Invoering van het klachtrecht in het onderwijs (deel 1)

Historie

Zoals bekend verondersteld mag worden, is in de 'Gezamenlijke richtinggevende uitspraken van de vertegenwoordigers van de onderwijskoepelorganisaties en de minister van Onderwijs en

Wetenschappen in het Schevenings Beraad bestuurlijke vernieuwing met betrekking tot gewenste ontwikkelingen in de bestuurlijke verhoudingen in primair en voortgezet onderwijs', gedateerd 6 juli 1993, een hoofdstuk opgenomen over de zorg voor de kwaliteit van het onderwijs.

Vervolgens hebben de minister en bovenvermelde onderwijskoepelorganisaties op 22 maart 1994 de definitieve resultaten vastgesteld van het Schevenings Beraad op grond van de rapportages van de daartoe ingestelde uitwerkingsgroepen. In bovenbedoelde documenten werden onder meer vermeld een door de schooi op te stellen 'schoolgids', een door het departement op te stellen en te verspreiden 'onderwijsgids' en een door de school vierjaarlijks vast te stellen 'beleidsplan van de school'.

Van een in het onderwijs in te voeren klachtrecht ter bevordering van de kwaliteit daarvan, werd op dat moment nog niet gerept. Eerst in de bij brieft d.d. 14 juli 1995 door staatssecretaris Netelenbos van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan de Tweede Kamer toegezonden nota 'De school als lerende organisatie; kwaliteitsbeleid op scholen voor primair en voortgezet onderwijs" werd de invoering van een klachtenregeling in het onderwijs geïntroduceerd. In vermelde nota werd het volgende overwogen: 'Op dit moment ontbreekt het sluitstuk van een adequate regeling van de positie van ouders en leerlingen: een wettelijk vormgegeven klachtenregeling. Bij de Staten-

Generaal zal een wetsvoorstel worden ingediend dat scholen in het primair en voortgezet onderwijs verplicht om een klachtenregeling in te stellen. Klachten kunnen betrekking hebben op vermeende tekorten in de kwaliteit van het onderwijs, maar kunnen ook omstandigheden betreffen die bij de klager anderszins onvrede hebben opgeroepen of als onbillijk, onjuist of onzorgvuldig worden ervaren. Een klachtenregeling biedt ouders en (oudere) leerlingen het instrument om - in aanvulling op hun mogelijkheden tot inspraak, medebestuur, schoolkeuze en directe contacten - hun rechten tegenover de school te doen gelden, met name in gevallen waarin in hun ogen van ernstige tekortkomingen sprake is. Ook de scholen hebben belang bij een goede klachtenregeling: een laagdrempelige voorziening voor klachten betekent dat een school op een eenvoudige manier signalen ontvangt die haar kunnen ondersteunen bij het verbeteren van het onderwijs en de gang van zaken op school'.

In dit verband werd in bovenbedoelde notitie nog het volgende vermeld. 'Klachten zijn gratis beleidsadviezen voor verbetering van de kwaliteit'. De hierdoor gewekte suggestie als zou elke klacht door het schoolbestuur verwelkomd moeten worden als een kwaliteitsimpuls, is niet geheel gespeend van opportunisme.

Vervolgens is de ministerraad op 21 juni 1996 accoord gegaan met een

wetsvoorstel dat een drietal instrumenten voor kwaliteitsbeleid van schoolbesturen zou moeten invoeren, te weten het schoolplan, de schoolgids en het klachtrecht. Immers, om de invoering van deze instrumenten mogelijk te maken moeten de Wet op het basisonderwijs (WBO), de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs (ISOVSO) en de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) worden aangepast. Na ontvangst van het advies van de Onderwijsraad^ en het advies van de Raad van State' is, zoals hierboven reeds is vermeld, op 2 augustus 1997 het wetsvoorstel houdende 'Wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met de invoering van het schoolplan, de schoolgids en het klachtrecht" bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt.

'Kwaliteit van het onderwijs'

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt volgens de memorie van toelichting beoogd om aan de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag van een onderwijsinstelling voor primair en voortgezet onderwijs voor de kwaliteit van het onderwijs, op schoolniveau opnieuw gestalte te geven binnen het raamwerk van de wettelijk bepaalde eisen van deugdelijkheid.

Over het begrip 'kwaliteit van het onderwijs' is en wordt veel geschreven. Wat daarbij opvalt is de onbegrensdheid van dit begrip. Het kan zo ongeveer alle onderwijsideologische verlangens, onderwijskundige pretenties en onderwijspraktische eisen omvatten die zijn te bedenken. Dat ligt ook voor de hand gelet op het feit dat het woord 'kwaliteit' letterlijk 'de hoedanigheid of gesteldheid van een bepaalde zaak' betekent. Deze formele omschrijving laat in het midden welke (kwaliteits) eigenschappen relevant worden geacht en aan welke (kwaliteits)normen dergelijke eigenschappen dienen te voldoen. Ook in de onderwijswetenschappelijk literatuur treft men verschillende visies op het begrip 'onderwijskwaliteit' aan, zoals kwaliteit in termen van input, proces en output (bij deze benadering wordt de onderwijskwaliteit in verband gebracht met het functioneren van een systeem, bijvoorbeeld een school), kwaliteit in termen van aspecten (vertrekpunt is het onderscheiden van formele kwaliteitsaspecten, te weten: doelen, inhoud, processen, effecten, voorwaarden, middelen), kwaliteit in termen van niveaus (kwaliteit wordt dan gekoppeld aan het onderwijsniveau: het macro-, meso- of microniveau) en kwaliteit in termen van belangen (deze benadering is van inhoudelijke aard: oordelen over de kwaliteit van het onderwijs berusten op bepaalde levensbeschouwelijke of politiekideologische visies).

Het is gelet op het voorgaande dan ook niet verwonderlijk dat volgens de memorie van toelichting van de zijde van de onderwijsinspectie is opgemerkt dat zij om het nodige houvast te krijgen voor het uitvoeren van haar controlerende en evaluerende taken een analyse moet maken van de achtergronden van wettelijke bepalingen met behulp waarvan een toetsingskader wordt opgesteld dat gevalideerd wordt met behulp van ambtenaren, wetenschappers, scholen, leraren en ouders. Een dergelijke werkwijze van de onderwijsinspectie, als gevolg waarvan de onderwijsinspectie feitelijk bepaalt wat 'onderwijskwaliteit' is, staat echter haaks op de bedoeling van het wetsvoorstel, namelijk om de schoolbesturen aan te sporen zorg te dragen voor de kwaliteit van het onderwijs zonder daarbij te bepalen van welke instrumenten en procedures de schoolbesturen zich daarbij zouden moeten bedienen. Dit laatste is gelet op het karakter van deugdelijkheidseisen (zie hierna) ook terecht niet bepaald omdat dit behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de schoolbesturen en nadrukkelijk niet tot die van de onderwijsinspectie. Met klem zij vermeld dat de onderwijsinspectie niet op de stoel van het schoolbestuur mag gaan zitten doch gelet op de aard van de onderhavige bepalingen slechts marginaal mag toetsen.

Overigens mist het begrip onderwijskwaliteit onderwijsjuridische beteke­ nis omdat het geen juridisch normatieve elementen over de wijze van overheidsoptreden, over de bevoegdheid van de overheid met betrekking tot het realiseren van goed onderwijs bevat.

Dat ligt anders bij het onderwijsjuridische begrip 'deugdelijkheid van het onderwijs'. Dit begrip veronderstelt een bepaalde combinatie van 'handen uit de mouwen' (sociaal grondrecht) en 'handen in de mouwen' (klassiek grondrecht). Deze combinatie kan worden getypeerd als het juridisch grondplan van ordening en begrenzing van de overheidsmacht op onderwijsgebied.

Onder deugdelijkheidseisen, in de vorm van bekostigingsvoorwaarden aan onderwijsinstellingen opgelegd, is te verstaan 'het geheel van eisen dat de wetgever aan scholen stelt, welke eisen de strekking hebben een behoorlijk functioneren van het onderwijs te garanderen".

De uitoefening van de overheidsbevoegdheid om eisen van deugdelijkheid aan scholen op te leggen, dient aan bepaalde standaarden te voldoen. Zo mogen noch de kwaliteitsnormerende noch de pacificerende deugdelijkheidseisen inbreuk maken op de richting van het bijzonder onderwijs.

Bovendien is de wetgever gebonden aan de maat van het noodzakelijke bij het inperken van de inrichtingsruimte van het onderwijs. Deze noodzakelijkheidseis omvat twee rechtsbeginselen waaraan een voornemen en dus ook de onderhavige voornemens, van de wetgever om deugdelijkheidseisen te stellen, is te toetsen.

In de eerste plaats is dat het proportionaliteitsbeginsel (kan het deugdelijkheidsdoel zonder de regel evengoed worden bereikt of althans benaderd worden ? ) en in de tweede plaats is dat het subsidiariteitsbeginsel (van welke regel is het grootst mogelijke effect te verwachten met de kleinst mogelijke overheidsinspanning ? ).

Gelet op het voorgaande moet dan ook geconcludeerd worden dat ten aanzien van het onderwijs het begrip 'deugdelijkheid' de voorkeur geniet boven het meer als mode-

verschijnsel opgeld doende begrip 'kwaliteit'.

In een volgende bijdrage in DRS zal nader op de inhoud van de in het wetsvoorstel neergelegde klachtenregeling worden ingegaan. Daarbij zullen tevens enkele kritische kanttekeningen worden geplaatst zoals die ook in het door het bestuur van de VGS aan de Vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Weten­

schappen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal toegezonden commentaar waren vermeld.

V.A. Smit

Noten

1. Brief d.d. 6 oktober 1997, briefnr. S061097.290.

2. Kamerstuk 24 248, nr. 1

3. Kamerstuk 24 248, nr. 2

4. Gepubliceerd in Uitleg, nr. 22 van 25 september 1996, biz. 32 t/m 37. Het advies van de Onderwijsraad op de nota 'De school als lerende organisatie; kwaliteitsbeleid op scholen voor primair en voortgezet onderwijs' is gepubliceerd in Uitleg, nr. 30van6december 1995, bIz. 31 t/m 39.

5. Kamerstuk 25 459 A

6. Kamerstuk 25 459, nrs. 1 t/m 3.

7. Mentink, D., Orde in onderwijsbeleid; de wettelijke regeling van deugdelijkheidseisen als grondwettelijk probleem. Decenter, Kluwer, 1989.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen