd tijdens het vijfjarig tijdvak op verzoek van het bevoegd gezag van een bijzondere school jaarlijks een deel van het naar verwachting uit te betalen voorschot in mindering daarop uit te keren.

Met nadruk zij erop gewezen dat, juridisch gezien, het initiatief hiertoe dus van het schoolbestuur dient uit te gaan.

Aan het bevoegd gezag van de bijzondere school dient een afschrift van het besluit tot voorlopige en definitieve vaststelling van het overschrijdingsbedrag gezonden te worden. Daarbij dient een staat van de voorzieningen, waarin per kalenderjaar wordt aangegeven het verloop van de toevoegingen aan en de onttrekkingen aan de voorzieningen te worden opgenomen. De toezending geschiedt binnen 14 dagen na de dag waarop de gemeenteraad het besluit heeft genomen. Het bevoegd gezag van een bijzondere school kan binnen 30 dagen, te rekenen van de dag van de toezending, bij Gedeputeerde Staten tegen een dergelijk besluit in beroep komen (artikel 109, lid 10).

Tenslotte dient ook nog op het navolgende te worden gewezen.

Bij het door een gemeente vormen van voorzieningen uit de door haar jaarlijks van rijkswege ontvangen vergoedingen met het doel om na een bepaalde periode een fonds te hebben gevormd, waarmee een grote uitgave (bijvoorbeeld het buitenschilderwerk) kan worden bekostigd, ontstaat een 'probleem'.

Het is een van de uitgangspunten van het bekostigingsstelsel dat dergelijke fondsen worden gevormd. Eveneens wordt verondersteld dat over het opgebouwde spaarsaldo rente wordt gekweekt. Een gemeente wordt, evenals een schoolbestuur in het bijzonder onderwijs, geacht met deze rente-ontvangsten de prijsstijgingen gedurende het reserveringstijdsvak op te vangen.

VOORBEELD 7

Eem willekeurig artikel uit bijvoorbeeld het onderwijsleerpakket heefteen investeringsbedrag van ƒ. 100, - en een afschrijvingstermijn van 5 jaar. Het prijsstijgingspercentage bedraagt jaarlijks 2.

In het vijfde bedrag is het investeringsbedrag van het artikel dat vervangen moet worden /. 108, 61. In het vijfde jaar is in totaal aan rijksvergoeding ten behoeve van de vervanging van het desbetreffende artikel een bedrag van /. 104, 30 ontvangen. Het verschil tussen het investeringsbedrag en de ontvangen afschrijvingsbedragen (ƒ. 108, 61 - /- /. 104, 30 = /. 4, 31) wordt het bevoegd gezag geacht te kunnen bekostigen uit de op de reserveringen gekweekte rente.

In de formulering van artikel 102 van de WBO is met het bovenstaande niet expliciet rekening gehouden. Een redelijke interpretatie van artikel 102 brengt echter met zich mee dat de rente-inkomsten, voor zover noodzakelijk voor het opvangen van tussentijdse prijsstijgingen, bij de toepassing van artikel 102 tot een verhoging van de voorziening kunnen leiden, zonder dat daarvoor een expliciete toevoeging aan de voorziening nodig is die in een eventueel overschrijdingsbedrag tot uitdrukking zou kunnen komen. Het wordt dezerzijds redelijk geacht dat de door de gemeenten ontvangen rentebedragen voor zover die noodzakelijk zijn om prijsstijgingen op te vangen buiten de overschrijding worden gehouden. Deze opvatting wordt ook door het departement gehuldigd.

SCHEMA

1. Jaarlijkse (voorlopige) vaststelling door de gemeenteraad van de - uitgaven t.b.w de materiële instandhouding van de openbare scho(o)l(en); - ontvangsten t.b.v de materiële instandhouding van de openbare scho(o)l(en); - bedragen betreffende de bijzonder omstandigheden; - 'staat van voorzieningen' betreffende het voorafgaande kalenderjaar (In 1989 dienen de bedragen voor 1988 voorlopig vastgesteld te worden) (= LID 1).

2. Na sluiting van de gemeenterekening dienen de bovenstaande bedragen definitief vastgesteld te worden, (De in 1988 voorlopig vastgestelde bedragen, kunnen pas na de sluiting van de gemeenterekening, die op zijn vroegst in 1990 zal plaatsvinden, definitief worden vastgesteld) (= LID 5).

3. Om de 5 jaar dient de voorlopige 5-jaarlijkse vaststelling plaats te vinden. (In 1991 worden de bedragen van 1990 voorlopig vastgesteld en zijn voor het eerst de bedragen van "5 jaren" (nl. 1985 (vanaf 1 augustus), 1986, 1987, 1988, 1989 en 1990) beschikbaar, zie artikel E 26b OWBO). Indien de uitgaven hoger zijn dan de ontvangsten, bepaalt de gemeenteraad tevens het bedrag van de overschrijding (= LID 4).

4. Uitbetaling van een voorschot. Dit zal voor het eerst in 1991 plaatsvinden.

5. Na de sluiting van de gemeenterekening dient de definitieve vaststelling van de 5-jaarlijkse bedragen plaats te vinden. Dit zal niet eerder dan in 1992 gebeuren (= LID 5).

6. Vervolgens dient het overschrijdingspercentage betreffende de 5-jaarlijkse bedragen bepaald te worden. Ook dit kan niet eerder dan in 1992 plaatsvinden (= LID 5).

7. In het jaar volgend op de onder 5 bedoelde definitieve vaststelling (dus voor het eerst in 1993): vaststelling van het overschrijdingsbedrag waarop de bijzondere schoolbesturen recht hebben.

Volledigheidshalve wijs ik ook nog op de in artikel 49 WBO opgenomen overschrijdingsregeling betreffende het onderwijzend personeel.

Deze regeling is nader uitgewerkt in het Besluit overschrijdingsuitkering onderwijzend personeel WBO (Staatsblad 1985, 238).

I n geval een gemeenteraad o.g.v artikel 49 WBO besluit extra onderwijzend personeel aan de openbare scho(o)l(en) te benoemen, dient in dit kader van de financiële gelijkstelling te worden bezien welke consequenties dit voor het bijzonder onderwijs in de desbetreffende gemeente heeft. Er kunnen zich hierbij 3 situaties voordoen:

- Het gemeentebestuur kan met een of meer bevoegde gezagsorganen van bijzondere scholen in de gemeente een regeling treffen op grond waarvan boventalligen voor rekening van de gemeente worden ingezet volgens afspraken die tussen gemeente en het bijzonder onderwijs worden gemaakt.

- Worden er geen afspraken in bovenvermelde zin gemaakt dan heeft het bevoegd gezag van een bijzondere school aanspraak op een vergoeding uit de gemeentekas.

De vergoeding dient te worden verstrekt voor een evenredig aantal personeelsleden boven het aantal waarvoor een bevoegd gezag een vergoeding van het Rijk ontvangt.

- Het bevoegd gezag van een bijzondere school en het gemeentebestuur kunnen overeenkomen dat voor een van dat bevoegd gezag uitgaande school geen enkele aanspraak

wordt gemaakt op de uit de onderhavige regeling toe te kennen faciliteiten.

Geschillen omtrent de toepassing van artikel 49 WBO en het bovengenoemd besluit kunnen worden onderworpen aan de beslissing van Gedeputeerde Staten.

Voor een nadere uiteenzetting m.b.t. deze materie moge ik naar bovenbedoeld besluit verwijzen.

*) De omvang van de desbetreffende artikelen laat niet toe deze artikelen hier op te nemen. Het verdient echter wel aanbeveling in voorkomende gevallen de wettekst te raadplegen.

mr. J.G. Macdaniel.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen