De Algemene wet bestuursrecht

1. De aanvraag van een beschikking

Van het aanvragen van een beschikking is bijvoorbeeld sprake wanneer een bestuur van een school voor basisondenwijs op grond van artikel 74 van de Wet op het basisonderwijs (WBO) bij de gemeenteraad een voorziening vraagt voor technisch onderhoud. Een aanvraag van een beschikking moet op grond van de Awb schriftelijk worden ingediend, tenzij bij wettelijk voorschrift is bepaald dat het ook mondeling kan. Ook moet een aanvraag worden ingediend bij het bestuursorgaan dat op grond van de regels van de Awb bevoegd is er op te beslissen, maar bij wettelijk voorschrift kan een ander orgaan zijn aangewezen (art. 4:1). Uiteraard is in dat laatste geval het bij wettelijk voorschrift aangewezen orgaan bevoegd. Indiening bij een onbevoegd orgaan zal overigens vaak zonder gevolgen blijven dankzij de doorzendplicht. Deze doorzendplicht houdt in dat indien een aanvraag bij een onbevoegde instantie wordt ingediend, die instantie de aanvraag zal door­ zenden naar de instantie die wel bevoegd is. De afzender wordt van dit doorzenden op de hoogte gesteld (art. 2:3 lid 1). Wanneer bijvoorbeeld niet duidelijk is welk bestuursorgaan bevoegd is, kan het onbevoegde bestuursorgaan dat de aanvraag ontving, de aanvraag terug zenden aan de aanvrager (art. 2:3 lid 2).

Voorts moet een aanvraag voldoen aan een aantal vanzelfsprekende vereisten:

a. zij moet ondertekend en gedateerd zijn (datum van indiening is vaak belangrijk!), b. zij moet de naam en het adres van de aanvrager bevatten, c. zij moet aangeven welke beschikking de aanvrager gehad wil hebben, en d. zij moet vergezeld gaan van gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn, waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen (art. 4:2).

Het bestuursorgaan dat de beslissing moet nemen kan de aanvrager verplichten voor de aanvraag een formulier te gebruiken (art. 4:4).

Het is van essentieel belang dat de bovenstaande voorschriften worden nageleefd. Als de aanvrager namelijk niet heeft voldaan aan een wettelijk voorschrift voor de behandeling van de aanvraag (hij heeft bijvoorbeeld verzuimd een wettelijk voorgeschreven formulier te gebruiken) of als de verstrekte gegevens en bescheiden niet voldoende zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen of erop te kunnen beslissen, dan kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen. De aanvrager moet wel de gelegenheid hebben gehad om binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen of het juiste formulier in te zenden (art. 4:5 lid 1). Het verzoek om aanvulling van de aanvraag schort de beslistermijn op, de beslistermijn loopt dus niet door (art. 4:15). Hierop wordt onder punt 4 (beslistermijn) nog teruggekomen. Het besluit om de aanvraag niet te behandelen, wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag wel is aangevuld maar nog steeds niet voldoende om erop te kunnen beslissen, of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken (art. 4:5 lid 4). Het besluit van een bestuursorgaan om een aanvraag niet te behandelen, komt materieel overeen met een besluit waarin het verzoek niet-ontvankelijk wordt verklaard. Deze beslissingen zijn voor beroep vatbaar.

Na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking kan een nieuwe aanvraag worden gedaan, mits de aanvrager nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden bij de aanvraag vermeldt (art. 4:6 lid 1). Wanneer de aanvrager geen nieuwe feiten of omstandigheden aanvoert bij een herhaling van een eerder afgewezen aanvraag, geldt de verplichting voor het bestuursorgaan om de gelegenheid te bieden om een onvolledige aanvraag aan te vullen niet. Het bestuursorgaan kan de aanvraag dan onmiddellijk afwijzen met een verwijzing naar de eerdere afwijzing (art. 4:6 lid 2).

Ook in de aanpassingswetgeving (van ondermeer de onderwijswetten) zijn uitzonderingen op de regel dat het bestuursorgaan de aanvrager de gelegenheid moet bieden een onvolledige aanvraag aan te vullen, opgenomen. De aanvrager wordt niet in de gelegenheid gesteld een onvolledige aanvraag aan te vullen bij:

- een verzoek om opneming in het plan van scholen van een bijzondere school op grond van de artikelen 55 en 58 WBO, 5 en 8 Tijdelijke wet bekostiging nieuwe basisscholen en 65 en 68 ISOVSO;

- een verzoek om opneming in het plan van scholen op grond van artikel 66 WVO;

- een verzoek van het bevoegd gezag van een bijzondere school om een blijvende huisvestigingsvoorziening op grond van artikel 67 WBO en 75 ISOVSO;

- een verzoek van burgemeester en wethouders om goedkeuring van het overzicht vermeerdering huisvestingsvoorzieningen (het zogenaamde OVH) op grond van artikel 69 WBO en 77 ISOVSO.

Deze uitzonderingen houden verband met het strakke tijdschema waaraan indiening en behandeling van dit soort aanvragen zijn ondenworpen.

2. De hoorplicht

De Awb heeft een hoorplicht bij de voorbereiding van een beschikking voor het bevoegde bestuursorgaan ingevoerd. Om een zorgvuldige voorbereiding van de beschikking te bevorderen, moet de belanghebbende in bepaalde gevallen in de gelegenheid worden gesteld zijn mening naar voren te brengen. De belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een beschikking is betrokken. Het horen kan schriftelijk of mondeling en zelfs telefonisch gebeuren, ter keuze van de belanghebbende.

Een belanghebbende moet door het bestuursorgaan dat de beschikking moet geven, in de gelegenheid gesteld worden zijn zienswijze naar voren te brengen, indien aan de volgende drie voorwaarden is voldaan:

a. het bestuursorgaan overweegt een voor de betrokken belanghebbende belastende beschikking te geven: een (gedeeltelijke) afwijzing van de aanvraag (art. 4:7) of een beschikking waartegen een derde "naar verwachting bedenkingen zal hebben" (art. 4:8),

b. het bestuursorgaan wil de belastende beschikking baseren op gegevens over feiten en belangen die de betrokken belanghebbende(n) betreffen (art. 4:7 en 4:8, aanhef en onder a) en

c. die gegevens wijken af van door de aanvrager verstrekte gegevens (art. 4:7, aanhef en onder b) of zijn niet door de belanghebbende(n) zelf verstrekt (art. 4:8, aanhef en onder b).

Op deze hoorplicht maakt de wet nog een aantal uitzonderingen. Het bestuursorgaan hoeft de aanvrager niet te horen als de afwijking van diens gegevens van geringe betekenis is (art. 4:7 lid 2). De derde-belanghebbende (dit is de belanghebbende die geen aanvrager is) hoeft niet gehoord te worden indien deze een wettelijke plicht tot gegevensverstrekking niet is nagekomen (art. 4:8 lid 2). Het bestuursorgaan kan het horen ook achterwege laten indien:

a. er sprake is van een spoedeisend geval (art. 4:11, aanhef en onder a),

b. de belanghebbende al bij een eerdere gelegenheid zijn visie heeft kunnen geven en de feiten en omstandigheden sindsdien niet veranderd zijn (art. 4:11, aanhef en onder b), of

c. het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet reeds tevoren in kennis is gesteld (art. 4:11, aanhef en onder c).

Zeer belangrijk is tenslotte de uitzondering dat bij beschikkingen tot vaststelling van een financiële verplichting of aanspraak in het geheel geen hoorplicht bestaat, mits:

a. tegen de beschikking bezwaar of administratief beroep openstaat, en b. de nadelige gevolgen van de beschikking na bezwaar of administratief beroep volledig kunnen worden teruggedraaid.

Omdat bekostigingsbeschikkingen vallen in de categorie financiële beschikkingen, zal het horen in de meeste gevallen dus achtenwege kunnen blijven. Bij een beslissing op grond van artikel 74 WBO of op grond van artikel 82 ISOVSO moet echter wel gehoord worden.

3. Beslistermijn

Een beschikking moet volgens de Awb aan bepaalde eisen voldoen. Hij moet bijvoorbeeld goed en duidelijk worden gemotiveerd (artt. 4:16 en 17). Ook moet de beschikking worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn (art. 4:13 lid 1). Indien een wettelijke beslistermijn ontbreekt, moet het bestuursorgaan in ieder geval binnen acht weken duidelijkheid scheppen (art. 4:13 lid 2). Dat kan op twee manieren: het bestuursorgaan moet hetzij binnen acht weken een beschikking geven, hetzij binnen acht weken aan de aanvrager mededelen dat dat niet lukt en daarbij aangeven wanneer de beschikking dan wel (binnen redelijke termijn) wordt gegeven (art. 4:14),

Als het bestuursorgaan de beslistermijn overschrijdt, kan de belanghebbende bezwaar maken of beroep instellen wegens niet-tijdig beslissen.

Het bezwaar- of beroepschrift kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is gebleven tijdig een besluit te nemen (art. 6:12 lid 2). Er geldt geen beroepstermijn (art. 6:12 lidl).

De belanghebbende die het bestuursorgaan na overschrijding van de beslistermijn nog wat extra tijd gunt en pas bezwaar maakt of in beroep komt als het echt te lang gaat duren, loopt dus niet het risico door zijn soepele opstelling zijn recht op een voorziening te verspelen, tenzij het bezwaar- of beroepschrift onredelijk laat wordt ingediend.

4. Bezwaar en/of beroep

Bezwaar

Een belangrijke nieuwe hoofdregel van het Nederlands bestuursrecht is dat een belanghebbende, alvorens hij tegen een besluit beroep bij de administratieve rechter kan instellen, daartegen eerst bezwaar dient te maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. In het systeem van de Awb is bezwaar een afgeleide van beroep op de administratieve rechter. Bezwaar staat open indien een andere wetsbepaling beroep op de rechter openstelt (bezwaar volgt beroep). Hierbij moet wel bedacht worden dat in de tijd bezien bezwaar aan beroep vooraf gaat. Op de hiervoor genoemde regel bestaan enkele uitzonderingen. Geen bezwaar (maar wel beroep op de rechter) kan gemaakt worden tegen een besluit dat:

- op bezwaar of administratief beroep is genomen; - nog moet worden goedgekeurd; - zelf de (weigering van) goedkeuring van een ander besluit behelst (art 7:1).

Deze uitzonderingen betreffen gevallen waarin reeds een herovenweging of toetsing van het besluit door een bestuursorgaan heeft plaatsgevonden of nog zal plaatsvinden. Door het maken van bezwaar verplicht een belanghebbende het bestuursorgaan om een genomen besluit te heroverwegen en zonodig een nieuw besluit te nemen (art. 7:11).

De invoering van deze verplichte bezwaarschriftprocedure is voor geschillen over een groot aantal beschikkingen gebaseerd op ondenwijswetgeving echter uitgesteld tot drie jaar na de inwerkingtreding van de Awb, dus tot 1 januari 1997. Kort gezegd is de bezwaarschriftprocedure tot 1 januari 1997 alleen verplicht in onderwijsgeschillen waarin tot nu toe beroep openstond bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (zgn. Arobberoepen). In alle andere gevallen gaat aan het beroep bij een administratieve rechter tot 1 januari 1997 geen bezwaarschriftprocedure vooraf.

Kernpunt van de bezwaarschriftprocedure is het horen van de belanghebbende(n). De hoorplicht bij bezwaar gaat veel verder dan die bij de voorbereiding van beschikkingen. In beginsel moeten de belanghebbenden de gelegenheid krijgen om te worden gehoord voordat op het bezwaar wordt beslist (art. 7:2). Er behoeft niet gehoord te worden indien:

a. het bezwaar kennelijk (dat wil zeggen: duidelijk) niet-ontvankelijk is, bijvoorbeeld omdat het bezwaarschrift veel te laat is ingediend (art. 7:3 onder a),

b. het bezwaar kennelijk ongegrond is, bijvoorbeeld omdat de indiener iets van het bestuursorgaan wil dat duidelijk in strijd met de wet is (art. 7:3 onder b),

c. de belanghebbende(n) zelf van het horen afziet(n) (art. 7:3 onder c), of

d. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad (art. 7:3 onder d).

Beroep

Op grond van de Awb kan een belanghebbende (degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken) tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Voor het beantwoorden van de vraag welke rechtbank (in welke plaats) bevoegd is, bestaan twee regels:

a. bij besluiten van bestuursorganen van gemeenten, provincies of waterschappen of een met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen ingesteld openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan, is bevoegd de rechtbank van de zetel van het bestuursorgaan (art. 8:7 lid 1),

b. in andere gevallen is bevoegd de rechtbank van de woonplaats of de zetel van de indiener van het beroepschrift (art. 8:7 lid 2).

In de meeste gevallen is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in hoger beroep bevoegd. De Afdeling voor de geschillen van bestuur en de Afdeling rechtspraak van genoemd college zijn opgehouden te bestaan. Zij zijn opgegaan in de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op de hiervoor genoemde regel bestaan enkele uitzonderingen. In een aantal gevallen kan rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De diverse uitzonderingen zijn in de afzonderlijke wetten geregeld.

De voorschriften m.b.t. de hoorplicht komen grotendeels overeen met die voor de bezwaarschriftprocedure. Bij beroep ontbreekt de uitzondering op de hoorplicht voor het geval aan het beroep geheel tegemoet gekomen wordt en andere belanghebbenden niet worden geschaad (art. 7:17). In administratief beroep zijn er immers altijd ten minste twee partijen: degene die beroep heeft ingesteld en het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen.

De Awb stelt de bezwaar- en beroepstermijn op zes weken (art. 6:7), te beginnen op de dag na de dag waarop het bestreden besluit is bekendgemaakt (art. 6:8). Bij de meest gebruikelijke vorm van bekendmaking - verzending per post- is dat in het algemeen de dag waarop de belanghebbende het besluit ontvangt. Het bezwaar- of beroepschrift moet voor het einde van de termijn door de bevoegde instantie zijn ontvangen, indien het niet binnen Nederland op de post wordt gedaan. Indien het bezwaarof beroepschrift binnen Nederland op de post wordt gedaan, is voldoende dat het voor het einde van de termijn is gepost, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen (art. 6:9).

Een voorbeeld: wanneer een besluit op 1 september genomen wordt en dit besluit op 2 september bij de aanvrager in de bus valt, dan is 2 september de dag waarop het besluit bekendgemaakt wordt. De termijn van zes weken begint dan op 3 september te lopen. De laatste dag van deze termijn is 14 oktober. Uiterlijk op 14 oktober moet derhalve het bezwaar- of beroepschrift door de bevoegde instantie zijn ontvangen. Dit laatste geldt echter niet wanneer het bezwaar- of beroepschrift in Nederland op de post wordt gedaan, wat het meest gebruikelijk is. In die situatie is het voldoende indien het bezwaar- of beroepschrift op 14 oktober wordt gepost, mits het bezwaar- of beroepschrift dan uiterlijk op 21 oktober door de bevoegde instantie is ontvangen. Men doet er uiteraard verstandig aan, indien dit mogelijk is, enkele dagen voor het verlopen van de termijn het bezwaar- of beroepschrift aangetekend te verzenden aan de bevoegde instantie. Indien het bezwaar- of beroepschrift onverhoopt bij een onbevoegde instantie is ingediend, zal deze instantie in-

gevolge de doorzendplicht het bezwaarof beroepschrift doorzenden naar de instantie die wel bevoegd is.

5. Griffierecht

Voor de behandeling van het beroep moet, op straffe van niet-ontvankelijkheid, een griffierecht betaald worden. Het bedraagt thans ƒ 400, - voor rechtspersonen en ƒ 200, - voor natuurlijke personen. Indien de indiener van een beroepschrift het proces wint, krijgt hij zijn griffierecht terug (art. 8:74).

6. Beroepsciausuie

Gelet op het bovenstaande zal duidelijk zijn dat het voor belanghebbenden vaak niet eenvoudig is te bepalen bij welke instantie en wanneer zij in een concreet geval hun bezwaar- of beroepschrift moeten indienen. Dit probleem wordt ondervangen doordat de Awb voorschrijft dat aan een beschikking een zogenoemde beroepsclausule moet worden toegevoegd. Hierin moet worden vermeld:

a. wie tegen de beschikking bezwaar kan maken of beroep kan instellen, b. binnen welke termijn het bezwaarschrift moet worden ingediend of het beroep moet worden ingesteld, en c. bij welke instantie dat moet gebeuren (artt. 3:45 en 6:23).

Bovendien regelt de Awb een doorzendplicht voor het geval een bezwaarof beroepschrift bij een onbevoegde instantie is ingediend.

7. Vooriopige voorziening

Bezwaar en beroep hebben als regel geen schorsende werking (art. 6:16). Dit houdt in dat het bestuursorgaan dat het oorspronkelijke besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, genomen heeft, dat besluit gewoon ten uitvoer kan leggen. Indien de uitvoering van een besluit onomkeerbare gevolgen heeft, zou de beslissing op het bezwaar of beroep - waarvan de behandeling vaak veel tijd vergt - dus als mosterd na de maaltijd kunnen komen. Om dat te voorkomen kent het bestuursrecht een rechtsgang die vergelijkbaar is met het kort geding: de vooriopige voorziening (art. 8:81). Een voorlopige voorziening kan worden gegeven indien "onvenwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist" (art. 8:81 lid 1). Een voorlopige voorziening kan slechts worden verzocht indien tevens bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld. Op een verzoek om voorlopige voorziening wordt beslist door de voorzitter van het rechterlijk college dat bevoegd is (de voorlopige voorziening wordt verzocht terwijl beroep is ingesteld) of kan worden (de vooriopige voorziening wordt verzocht terwijl bezwaar is gemaakt). Dat is in de meeste gevallen de president van de rechtbank, of, als een andere administratieve rechter bevoegd is, de voorzitter van dat college.

Mr. Liesbeth Blom

Aanbevolen literatuur:

- Uitleg mededelingen OenW, nr. 31a van 22 december 1993; - Uitleg, nr. 1 van 12 januari 1994; - de brochure "Bezwaar en beroep tegen een beslissing van de overheid", aan te vragen bij: Ministerie van Justitie Afdeling Service-voorlichting Postbus 20301 2500 EH Den Haag Telefoon 070 370 68 55

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen