De vrijheid van onderwijs… Een onbedreigd bezit? (1)

Op 12 december 1992 was het 75 jaar geleden dat ons onderwijsbestel door de zogeheten Onderwijspaciflcatie zijn staatsrechtelijke inhoud en vorm kreeg. In 1917 werd namelijk de jarenlange schoolstrijd beslecht met het opnemen van de pacificatie-afspraken in de Grondwet. Het destijds tot stand gekomen grondwetsartikel regelt de vrijheid van onderwijs, die te onderscheiden is in:
a. de vrijheid van richting, d.i. de vrijheid om onderwijs te geven vanuit een bepaalde godsdienstige overtuiging;
b. de vrijheid van oprichting, d.i. de vrijheid om een door het rijk te bekostigen school van de eigen richting te stichten;
c. de vrijheid van inrichting, d.i. de vrijheid om het onderwijs inhoudelijk en schoolorganisatorisch gestalte te geven.
De Onderwijspacificatie kwam tot stand na het bereiken van een in de Grondwet vastgelegd compromis tussen de confessionele partijen enerzijds en de liberalen en sociaal-democraten anderzijds. De confessionele partijen werd de concessie inzake de financiële gelijkstelling van het openbaar en het bijzonder onderwijs gedaan. De liberalen en sociaal-democraten werd tegemoet gekomen in hun verlangen ten aanzien van de toekenning van algemeen kiesrecht.
Deze grondwetsherziening van 1917 is een historisch moment. De onderwijsvrijheden van richting, oprichting en inrichting zijn uniek in de wereld. Er is geen ander land waar zo'n regeling bestaat.
Op basis van artikel 36 van de Nederlandse Geloofsbelijdenis belijden wij, dat de overheid de roeping heeft ervoor zorg te dragen dat het onderwijs overeenkomstig Gods Woord is. Ds. G. H. Kersten, die een belangrijke rol heeft gespeeld bij de oprichting van zowel de Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP) als de Vereniging voor Gereformeerd Schoolonderwijs (VGS), had als ideaal de openbare school op gereformeerde grondslag, die bekostigd wordt door de overheid. Zonder voorbehoud moet evenwel geconstateerd worden dat de overheid zich steeds verder verwijdert van deze theocratische gedachtengang.
Ondanks deze visie op de vrijheid van onderwijs heeft het reformatorisch onderwijs reeds vanaf 1920 (jaar waarin de Lager-onderwijswet 1920 tot stand kwam) de grondwettelijke mogelijkheden inzake stichting van eigen scholen zoveel mogelijk benut. Met name de laatste decennia is het aantal reformatorische onderwijsinstellingen fors gestegen. Het feit dat het reformatorisch onderwijs jaren geleden als zelfstandige richting werd erkend, heeft de mogelijkheden tot schoolstichting gunstig beïnvloed. Thans zijn bij de V.G.S. aangesloten ruim 150 scholen voor basisonderwijs (met circa 31.000 leerlingen), 8 scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs (met bijna 800 leerlingen), 20 instellingen voor voortgezet onderwijs w.o. 4 vormingsinstituten (met in totaal ruim 18.000 leerlingen) en 1 pedagogische academie (met ruim 800 studenten).

Deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden
De vrijheid tot het geven van door de overheid bekostigd onderwijs is niet onbegrensd. Om aanspraak te kunnen maken op vergoeding van kosten uit de overheidskas, moet een schoolbestuur voldoen aan bij de wet te stellen eisen van deugdelijkheid en overige bekostigingsvoorwaarden. Deugdelijkheidseisen zijn eisen in verband met de voortdurende zorg van de overheid voor de kwaliteit van het onderwijs. De wetgever dient evenwel bij het stellen van eisen van deugdelijkheid de vrijheid van richting te eerbiedigen, waaronder met name gerekend wordt de vrijheid inzake de aanstelling van onderwijzers en de keuze van de leermiddelen.
Vooral de laatste tijd bepaalt de wetgever dat de regelen van het openbaar onderwijs tevens gelden als deugdelijkheidseisen voor het bijzonder onderwijs. Een recent voorbeeld hiervan is de Wet medezeggenschap onderwijs 1992. Dit heeft tot gevolg, dat het bijzonder onderwijs steeds meer afhankelijk wordt van de bereidheid van de overheid om uitzonderingsbepalingen in wet- en regelgeving op te nemen. In die gevallen is de vrijheid van ondenvijs als grondrecht slechts een gunst.

Onderwijsbeleid
Het huidige onderwijsbeleid wordt o.a. gekenmerkt door deregulering (= minder regels, globaler voorschriften) en autonomievergroting (= meer eigen beleidsruimte). Algemeen wordt echter erkend, dat het onderwijs nog steeds dichtgeregeld is door een oerwoud van overheidsvoorschriften. In dit verband wijs ik op het in januari 1993 verschenen rapport 'Maatschappelijke decentralisatie in het basis- en voortgezet onderwijs' van de Tweede Kamerfractie van het CDA. Nadat daarin de vraag wordt opgeworpen of er niet teveel eisen van deugdelijkheid via wet- en regelgeving aan het bijzonder onderwijs zijn gesteld, wordt opgemerkt: 'Het begint zo langzamerhand 'bon ton' te worden om de vrijheid van inrichting niet meer te erkennen. De vrijheid van stichting en de vrijheid van richting wil men nog wel accepteren, maar de vrijheid van inrichting wordt meestal volstrekt genegeerd. Het is verbazingwekkend, met welk een gemak men voor het onderwijs alles wil regelen'.
Autonomievergroting is de basis van een verstrekkend beleidsvoornemen inzake bestuurlijke vernieuwing in het onderwijs. Naast deregulering zal bovendien decentralisatie van bevoegdheden plaatsvinden. Dit houdt in, dat bevoegdheden van de rijksoverheid worden overgedragen aan lagere organen (b.v. gemeenten) en/of onderwijsinstellingen.
Het overheidsbeleid, gericht op deregulering en autonomievergroting beoogt met name de beheersbaarheid van de overheidsfinanciën en verhoging van de kwaliteit van het onderwijs. Wie meent dat bij dit beleid onder de stuwende leiding van twee PvdA-onderwijsbewindslieden de vrijheid van onderwijs een ongestoord bezit is, vergist zich schromelijk. In dit verband citeer ik met instemming prof. mr. dr. A. Postma, universitair hoofddocent staatsrecht en onderwijsrecht aan de Rijksuniversiteit te Groningen, bijzonder hoogleraar onderwijsrecht van de Vrije Universiteit en lid van de Eerste Kamer voor het CDA: 'Kwantitatief lijkt de vrijheid van onderwijs groter dan ooit: het aantal richtingen neemt steeds meer toe. Kwalitatief is echter een tegenovergestelde ontwikkeling te bespeuren. In toenemende mate bemoeit de wetgever zich met de inhoud van het onderwijs; voorts valt te constateren, dat dé waarborg voor de vrijheid van onderwijs – artikel 23 van de Grondwet – in toenemende mate ondergeschikt gemaakt wordt aan politieke wenselijkheden'.
Hieronder wil ik een aantal actuele onderwerpen noemen, waarbij de vrijheid van onderwijs in het geding is. Hieruit blijkt o.m., dat de bemoeizucht van 'Zoetermeer' met name omtrent de onderwijsinhoud en het personeelsbeleid toeneemt.

Kerndoelen
De overheid is van oordeel, dat de kwaliteit van het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs verbeterd wordt door de invoering van zgn. kerndoelen. Kerndoelen geven een beschrijving van kwaliteiten van leerlingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden. Deze kerndoelen worden door de overheid vastgesteld. De wet biedt de mogelijkheid voor een bestuur van een bijzondere school om bij 'dringend bezwaar' tegen de vastgestelde kerndoelen zelf voor die 'vakken' kerndoelen vast te stellen, zulks ter beoordeling van de rijksinspectie van het onderwijs. Die kerndoelen dienen evenwel van gelijk niveau te zijn als de door de rijksoverheid vastgestelde kerndoelen. Dan nog zullen echter de reformatorische scholen in bepaalde gevallen in strijd komen met hun godsdienstige en pedagogische identiteit.
Door deze overheidsmaatregel zal de keuzevrijheid van o.m. de reformatorische scholen inzake de doelen en de inhoud van het onderwijs dan ook aanzienlijk worden ingeperkt.

Stichtingsnormen basisscholen
In het basisonderwijs vindt thans een schaalvergrotingsoperatie plaats, die de grootste is, die ons land heeft gekend. Daartoe geldt sinds enige tijd een geheel nieuwe systematiek van stichtings- en opheffingsnormen.
De nieuwe normen zijn nu niet meer gekoppeld aan de inwoneraantallen van de gemeenten, maar aan de zogenaamde leerlingdichtheid per gemeente (aantal 4- t/m 11-jarigen per vierkante kilometer).
Bij een voorgenomen stichting van een basisschool dient nu aangetoond te worden, dat de beoogde school bezocht zal worden door ten minste 200 leerlingen. Naarmate de leerlingdichtheid hoger is, stijgt de stichtingsnorm.
De schoolbesturenorganisatie VGS heeft mèt enkele andere organisaties bezwaar aangetekend tegen het ontbreken van differentiatie van stichtingsnormen voor de eerste school van een bepaalde richting, zulks in het licht van het grondrecht van de vrijheid van schoolstichting. De Onderwijsraad (adviesorgaan van de regering voor het onderwijs sinds 1919) heeft gepleit voor een erkenning van dit principiële recht.
De eerder genoemde prof. Postma heeft gesteld, dat teneinde ook voor kleine richtingen de vrijheid van onderwijs niet tot een illusie te laten worden, gewerkt zal moeten worden met lagere normen. Z.i. realiseert de differentiëring de vrijheid van onderwijs en kan uniformering haar juist belemmeren. Meerdere vooraanstaande onderwijsjuristen delen deze opvatting.

J. J. Verhage, Ridderkerk (algemeen secretaris van de VGS)

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen