De politieke partijen (2)

Staatsinstellingen onder vuur (IV)

door mr. G. Holdijk

Dan volgen nu de drie staatsrechtelijke bijdragen. Het thema was: de (formele) invloed van partijen op de kandidering en het functioneren van volksvertegenw/oordigers. In de politieke praktijk heerst er vaak een spanning tussen intern partij-'recht' en publiekrechtelijke regelingen. Hoe ver mag de bemoeienis van partijen met de vertegenwoordigers in het parlement gaan?

De volgende sub-vragen waren aan de pre-adviseurs van de staatsrechtelijke sectie voorgelegd;

1. Kan een (kandidaat-) volksvertegenwoordiger materieel (door overeenkomst of afspraak) afstand doen van zijn grondwettelijke zelfstandigheid?

2. Kan een volksvertegenwoordiger zich (door afspraak of overeenkomst) jegens de politieke partij verplichten om na één zittingsjaar zijn zetel op te geven met als doel de partij daardoor dominant te laten zijn ten opzichte van de parlementaire fractie (de Grünen In de West-Duitse Bondsdag).

3. Kan een volksvertegenwoordiger (door afspraak of overeenkomst) afstand doen van zijn kieswettelijk recht om in vrijheid een benoeming te aanvaarden? (de kwestie Russell en Schellekens).

4. Kan het een politieke partij worden toegestaan om door toepassing van de middelen royement en niet-kandidering (of dreiging daarmee) een verhouding met de volksvertegenwoordiger in het leven te roepen die materieel op gespannen voet staat met de publiekrechtelijke status van de volksvertegenwoordiger?

Deze vragen zijn bij de ene preadviseur méér en bij de andere minder nadrukkelijk en expliciet aan de orde gekomen. Alle drie hebben ze echter een betoog gehouden waarvan de inhoud en strekking consequenties heeft voor het antwoord op de hierboven gereleveerde vraagstellingen.

Van den Brink en de partijenstaat

De eerste van de drie, H. van den Brink (Universiteit van Amsterdam, daarvoor Erasmus universiteit Rotterdam) schreef onder de titel 'Politieke partijen en particratie'. In die titel ilgi een beginsel en een program besloten. Hoewel hij de directe democratie - het bij voortduring terugvallen in de besluitvorming op de staatsburgers - voor een onbereikbaar ideaal houdt, wil hij toch vanuit zijn omschrijving van de democratie als de regering door het volk meer invloed aan de kiezers geven door meer invloed aan de politieke partijen toe te kennen. Hij vindt dat de parlementaire democratie, die wat zijn voornaamste kenmerken betrekt - algemeen kiesrecht en evenredige vertegenwoordiging - in 1917 is afgesloten, geen gelijke tred heeft gehouden met de maatschappelijke ontwikkelingen, waarvan hij als de meest dominante beschouwt de mondigheid van de burger.

De oplevende discussie over de praktijk van de burgerlijke ongehoorzaamheid is volgens hem een signaal dat er iets schort aan de open verbindingslijn tussen burger en volksvertegenwoordiger. Het intermediair tussen die beide is de politieke partij. Die partij heeft behalve de (klassieke) selectie - en representatiefunctie óók een integratie - en registratiefunctie. Van den Brink vindt het niet voldoende dat burgers (partij-leden) de kans krijgen om de kandidatenlijst samen te stellen en een beginsel-en/of verkiezingsprogram te formuleren. Wat hij wil is dat er 'tussen leden (basis) en fractie (de politieke top) een permanente uitwisseling van verlangens en gedachten plaatsvindt'. Elders spreekt hij van 'een permanente schakel-funktie tussen burger en staatssysteem'. Omdat kiezers geen personen kiezen, maar hun stem geven aan een partij, vindt Van den Brink dat behalve versterking van de interne partij-democratie tevens een publiekrechtelijke regeling gewenst is van de relatie partij-funktie: de particicratie. Dat zal o.a. moeten resulteren in een strakkere binding tussen partij en fractie dan thans het geval is. De huidige toestand - zie art. 67 derde lid Grondwet - kenmerkt zich door een losse (formele) band tussen partij en fractie (vrij mandaat). Van den Brink wil o.a. afschaffing van het vrijmandaat en introductie van het terugroepingsrecht (recall-recht genoemd). Het antwoord op de vraag hoe hij tot deze opvatting komt is eenvoudig: 'Zo willen de kiezers het. Onder hen is weinig bereidheid meer om hun vertegenwoordigers een grote mate van vrijheid te geven'.

Op basis van voorgaande overw/egingen acht Van den Brink liet een taak van de overlieid om door regelgeving te streven naar:

- bevordering van liet lidmaatscliap van politieke partijen

- democratische besluitvorming binnen de partijen

- invloed van de politieke partijen op de samenstelling en het functioneren van de fracties.

Dat alles roept om een wetgeving op de politieke partijen. Het tweede middel is directe partij-subsidiëring (naast of mede in de plaats van de bestaande indirecte subsidies. De maatstaf voor subsidiering vindt Van den Brink nog wel een moeilijkheid, maar één ding weet hij zeker: het ledental mag niet het enige criterium zijn.

Aan de subsidiëring zullen voorwaarden verbonden worden, - het zelfde principe als bij andere gesubsidieerde instellingen door de regering wordt gehuldigd. Eén van die voorwaarden zou moeten zijn dat men register-parti] is. Daartoe wil Van den Brink, naast handhaving van de vrije toegang tot de volksvertegenwoordiging via artikel G6 van de Kieswet, artikel G1 van de Kieswet gebruiken om méér dan alleen naamregistratie bij de Kiesraad te bewerkstelligen, namelijk ook o.a. het recht op subsidie. Om voor registratie als zgn. register-partij in aanmerking te komen zouden deze partijen aan zekere eisen moeten voldoen: de verenigingsvorm, toezicht op de financiën en een zekere interne partij-democratie. Er ontstaan dus twee soorten partijen, op vergelijkbare wijze als er voorheen twee soorten verenigingen - erkende en niet-erkende - bestonden. Formeel zou het de vrijheid van de partijen blijven of zij al of niet als register-partijen willen funktioneren. Als altijd is ook hier formele vrijheid een zeer betrekkelijke vrijheid. Want om register-partij te kunnen worden moet men natuurlijk ook weer aan voorwaarden voldoen. Eén van de eisen, de voornaamste, die Van den Brink noemt, is dat men 'voldoet aan de eisen van permanente democratie. Eén van de te stellen voorwaarden zal daarbij moeten zijn het niet discrimineren. Bijvoorbeeld niet van vrouwen. Zulks zou de Staatkundig-Gereformeerde Partij van de partij-registratie uitsluiten'.

Aldus Van den Brink.

Kortmann en de twee gescheiden rechtsorden

We komen nu bij de tweede pre-adviseur, prof. mr. CA.J.M. Kortmann (Nijmegen) die zijn bijdrage de titel meegaf 'De vrijheid van interne organisatie van de politieke partij'.

Kortmann hield zijn pre-advies veel dichter dan Van den Brink bij de voorgelegde vraagpunten (zie hiervóór).

De centrale stelling van Kortmann is dat er sprake is van twee gescheiden rechtsorden: de publiekrechtelijke inzake de volksvertegenwoordiger en de privaatrechtelijke inzake het partijlid. Het partijrecht, d.w.z. het recht betreffende interne organisatie alsmede de bij overeenkomst tussen partij en partijlid getroffen regelingen, staat naast, niet onder of boven het publiekrecht met z'n grondwettelijke en kieswettelijke voorschriften. Er is, zo vat ik samen, sprake van twee zelfstandige rechtscircuits. Daardoor missen (geldige) privaatrechtelijke afspraken soms publiek rechtsgevolg, omdat het publiekrecht een dam tegen doorwerking opwerpt (zo bijvoorbeeld artikel 67 derde lid van de Grondwet). Anderzijds hebben Grondwet en Kieswet, alleen al doordat zij geen bepalingen betreffende fracties bevatten, geen invloed op het geldende interne partijrecht.

Dit alles laat onbeantwoord de op te werpen vraag of intern partijrecht (inclusief overeenkomsten) onder omstandigheden niet in strijd kan komen met de openbare orde. Of er sprake is van een dergelijke strijd hangt naar het oordeel van Kortmann af van een aantal factoren, zoals daar zijn:

a) de aard van de verplichting; is deze van materiële of immateriële aard, geclausuleerd of ongeclausuleerd;

b) de algemene bekendheid van de verplichting;

c) de instantie die oordeelt over de nakoming van de verplichting;

d) de sanctie op de niet-nakoming van de verplichting.

Kortmann bespreekt achtereenvolgens de verschillende aspecten.

ad a) De aard van de verplichting.

Materiële (op geld waardeerbare) verplichtingen, o.a. afdracht van een bepaald percentage van het inkomen als volksvertegenwoordiger afdragen aan de partijkas, acht Kortmann in strijd met de openbare orde, zoals deze wordt 'ingekleurd' door de zuiveringseed (art. 60 j: addit art. XVIII Grondwet). Hij ziet geen verschil in effect tussen een belofte en een partij-rechtelijke verplichting. Wat immateriële verplichtingen betreft ligt de

zaak moeilijker, althans wat gevarieerder. Niet strijdig met de openbare orde is het partij-politieke verlangen dat kandidaat-volksvertegenwoordigers in het algemeen het politieke programma van die partij onderschrijven en zullen trachten uit te voeren. Wèl acht Kortmann strijd aanwezig indien de volksvertegenwoordiger wordt verplicht om in concrete situaties te handelen en te besluiten naar ad hoc gegeven aanwijzingen van een partijorgaan. Daarmee is een antwoord op het eerste vraagpunt gegeven.

Vraagpunt 2 beantwoordt Kortmann ontkennend, voornamelijk op grond van artikel 52, eerste lid Grondwet (zittingsduur vier jaar), dat zekere continuïteit wil waarborgen.

Ten aanzien van de immateriële verplichting, waarop vraagpunt 3 doelt (instemming van partijorganen bij aanvaarding van een benoeming, afwijking van lijstvolgorde, effect van voorkeurstemmen, e.d.), is Kortmann van mening dat deze in beginsel aanvaardbaar zijn.

Twee nadere eisen stelt hij aan de geldigheid van dit soort overeenkomsten. Ten eerste dienen dergelijke regelingen nauwkeurige en objectieve criteria te bevatten op grond waarvan een partijorgaan bevoegd is zijn instemming met de aanvaarding van een benoeming te weigeren.

Ten tweede dienen dergelijke regelingen algemeen bekend te worden gemaakt, opdat de kiezer weet dat zijn voorkeurstem eventueel niet gehonoreerd zal worden of de lijstvolgorde kan worden doorbroken.

Dit brengt Kortmann op het tweede aspect:

ad b)

De algemene bekendheid van de verplichting. Terzake van het derde vraagpunt kwam Kortmann's opvatting zoeven reeds naar voren. Ten aanzien van het derde vraagpunt (wisselbezetting van een zetel) is hij van mening dat door bekendmaking van de regeling de strijd met de openbare orde niet wordt opgeheven.

Van een recall-recht wil Kortmann dan ook niet weten.

ad c)

De instantie die oordeelt over de nakoming van de verplichting.

Deze instantie moet voor de partij representatief zijn. Zelfs kan men niet volstaan met het bij de statuten aanwijzen van zulk een orgaan. Behalve de partij zal ook de fractie in zulk een orgaan voldoende vertegenwoordigd moeten zijn. Voorts brengt de eis van procedurele waarborgen mee dat er beroep van een uitspraak terzake mogelijk dient te zijn. De bevoegdheid tot beoordeling en sanctionering wil Kortmann in elk geval niet bij de algemene vergadering leggen omdat hij een dergelijk massaal orgaan niet tot zorgvuldige afweging in staat acht.

ad d)

De sanctie op niet nakoming van de verplichting. Evenals aangegane verplichtingen kunnen de sancties op niet - nakoming ervan worden onderscheiden in materiële en immateriële.

Materiële sancties (verplichting tot betaling van extra financiële bijdragen, boetebedingen, e.d.) zijn in strijd met de openbare orde (zuiveringseed, wettelijk gegarandeerde schadeloosstelling).

Sancties van immateriële aard, zoals uitsluiting uit de fractie, schorsing van het partijlidmaatschap, royement en (dreiging met) niet-kandidering (zie vraagpunt 4) is Kortmann in beginsel geneigd niet als ongeoorloofd, als strijdig met de openbare orde aan te merken. Kortmann wil de verenigingsrechtelijke vrijheid van de politieke partijen zo ruim mogelijk honoreren.

Eén bijzonder type immateriële sanctie is zijns inziens wèl in strijd met de openbare orde, te weten de verplichting tot opgave van de parlementszetel na royement of uitzetting uit de fractie.

De slotconclusie van Kortmann is, dat hij politieke partijen, als zijnde maatschappelijke verbanden, die een scharnierfunctie tussen staat en individu vervullen, zoveel mogelijk vrijheid van interne normstelling wil geven. Aan die vrijheid dienen slechts grenzen te worden gesteld, indien en voorzover de publieke rechtsorde zou worden bedreigd. Om die reden koestert Kortmann in beginsel geen bezwaar tegen op autoritai re of anarchistische grondslag georganiseerde partijen als de organisatie van een partij aansluit bij maatschappelijke waarden en inzichten. Wettelijke regeling van politieke partijen leidt volgens Kortmann bovendien - naast verstarring en uniformering, die onvoldoende recht doen aan de pluriformiteit van de maatschappij - gemakkelijk tot het ontstaan van informele politieke circuits, om de dwingende voorschriften te kunnen ontgaan. De politieke partij wil hij dus niet binnen het (omschreven) staatsrecht trekken.

Elzinga en de paradox in het constitutionele recht

Mr. drs. D.J. Elzinga preadviseerde over 'Partijbinding en politieke moraliteit'.

Elzinga zet historisch in met een beschrijving van

het conflict tussen Groen van Prinsterer en Robert Fruin over de vraag of het grondwettelijk en zedelijk geoorloofd is, met het oog op de aanstaande verkiezingen - die van 1864 - voor de Tweede Kamer, om die kiezers op te wekken dat zij de kandidaten binden aan een zeker program. Groen had dat gedaan terzake van de herziening van de onderwijswetgeving van 1857. De liberale historicus Fruin vond dit ongepast, gevaarlijk voor de politieke moraliteit, een poging tot corruptie en strijdig met het grondwettelijke vrije mandaat.

Groen verdedigde zich o.a. door erop te wijzen dat zijn motief was geweest dat de kandidaten genoodzaakt zouden worden kleur te bekennen. In zijn ogen 'is het alleszins geoorloofd bij de stembus te vragen een rondborstige verklaring van beginselen, in verband met vraagstukken die aan de orde van den dag zijn'. De strijd ging eigenlijk over de kwestie welke mate van autonomie aan een gekozen volksvertegenwoordiger toekomt. Is hij volstrekt vrij om naar persoonlijk inzicht te handelen en moet hij zorgen dat te blijven óf is het juist een plicht van politieke moraliteit om zoveel mogelijk de stem van de kiezers, ook inhoudelijk, te laten klinken in 's lands vergaderzalen?

Kort samengevat: hoe ver gaat de onafhankelijkheid van de volksvertegenwoordiger?

Het antwoord op die vraag is ook voor de tegenwoordige verhoudingen onverminderd van belang. Hoewel het constitutionele recht sinds 1864 op het punt van de partijbinding van kiezer en gekozene niet wezenlijk is veranderd, wil dat niet zeggen dat er ook feitelijk in die verhouding van kiezer en gekozene niets veranderd is. Elzinga vindt de vraag naar de grens van het (grond) wet­ telijk behoren op het punt van de partijbinding onverminderd actueel. Vragen die hij zich stelt zijn: door welke constitutionele normen wordt de partij-politieke activiteit beheerst? Wat is politieke moraliteit en politieke immoraliteit?

Als Elzinga dan let op de veranderingen die sinds 1864 zijn opgetreden in de feitelijke verhoudingen dan spreekt hij van een kloof tussen leer en leven. Hij vat die veranderingen als volgt samen: de metamorfose van de 19e eeuwse kiezersdemocratie in de 20e eeuwse partijendemocratie.

Let men op de Grondwet en Kieswet dan vormen de vrije keuze van de kiezer en de ongebondenheid van de volksvertegenwoordiger het hart van de vertegenwoordigende kiezersdemocratie.

De werkelijkheid is in zoverre anders dat het in de praktijk de partijorganisatie is die het cruciale moment, het kandiderlngs-en verkiezingsproces beheerst.

Elzinga ziet aan die ontwikkeling zowel positieve als negatieve aspecten.

Allereerst onderstreept hij de noodzakelijkheid van partijen als schakels tussen kiezers en volksvertegenwoordigende lichamen.

De vertegenwoordigende democratie is heden ten dage noodzakelijk een representatieve partijendemocratie. Kiezers kiezen voor een programma of een beleid, niet voor personen. De vrees van Groen (èn Fruin) voor de segmenterende werking van algemeen kiesrecht en een te vérgaande partijinvloed, waardoor de slagvaardigheid van het bestuurlijke en politieke gezag wordt aangetast, is volgens Elzinga niet bewaarheid geworden. De geschiedenis heeft bewezen, zegt hij, dat vèr-gaande vormen van politieke en maatschappelijke verscheidenheid zich kunnen doen gelden zonder dat de eenheid binnen en de stabiliteit van het statelijk bestel wezenlijk wordt aangetast.

De vrijheid van partijvorming is de hoeksteen van de democratie geworden. Die vrijheid betreft, naar analogie van de onderwijsvrijheid, zowel de vrijheid tot oprichting als tot inrichting van de partij. Elzinga spreekt van oriëntatievrijheid en organisatievrijheid. Om de vrijheid in organisatie maximaal te honoreren wil Elzinga ruimte laten voor verscheidenheid in binding tussen partijverband en gekozenen, ledere politieke partij heeft haar eigen, vanuit oriëntatie en partijcultuur voortvloeiende, partij-politieke moraliteit.

Maar er is ook een andere kant. Aan praktisch elke vrijheid is een grens gesteld, m.a.w. de vraag is: Tot hoe ver reikt de oriëntatie-en organisatievrijheid van het partijwezen? Hoe bijvoorbeeld te

handelen met de politieke partij die een ideologisch blikveld verkiest dat uitmondt in het voornemen om aan het politieke vrijheidsregime een einde te maken? Welk lot treft de politieke partij die haar vertegenwoordigers in de parlementaire organen verlaagt tot zetbazen van de partijorganisatie en de partijideologie? Hoe te oordelen over een politieke partij die bij de verkiezingen aan de kiezers geheel andere kandidaten voorstelt dan feitelijk, tengevolge van interne partijafspraken, als vertegenvi^oordiger kunnen optreden? Elzinga is in beginsel geneigd, gegeven de tegenstelling tussen de kiezersdemocratie van het constitutionele recht en de partijen-democratie als politieke w/erkelijkheid, om naar een evenwicht tussen die beiden te zoeken. Daartoe is nodig na te gaan welke factoren (normen) de voorlopig als hoofdgedachte aangehouden evenwichtssituatie bepalen.

Daar is in de eerste plaats het constitutionele recht. Daarin komt de politieke partij niet (Grondwet) of nauwelijks (Kieswet) voor. Elzinga waarschuwt voor het misverstand om hieruit af te leiden dat politieke partijen, omdat zij niet geregeld zijn, maximale vrijheid is vergund. Terecht wijst hij op de negatieve of indirecte normering. Kern daarvan is het beginsel van het vrije mandaat. De grondwettelijke omlijning van de zelfstandigheid van de gekozen volksvertegenwoordiger impliceert dat de politieke partij geen recht heeft om de volksvertegenwoordiger met rechtsmiddelen tot zetelafstand te dwingen. Dat betekent in zoverre een bindende normering dat partijen, die het gebonden mandaat zouden willen praktiseren, bijvoorbeeld op grond van ideologisch-politieke ovenwegingen van moraliteit, daarin gehinderd worden.

Iets soortgelijks is er aan de hand met de Kieswet, die bindend en uitputtend een aantal regels stelt voor de kandidaatstelling, aanvaarding, benoeming en opvolging bij het ontstaan van vacatures. De achtergrond - de ratio - van deze constitutionele bepalingen wordt gevormd door de wens om de representatieve partijendemocratie voor verwording te behoeden: de zeggenschap van de kiezer mag niet tot een onaanvaardbaar niveau worden gereduceerd.

Maar nu de andere factor in het normenstelsel die de verhouding kiezer - gekozene bepaalt: de partij. Eén van de centrale vragen is: is er sprake van dwang of misbruik van omstandigheden in de relatie partij - gekozene?

Terecht merkt Elzinga op dat de politieke partij de volksvertegenwoordiger treft op één van de gevoeligste en zwakste momenten in zijn bestaan, namelijk ten tijde van de kandidering. Een kandidaat staat betrekkelijk weerloos tegenover wensen en eisen van zijn partij. Maar feitelijk dwingen kan de partij natuurlijk niet. De afhankelijkheid die optreedt wordt door de kandidaat vrijwillig aanvaard. Hij kan vrijwillig afstand doen van zekere rechten, die Grond-en Kieswet in het algemeen belang van de democratie garanderen. De partij beschikt niet over dwangmiddelen, die ertoe zouden kunnen leiden dat de gekozene zich genoodzaakt ziet tot - in eigen ogen politiek immoreel handelen; hij kan over eigen politiek lot beslissen. Het grondwettelijke vrije mandaat vervult een 'slaperdijk-functie': de rivier - de partij - heeft een aanzienlijke ruimte, maar de oevers zijn flexibel tot op zekere grens. Vrijwillige zelfbinding kan geen onvrijwillige binding worden. Ruimte voor het praktiseren van politieke moraliteit binnen de oprichtings-en inrichtingsvrijheid van politieke partijen, zonder juridische mogelijkheden tot afdwinging en sanctionering van interne afspraken.

Elzinga signaleert nog dat men in de partij-politieke strijd en in de staatsrechtbeoefening moeilijk raad en weg weet met de paradox dat het constitutionele recht enerzijds de grondrechtelijke oprichtings-en inrichtingsvrijheid waarborgt door grenzen te stellen aan de partij-politieke vrijheden, terwijl anderzijds dóór de beperking van die partij-politieke vrijheid de vrijheid van de volksvertegenwoordiger (en daarmee diens persoonlijke moraliteit) de facto vergroot wordt.

Ook de rechter en de administratie hebben in de weinige uitspraken, die gedaan zijn, geen duidelijke scheidslijn tussen de formele kiezersdemocratie en de feitelijke partijendemocratie kunnen trekken. De vraag op de achtergrond is daarbij steeds of Grondwet en Kieswet een inhoudelijkneutraal middel ter bescherming van de democratie bieden öf dat er tevens een inhoudelijke opvatting over politieke moraliteit in opgesloten ligt. Tengevolge van deze onduidelijkheid is een dubbelzinnige hantering van argumenten, aan Grond-en Kieswet ontleend, praktijk,

Is er verbetering in deze situatie te brengen? Aan die vraag is het laatste gedeelte van Elzinga's preadvies gewijd. Nog één keer omschrijft hij het probleem: het constitutionele recht, met z'n negatieve normering als uitgangspunt, hult zich in nevelen over rechten en plichten van de politieke partijen en over de vraag öf, en zo ja, in hoeverre er inhoudelijke opvattingen over politieke moraliteit in verscholen liggen.

Verandering Is mogelijk, aldus Elzinga. In plaats

van negatieve normering moet er volgens hem een positieve ordening van de partij-politieke activiteit komen. Hij noemt een aantal veranderingen die bij zouden kunnen dragen tot duidelijklieid inzake de ijkpunten tussen kiezers-en partijdemocratie: een grondw/ettelijke erkenning van de vrijheid van partijvorming en de partij-politieke activiteit; verbeteringen in het verbods-en ontbindingsregime voor politieke partijen; aanpassing van de kieswettelijke rechten aan dit verbods-en ontbindingsregime; meer positieve scheidslijnen tussen de wettelijke kandidaatstelling en de partijkandidaatstelling; herformulering van de vrijheid om benoemingen te aanvaarden en aanpassing daaraan van het machtigingsstelsel; positief aangeven op welke punten het recht niet als middel kan dienen om verkiezings-afspraken en vormen van partijbinding te sanctioneren, etc.

Het resultaat zal, naar de mening van Elzinga, zijn dat deelnemers aan het politieke proces beter weten waar ze aan toe zijn; dat een zekere helderheid wordt verkregen inzake de vraag naar het constitutionele recht, waar het slechts als meer vormelijke spelregels fungeert en waar uitdrukkelijk een meer inhoudelijke, sturende en daardoor noodzakelijk dwingende norm wordt beoogd.

Elzinga beseft heel goed dat dit alles niet afdoende zal zijn om definitief een einde aan de onduidelijkheid te maken. In de eerste plaats zullen de Grond-wetgever en de gewone wetgever met hun eigen onmacht geconfronteerd worden. Er is geen consensus over vragen als: wat is slechts een vormelijke spelregel en wat een meer inhoudelijke norm? Waar ligt de exacte grens tussen partij-politieke vrijheid en onvrijheid? De partij-politieke verscheidenheid manifesteert zich immers in volle omvang binnen het orgaan dat de bepleite veranderingen tot stand zou moeten brengen.

In de tweede plaats zullen door de dynamiek van het politieke proces de bestaande en nieuwe evenwichten tussen kiezers-en partijdemocratie al weer snel in het ongerede raken. En aangezien Elzinga als hoogste maxime van politieke moraliteit formuleert: het realiseren van maximale denken handelvrijheid voor de deelnemers aan het politieke proces, is het niet vreemd dat hij zich beducht toont voor een sterk constitutioneel recht, dat evenwel gepaard gaat met 'ver-gaande vormen van politieke onvrijheid en moralisme'.

Want het doel van een dergelijk vernieuwd rechtsrégime moet blijven 'ten eerste het behoud van een flexibel en open democratiebestel waarin van alles en nog wat mogelijk is en ten tweede het voorkómen van 'verwordings' - processen, waar­ door het democratiebestel zijn open karakter kan verliezen'. Ik citeer nog enkele slotzinnen. 'Een sluitende oplossing van het vraagstuk biedt zich niet aan, het dispuut tussen Fruin en Groen blijft van alle tijden'. En op de vraag: 'Is op het punt van de partijbinding het constitutionele recht voor verbetering vatbaar'? luidt het antwoord: 'Ja, maar het nee relativeert die (antwoord) aanzienlijk. Echter in het relatieve schuilt ieder begin van waarheid'.

Tot zover over de preadviezen.

's Middags vond een bespreking van deze stukken plaats door, behalve de preadviseurs, ongeveer twintig deelnemers, onder leiding van prof. Donner. Veel nieuwe gezichtspunten kwamen daarbij niet aan de orde, of het moest zijn de kwestie van de horizontale werking van de grondrechten en internationale, direct werkende verdrags-bepalingen ten aanzien van politieke partijen. Wie aan dit laatste thema veel betekenis toekent, kan het spreken over gescheiden sferen van enerzijds de publiekrechtelijke rechtsorde en anderzijds het interne privaatrecht niet zondermeer volhouden. Overigens waren de meeste woordvoerders zeer terughoudend met het ongereserveerd toepassen van de internationale conventies op partijverhoudingen. Daarbij werd er terecht op gewezen dat bij regeling van de vrijheid van politieke partijen onvermijdelijk botsingen optreden met andere grondrechten als de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering.

Het voornaamste onderdeel van de hierna volgende plenaire slotbijeenkomst was een forumbespreking, waaraan de twee inleiders en de drie sectievoorzitters deelnamen. Voor de staatsrechtelijke sectie was dat, als gezegd, prof. Donner. leder van de deelnemers had tevoren enkele stellingen geponeerd. De beide inleiders Lipschits en Gruijters hadden hun inleidingen gebruikt om hun stellingen te omlijsten en te onderbouwen. Lipschits' bijdrage kwam reeds aan de orde; die van Gruijters niet. Daarom nemen we hier de beide stellingen van laatstgenoemde - de 'vader' van D'66 - over.

1. De politieke partijen zijn tot de dominante instellingen van ons staatsbestel geworden op hetzelfde moment dat hun wortels in de samenleving verkommerd zijn. Onze staatsinrichting is op de venwerking van die discrepantie niet ingesteld.

2. Een gekozen regeringsleider zal bijdragen tot herstel van de verhouding regering/parlement als politieke frontlijn.

De werkelijke verdienste van zo'n instituut ligt echter in zijn partij-politieke werking.

Deze stellingen waren ontwikkeld op basis van een tweetal ontwikkelingen, welke drs. Gruijters in zijn inleiding gesignaleerd had: (1) de (oude) frontlijn tussen regering en parlement is na de Tweede Wereloorlog vervangen door de frontlijn tussen de partijen, waardoor het partij-politieke element in het kabinet, bij de kabinetsformatie en bij de benoeming van bestuurders steeds meer van betekenis wordt. (2) De verzuilde partijenstructuur, met duidelijke culturele wortels in de samenleving is afgebrokkeld en wat ervoor in de plaats gekomen is, is politieke partijvorming op basis van belangenbehartiging in een steeds meer egalitair wordende samenleving öf op grondslag van een aantal issues van tijdelijke aard {D'66 bijvoorbeeld). Dit leidt tot een minder stabiele electorale aanhang, tot snelle wisseling van issues en leiders. Daardoorzal het moeilijker worden om het staatsbestel te dirigeren. De in de tweede stelling verdedigde oplossing, gepaard met een twee-, drie-of vierpartijenstelsel, zou voor een regeerbare meerderheid en stabiliteit moeten zorgen.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen