Digibron cookies

Voor optimale prestaties van de website gebruiken wij cookies. Overeenstemmig met de EU GDPR kunt u kiezen welke cookies u wilt toestaan.

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies zijn verplicht om de basisfunctionaliteit van Digibron te kunnen gebruiken.

Optionele cookies

Onderstaande cookies zijn optioneel, maar verbeteren uw ervaring van Digibron.

Bekijk het origineel

Herziening van de Gemeentewet

Bekijk het origineel

+ Meer informatie

Herziening van de Gemeentewet

28 minuten leestijd Arcering uitzetten

door Mr. Dr. J.T. van den Berg

Lezing voor verband van Raadsleden, oktober 1986 te Zeist

Inleiding

' De Staatkundig Gereformeerde Partij acht de gemeenten in liet staatsbestel van Nederland onmisbaar voor de befiartiging van de lokale belangen. De gemeentelijke overhield is een noodzakelijke en overeenkomstig Gods Woord (Romeinen 13) met overheidsgezag beklede instelling'.

Aldus de preambule die aan het Gemeenteprogram van onze partij voorafgaat, en die het karakter draagt van een heldere beginselverklaring. De gemeenten zijn onmisbaar, inderdaad. Maar daarmee is op zichzelf nog niets gezegd over de plaats en functie van de gemeenten in ons staatsbestel en over de organisatorische opbouw van deze lichamen.

Daaromtrent bevat onze Grondw/et enkele hoofdlijnen (Hoofdstuk 7, art. 123 e.v.). Belangrijkste kader van de w/etgeving met betrekking tot de gemeenten vormt echter de w/et, die door de Grondwet wordt vereist op dit punt, de gemeentewet. Deze gemeentewet nu mag gerust als een van de belangrijkste van onze organieke wetten worden aangemerkt. De huidige gemeentewet, die reeds functioneert sedert 1851, is nu aan een ingrijpende herziening onderworpen.

Gezien het belang van deze wet voor de positie van onze gemeenten is er alle reden, om de nieuwe wetgeving nauwgezet te bezien op zijn consequenties, juist ook in het licht van onze visie op noodzaak en positie van de gemeenten. Wat gebeurt er met het vaak als monument aangemerkte bouwwerk, dat met name het stempel van Thorbecke draagt? Is alleen sprake van waf kleinere aanpassingen, gaat het om ingrijpende restauratie, of gaat het in feite om afbraak van het oude en verrijst er een wezenlijk nieuw gebouw? Het zal niet voorde eerste maal zijn, dat een aanvankelijk als praktische aanpassing gepresenteerde wetswijziging naderhand ingrijpende gevolgen van principiële betekenis, die men tevoren vaak niet overzien heeft, tot gevolg blijkt te hebben. Onwillekeurig denk ik hierbij aan de gang van zaken rond de wijziging van art. 1 Grondwet, die een vorige maal aandacht in uw midden heeft ontvangen. Aanleiding te over dus voor diepgaande, waar nodig, kritische bezinning op het nu gepresenteerde ontwerp. Uiteraard is in dit kader beperking geboden.

Mijn bijdrage is als volgt opgebouwd.

Allereerst wil ik enkele algemene opmerkingen maken over de positie van de gemeente in ons staatsbestel en de ontwikkelingen die daarin hebben plaatsgevonden. Dit lijkt mij nuttig, om van daaruit de noodzaak en de inhoud van de wijzigingen beter te kunnen beoordelen.

Vervolgens zal ik iets zeggen over de opbouw en de algemene inhoud van het ontwerp van de nieuwe Gemeentewet, waarna ik meer concreet aandacht zal geven aan enkele in het oog springende veranderingen. Ik zal mij daarbij vooral tot de meer voor bestuurders van belang zijnde aspecten beperken. Verwacht dus van mij thans geen diepgaande juridische verhandeling.

Tenslotte wil ik dan trachten in een afrondende beschouwing een eerste globale beoordeling van het ontwerp te geven, mede vanuit eigen principiële invalshoek. Meer dan een aanzet voor verder discussie in eigen kring kan echter nu niet worden geboden.

De positie van de gemeenten in ons staatsbestel

Ik wees zoeven reeds op de preambule voor het gemeenteprogramma van onze partij. Daar wordt gesproken over de onmisbaarheid van de gemeente, en dat volkomen terecht. Het belang van de gemeenten in ons staatkundig bestel kan niet genoeg worden benadrukt. Het is immers de bestuurslaag die het dichts bij de burger staat. Daar vinden de meest intensieve contacten tussen burger en overheid plaats. In een tijd, waarin allerwege wordt geklaagd over de te grote afstand tussen bestuur en bestuurden, en zelfs over vervreemding tussen die beiden, moet juist aan het gemeentelijke niveau grote waarde worden toegekend.

Met ons pleidooi voor een sterke gemeentelijke bestuurslaag bevinden wij ons in goed gezelschap. Was het niet Groen van Prinsterer, die in zijn tijd een voortdurend pleitbezorger was van de autonomie der gemeenten? Reeds in 1840 (nog vóór de Grondswetsherziening van dat jaar, en dus ruim voor de totstandkoming van de gemeentewet) voerde hij het pleit voor de zelfstandigheid van provincies en gemeenten. Hij schrijft

dan onder meer; 'gelijk ieder liuisvader, zo behoort ell< e gemeente en ieder gewest in het huishoudelijk beheer zelfstandig te zijn. De eenheid, noodzakelijk waar het algemeene staatsbelangen geldt, wordt verderfelijk, als zij de eigenaardigheid der deelen onderdrukt'.

Groen gaat in zijn beschouwingen uit van het beginsel van de 'onafhankelijkheid in eigen kring'. Daarbij duidt hij op de onafhankelijke positie van diverse kringen binnen de samenleving tegenover de centrale staatsmacht. Deze gedachte moet overigens niet verward worden met de 'souvereiniteit in eigen kring' in de latere antirevolutionaire staatsleer, die voortkomt uit de Wijsbegeerte der Wetsidee, die met name door prof. Dooijeweerd is ontwikkeld. Het voert uiteraard te ver om in dit kader daarop dieper in te gaan, hoe belangwekkend en interessant ook.

Voor ons onderwerp belangrijk verschil tussen beide denklijnen in elk geval is, dat in de visie van de aanhangers van de souvereiniteit in eigen kring deze souvereiniteit niet behoort aan gemeenten (en provincies) als onderdelen van het grotere staatsverband, terwijl in Groen's visie o.a. gemeente wel op 'onafhankelijkheid' aanspraak mochten maken. Voor Groen's opvatting in deze is bepalend, dat van een rechtsstaat in de volle betekenis van het woord slechts sprake kan zijn als historisch gegroeide, verworven vrijheden worden erkend. En daaronder valt ook de gerespecteerde vrijheid van lagere overheden binnen het staatsverband.

Staat Groen daarmee overigens niet volop in de calvinistische traditie? Hoe dit alles ook zij, fel heeft Groen voortdurend gestreden tegen staatsabsolutisme en centralisatie, hetgeen hij als onvermijdelijke uitvloeisels van de revolutiegeest beschouwde.

Daarmee staat Groen midden in de actualiteit. In een steeds complexere samenleving met zijn grote gevaren van massaliteit, zullen wij juist vanuit een, principiële gezichtshoek, degrotewaarde van de kleinschaligheid moeten benadrukken. Dit betekent ook, dat wij steeds op de bres zullen moeten staan voor eigen bestaansrecht en zelfstandige ontplooiingsmogelijkheid van de gemeenten. Onnodig te zeggen, dat ook onze visie op het vraagstuk van de gemeentelijke herindeling vanuit deze benadering vorm moet krijgen. Uiteraard geldt het zojuist gestelde ook ten aanzien van andere gedecentraliseerde lichamen, als provincies en waterschappen. Vanuit de zojuist weergegeven denklijnen, waarbij rechtstreeks kan worden aangesloten bij de opvattingen van Groen van Prinsterer, zal juist bij ons de decentralisatie hoog in het vaandel moeten staan.

Ik kom nu tot een korte schets van de ontwikkeling van de gemeenten onder de werking van de gemeentewet van 1851. De wet betekende een grote verandering ten opzichte van de periode daarvoor. Er kwam een duidelijk, uniform kader van het gemeentebestuur. Daarvoor was sprae van een sterk verbrokkelde situatie, met grote verschillen wat betreft de gemeentelijke organisatie in de steden en ten plattelande. Erkend moet worden, dat de gemeentewet een zeer ruime ontplooiing van de gemeente als instituut heeft mogelijk gemaakt.

In dat licht moet worden onderstreept, dat de gemeentewet, behoudens diverse tussentijdse aanpassingen, toch het hoofdstramien van 1851 behouden heeft.

In 1951, ter gelegenheid van de herdenking van het honderdjarig bestaan van de gemeentewet, kon prof. Oud dan ook met recht verklaren, dat bestuur en organisatie van de gemeenten proefhoudend zijn gebleken. De grote beginselen van deze wet konden volgens hem onveranderd behouden blijven. Wat dat betreft bestaan er ook thans nog geen reden tot al te ingrijpende wijzigingen.

Dit is echter maar één kant van de medaille. Wij moeten ook constateren, dat na de aanvankelijke groei van de gemeentelijke activiteiten, waarbij het accent vooral op de autonome taakbehartiging viel, er met namesedert de Tweede Wereldoorlog een andere ontwikkeling op gang is gekomen. De groei en uitbouw van de verzorgingsstaat heeft geleid tot een geweldige toename van de overheidsbemoeiing. Ik kan deze ontwikkeling hier uiteraard slechts aanstippen. De verzorgingsstaat heeft echter geleid tot een zeer sterke centralisatie. Het is vooral het aan de verzorgingsstaat verbonden gelijkheidsstreven, dat hieraan debet is. Wat betreft de gemeenten zien wij in dat kader een sterke verschuiving van autonomie naar medebewind, dit is de opgedragen medewerking aan de uitvoering van hogere regelingen van rijk en provincie.

Voorzover taken bij de gemeenten kwamen of bleven lag dit vooral in de uitvoerende, niet in de beleidsbepalende sfeer. Daarbij was de gemeente dan veelal, vooral i.v.m. de financiën, sterk aan nadere richtlijnen van de centrale overheid gebonden. Een vloed van circulaires en voorschhften onderstreepten deze afhankelijkheid. Voeg daarbij nog de vooral in de laatste jaren ver-

sterkte positie van de provincies, en het beeld van een sterk in de verdrukking gerakende gemeentelijke bestuurslaag doemt op. Dat al deze ontw/ikkelingen zeer nadelig zijn gev\/eest voor een bloeiende gemeentelijke autonomie, behoeft, zeker in uw midden, geen nader bewijs. Wanneer men dan ook nog in ogenschouw neemt, dat de gemeentelijke autonomie in bepaalde gevallen bovendien nog bewust is ingeperkt teneinde de mogelijkheid tot het voeren van een beleid, dat rekening hield met de plaatselijke situatie v.w.b. levensbeschouwing, te verijdelen, dan wordt het beeld nog somberder. Ik verwijs slechts naar de wijziging van deZondagswet. Recente Kroonuitspraken inz. vloekverbod en subsidiebeleid bevestigen wederom hoe gering de marges voor een eigen beleid, dat wil rekenen met chhstelijke normen, helaas nog zijn.

Tegen deze ontwikkelingen is het bouwwerk van Thorbecke niet opgewassen geweest, althans de gemeentewet heeft de afbraak van de gemeentelijke autonomie niet kunnen voorkomen. Als wij vanuit deze constatering terugblikken op het ontstaan van de gemeentewet, wordt het ons toch duidelijker, waarom Groen zo fel tegen de gemeentewet heeft geopponeerd.

Velen vonden en vinden zijn oppositie te fel en niet verantwoord. Hoe fel Groen zich uitliet, blijkt uit het volgende citaat: 'Wilt gij dat ik beproeve de strekking der wet in weinig woorden te schetsen? Door een dergelijke wet worden geen autonomen, maar automaten, door deze wet plaatselijke automaten en centrale autocraten gevormd'. Dat is nogal wat.

Maar kan men ontkennen, dat vooral de laatste decennia Groen toch meer in het gelijk zijn gaan stellen. Natuurlijk kan men Thorbecke op zichzelf niet aanrekenen, dat hij niet met zo'n geweldige groei van de overheidstaak rekening heeft gehouden, en de positie van de gemeenten niet beter heeft beschermd. De wet ontstond in een totaal andere tijd dan de huidige. Maar Groen heeft, vanuit zijn visie op dreigende centralisatie in de ongeloofsstaat, scherp, ik zou dur^/en zeggen, profetisch gezien, in welke positie de gemeenten terecht zouden kunnen komen.

Gelukkig mag worden gezegd, dat veler ogen open zijn gegaan voor deze ongewenste situatie. De roep om decentralisatie wordt alom vernomen. Maar wat is ervan terecht gekomen? Bitter weinig! Van regeringszijde moest dit in het recent aan de Tweede Kamer aangeboden decentralisatie-overzicht volmondig worden toegegeven.

Maar van een daadkrachtige aanpak om het decentralisatieproces goed op gang te krijgen is helaas niets te bespeuren. Integendeel dreigt de financiële problematiek van de overheid de situatie alleen maar erger te maken. Wat aan decentralisatie nog gebeurt, lijkt veelal meer op een verkapte bezuinigingsmaatregel van de centrale overheid, waarbij de gemeenten met de financiële pijn blijven zitten.

Wij zullen dus, juist vanuit onze eigen visie, decentralisatie moeten blijven benadrukken. Ik wil daarbij echter wel duidelijk op 2 punten wijzen. Ten eerste moet worden gesteld, dat naarmate de ruimte voor een eigen gemeentelijk beleid groter wordt, ook onze roeping en verantwoordelijkheid des te sterker accent krijgen. Aan die toenemende ruimte zal immers op een bijbels verantwoorde wijze inhoud moeten worden gegeven. Dit legt een hoge eis op allen die bij de praktische gemeentepolitiek betrokken zijn.

Ten tweede moeten wij goed beseffen, dat juist vanuit onze positie bezien, toenemende ruimte voor een eigen gemeentelijk beleid naar twee zijden kan uitwerken! Ik noem als concreet voorbeeld de Zondagswet. Vanuit decentralisatieoogpunt kan intrekking van deze wet worden bepleit. Algehele intrekking hiervan betekent enerzijds dat gemeentebesturen weer de mogelijkheid hebben om ook op lokaal niveau aan de zondagsrust naar eigen overtuiging inhoud te geven voor de plaatselijke gemeenschap. Uiteraard is dit een zeer wenselijke zaak.

Anderzijds moet er rekening mee gehouden worden dat voor bepaalde gemeenten afschaffing van deze wet aanleiding zal zijn om de beperkingen die thans nog in de wet verankerd zijn (bijv. t.a.v. openbare vermakelijkheden op zondagmorgen) niet meer in acht te nemen. Ik denk bijv. ook aan decentralisatie op het gebied van de bejaardenzorg. Het decentralisatievraagstuk kan ons vanuit deze invalshoek voor dilemma's plaatsen. Toch meen ik persoonlijk, dat pragmatische argumenten voor ons niet de doorslag zouden moeten geven; zoals ik heb trachten aan te tonen heeft het decentralisatiebeginsel diepe principiële wortels. Dit moet bij onze standpuntbepaling prevaleren. Overigens moeten wij van de weerhoudende kracht van centrale wetgeving, wanneer wij op alle ontwikkelingen acht slaan, ook geen al te hoge verwachting meer hebben.

Ik wil nu mijn meer algemene beschouwing afronden.

Twee conclusies kunnen uit het voorgaande wor-

den getrokken. Ten eerste dat de bestaande wet een goed instrument heeft gevormd voor de ontplooiing van de gemeenten; zij heeft een structuur geschapen, waarbinnen tot op de huidige dag bevredigend kan worden gewerkt. Wat dit betreft bestaat aan min of meer radicale aanpassing geen behoefte.

Ten tweede is gebleken dat de bestaande wet onvoldoende waarborgen yoor de gemeentelijke autonomie heeft kunnen verschaffen. Op dit punt dienen de mogelijkheden tot aanpassing dus terdege te worden onderzocht. Tegen deze achtergrond wil ik nu overgaan tot een nadere beschouwing van het ontwerp voor de nieuwe Gemeentewet.

Het ontwerp nader beschouwd

Alvorens wat nader op enkele onderwerpen in te gaan, maak ik eerst enkele zeer algemene opmerkingen.

Eerste algemene indruk is, dat het ontwerp een goed doordacht stuk is. Hier is geen sprake van overhaaste wetgeving, zoals helaas op andere terreinen nog wel eens moet worden geconstateerd. Er is een zorgvuldige voorbereiding aan de presentatie van dit ontwerp voorafgegaan, waarbij ik met name wil noemen het rapport van de Werkgroep Herziening Gemeentewet, uitgebracht in 1980, hetwelk aanleiding is geweest tot diverse adviezen en commentaren. Daarmee kon weer bij de opstelling rekening worden gehouden. Bij een zo belangrijk onderwerp is deze zorgvuldigheid zeker op zijn plaats. Dit betekent overigens niet, dat er geen kritiek meer mogelijk zou zijn. Dat is uiteraard een andere zaak.

Als tweede algemene kanttekening wil ik stellen, dat de systematiek en opzet van de nieuwe wet op mij een duidelijke en heldere indruk maken. Dit is uiteraard het voordeel van het ontwerpen van een nieuwe wet boven een reeks aanpassingen van een bestaande wet. Deze laatste werkwijze doet veelal op termijn afbreuk aan de doorzichtigheid van een wet.

De wet telt 292 artikelen verdeeld over 6 titels, achtereenvolgens:

- begripsbepalingen

- de inrichting en samenstelling van het gemeentebestuur

- de bevoegheid van het gemeentebestuur

- de financiën van de gemeenten

- het toezicht op het gemeentebestuur

- overgangs-en slotbepalingen

Is de opbouw helder en logisch, ik wil echter wel een kritische kanttekening maken bij de omvang van de wet. Deze is ongeveer even groot als de bestaande wet. Mijns inziens had een kritische toets vanuit de dereguleringsgedachte een beknoptere wet tot gevolg kunnen hebben. Enkele bepalingen lijken zondermeer overbodig, andere onderwerpen hadden summierder kunnen worden geregeld.

Mijn laatste algemene opmerking betreft de inhoud van het ontwerp. Behoudens enkele punten, waaraan ik nog nader aandacht hoop te schenken, is er niet veel wezenlijks veranderd. Dit viel ook niet te verwachten. Het accent lag over het algemeen meer op stroomlijning en aanpassing waar nodig. Ik wijs er in dit verband op dat ook de recente Grondwetsherziening van 1983, waarmee de nieuwe Gemeentewet uiteraard in de pas moet lopen, weinig ingrijpende veranderingen voor wat betreft gemeenten en provincies meebracht. Al is sprake van een geheel nieuwe wet, het accent ligt dus toch meer op niet al te ingrijpende restauratie van het bestaande bouwwerk.

De samenstelling der organen

Ook de nieuwe wet kent de bestaande organen: de raad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester, In deze volgorde worden hun inrichting en bevoegdheid in de wet behandeld.

Wat de samenstelling van de gemeenteraad betreft, is de enige verandering dat in gemeenten beneden de 3000 zielen de raad bestaat uit negen i.p.v. zeven leden. Dit betekent dus een verlaging van de kiesdeler. Verder valt op dat het oude begrip: stemmen 'zonder last of ruggespraak' vervangen is door 'zonder last'. Inhoudelijke wijziging is daarmee niet beoogd. Blijkens de toelichting wil men hiermee tot uitdrukking brengen, dat voor raadsleden uiteraard overleg met hun achterban niet verboden is, integendeel! Het begrip 'ruggespraak' zou tot dit misverstand aanleiding kunnen geven.

Wat het aantal wethouders betreft, is er sprake van wijziging. Het aantal wethouders bedraagt volgens het ontwerp minimaal twee, maximaal acht, afhankelijk van de grootte van de gemeente. Anders dan in de huidige wet wordt de grens voor de derde wethouder gelegd bij 14.000, die voor de vierde wethouder bij 24.000 inwoners. De raad kan van het wettelijke aantal wethouders afwijken, hetzij één meer hetzij één minder, met dien verstande dat er niet minder dan twee wethouders zullen zijn. Voor een dergelijke afwijking is niet meer de goedkeuring van gedeputeerde staten vereist. Gelet op de huidige praktijk zal een afwijking naar boven wel meer voorkomen dan naar beneden. Veelal spelen daarbij zuiver politieke motieven een rol, veel meer dan de feitelijke noodzaak of de doelmatigheid!

Vermeldenswaard is, dat de nieuwe gemeentewet een bepaling bevat ter bescherming van de positie van raadsminderheden bij de collegevorming. Gezien de gang van zaken in verschillende gemeenten na de laatste gemeenteraadsverkiezingen is dit zeer actueel! Art. 36 bepaalt namelijk dat slechts tot benoeming van wethouders kan worden overgegaan, wanneer eerst een bijeenkomst is belegd van alle in de raad vertegenwoordigde groeperingen. Wanneer het initiatief voor zo'n bijeenkomst niet uit (één van) de partijen komt, dient de burgemeester zo'n vergadering bijeen te roepen. Een verslag van het overleg dient aan de raad te worden voorgelegd. Blijkens de toelichting beogen deze bepalingen de zorgvuldigheid bij de collegevorming te bevorderen. Op zich moet dit worden toegejuicht. Te vrezen is echter, dat dit soort bepalingen toch een wassen neus zal blijken te zijn. Wie voorkomt, dat niet eerst bilateraal afspraken worden gemaakt tussen een aantal partijen, waarna in zo'n officiële vergadering de niet bij die afspraken betrokken partijen toch voor voldongen feiten worden geplaatst? De intentie van deze bepaling heeft onze instemming, de vraag is echter of het zo zal werken in de praktijk. Overigens besteedt het ontwerp op meer plaatsen aandacht aan raadsminderheden, waarbij dan worden bedoeld frakties, die niet in het college van b. en w. vertegenwoordigd zijn. De versterking van de positie van deze minderheden is vooral gezocht via uitbreiding van de plicht van b. en w. c.q. de burgemeester om aan raadsleden desgevraagd inlichtingen te verstrekken (resp. art. 168 en 180). Ook geeft art. 62 aan de raad de bevoegdheid te regelen, van welke besluiten van b. en w. aan de raad kennisgeving zal worden gedaan. Hetzelfde is bepaald t.a.v. besluiten van de burgemeester (art. 82). Ook dit kan uiteraard van belang zijn voor niet in het college vertegenwoordigde frakties. Overigens is ook thans reeds veelal de feitelijke situatie dezelfde, bijv. omdat besluitenlijsten van b. en w. voor de raadsleden ter inzage liggen.

Een voorbeeld van m.i. overbodige wetsbepalingen leveren de artikelen 44 en 68, waar staat dat de wethouders resp. de burgemeester hun nevenfuncties openbaar moeten maken. Voorzover hieraan behoefte bestaat, is dit ook op vrijwillige basis te regelen, zoals in de praktijk gebleken is.

Wat de burgemeester betreft, merk ik nog op dat de combinatie burgemeester-secretaris uit de wet verdwenenen is. Wel blijft mogelijk dat dezelfde persoon in meer dan één gemeente tot burgemeester wordt benoemd, mits deze gemeenten gezamenlijk (op het tijdstip van benoeming) niet meer dan 10.000 inwoners hebben. Nu is de grens nog 5.000 inwoners, terwijl de gemeenten bovendien aan elkaar moeten grenzen. Deze laatste eis zal gaan vervallen.

Sprekend over de burgemeester, wijs ik erop, dat in de Gemeentewet als nieuwe bepaling een algemene taakomschrijving van de burgemeester zal worden opgenomen (art. 169). Deze luidt: 'De burgemeester bevordert een goede behartiging van de zaken van de gemeente'. Volgens de toelichting wordt met dit artikel de leidinggevende en stimulerende taak van burgemeester alsmede zijn zorg voor de goede verhoudingen binnen het bestuursapparaat op de voorgrond gesteld. Ook moet hij aandacht besteden aan de bestuurlijke coördinatie. Dit behoeft niet te verhinderen dat

de burgemeester, naast de hem wettelijk voorts nog toebedeelde taken (openbare orde en veiligheid), nog een ander deel van het takenpakket van b. en w. krijgt toebedeeld, aldus de toelichting. Dit neemt niet weg, dat de vraag kan rijzen of niet juist vanwege deze algemene bevoegdheidsomschrijving de neiging zal verminderen om de burgemeester een eigen portefeuille toe te kennen. Bovendien wordt door deze bepaling de verantwoordingsplicht van de burgemeester aan de raad sterker geaccentueerd. De praktijk zal moeten uitwijzen wat een en ander betekent voor het functioneren van het burgemeestersambt.

Wat de benoeming van burgemeesters betreft merk ik tenslotte nog op, dat de veelal gevolgde procedure met vertrouwenscommissies lijkt te worden geformaliseerd. Art. 63 lid 3 bevat de bepaling dat de raad zo'n commissie kan instellen. Aan een zodanige bepaling, die ook nog facultatief is, lijkt mij geen dringende behoefte te bestaan. De praktijk heeft zich ook zonder zo'n bepaling weten te redden. Bovendien heeft vastlegging van dergelijke, zich nogal eens wijzigende procedures, vaak een verstarrende werking.

Bij de bespreking van de verschillende organen van de gemeente wijs ik tenslotte nog op de commissies. De bepalingen inzake de commissies zijn gehergroepeerd. Wezenlijk van belang is, dat t.a.v. commissies de wet nu duidelijke regels over de openbaarheid bevat. Wat betreft commissies, waaraan bevoegdheden van de raad zijn overgedragen, alsmede wat betreft zgn. commissies van advies, die als voorportaal voor de raadsvergadering fungeren, is de regeling voor de openbaarheid van raadsvergaderingen van overeenkomstige toepassing. Op zich is het goed, dat hierover duidelijkheid is. Naar mijn mening kan de openbaarheid van dit soort commissies een positieve functie hebben. Deze openheid kan verhelderend werken in onze complexe samenleving, waarin voortdurend beslissingen worden genomen die het doen en laten van de burgers beïnvloeden. Aldus ook het laatste verkiezingsprogram van de SGP.

Autonomie en medebewind

Alvorens iets op te merken over de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende organen, wil ik eerst stilstaan bij het vraagstuk van autonomie en medebewind.

Zoals bekend zijn deze begrippen tot nu toe structuurbepalend voor de gemeentelijke activiteiten geweest. Autonomie ziet dan op regeling en bestuur van de eigen huishouding, die (om met de Grondwettelijke termen te spreken) aan de gemeente wordt overgelaten. Medebewind ziet op de door rijk en provincie gevraagde medewerking aan de uitvoering van hogere regelingen. Nu is het zeker zo, dat de praktische en juridische consequenties van dit onderscheid vervaagd zijn. Bij de recente Grondwetsherziening is dit onderscheid, zij het bij amendement vanuit de Kamer, echter gehandhaafd. Wie schetst de verbazing van velen, nu blijkt dat de regering dit onderscheid in de Gemeentewet wil laten vervallen. Art. 113 noemt niet meer het bekende begrip 'huishouding', en spreekt ook niet meer over 'overlaten'. Gezien de voorgeschiedenis rond de Grondwetsherziening hebben sommigen dit reeds een 'achterhoedegevecht' van de regering genoemd.

Naar mijn mening betekent dit art. 113, zoals thans voorgesteld, een zeer ernstige verarming, of, zoals een hooggeleerde commentator het uitdrukte, 'als art. 113 er zo doorkomt, is de Grondwettelijke bepaling inzake de autonomie definitief een lege huls geworden'!

Juist gelet op de toch reeds bedreigde positie van de gemeentelijke autonomie lijkt mij de wettelijke erkenning van het overlaten van de eigen huishouding aan de gemeenten dringend nodig. Op dit punt is aanpassing van het ontwerp dus zondermeer geboden.

De bevoegdheden van de gemeentelijice organen

In de toelichting op het ontwerp wordt gesignaleerd dat zich in het recente verleden wijzigingen in de positie van de gemeenteraad hebben voorgedaan.

Enerzijds is die positie verzwakt, o.a. tengevolge van de groei van het medebewind ten koste van de autonomie.

Anderzijds wordt de raad tengevolge van de politisering van het gemeentebestuur steeds meer als het politiek forum op lokaal niveau gezien. Binnen het gemeentebestuur, met vanouds een monistische structuur, werden ook dualistische trekken zichtbaar, waarbij de raad zich meer opstelt als controlerend orgaan. In het ontwerp wordt de oplossing van dit soort problemen mede gezocht in een versterking van de positie van de gemeenteraad. In dit verband vragen twee nieuwe be-

voegdheden van de raad bijzondere aandacht. In de eerste plaats het voorgestelde art. 149. Dit artikel bepaalt, dat de raad algemene regels kan stellen, waarmee andere organen van de gemeente rekening houden bij de uitoefening van hun bevoegdheden. Blijkens de toelichting w/ordt hiermee bedoeld, de invloed van de raad op het medebewindsterrein te versterken. Tussen haakjes: hiermee w/ordt toch kennelijk de betekenis van het onderscheid autonomie - medebew/ind door de regering erkend!

De beleidsvrijheid van met name b. en w. kan aldus door de raad worden ingeperkt. Als voorbeeld wordt in de toelichting genoemd het beleid m.b.t. de anticipatie op grond van art. 50 lid 8 Woningwet.

Volgens art. 149, lid 2 mogen deze regels niet in strijd komen met hetgeen bij of krachtens de Wet is bepaald. Deze laatste bepaling is weer een voorbeeld van een bepaling, waaraan geen enkele behoefte bestaat, omdat zulks ook zonder deze bepaling al volstrekt duidelijk is. Nog afgezien hiervan roept art. 149 erg veel vragen op.

Wat is het karakter van deze 'algemene regels'? Zij hebben niet de status van verordening. Wat betekent 'rekening houden met'? Verschillende commentatoren hebben er reeds op gewezen, dat deze bepaling zodanig vaag en onduidelijk is, dat deze zijn doel voorbijschiet en de positie van de raad zelfs dreigt te verzwakken i.p.v. te versterken.

Mijns inziens bestaat aan deze bepaling geen behoefte, zeker niet in de voorgestelde vorm. Als er behoefte bestaat aan inkadering van de beleidsmarge van b. en w., kan dit toch ook via een beleidsnota, zoals thans al veelal geschiedt?

Soortgelijke opmerkingen kunnen worden gemaakt t.a.v. art. 151. Deze, eveneens nieuwe, bepaling schrijft voor dat de raad een algemene inspraakverordening vaststelt. Dit artikel bevat een vijftal onderwerpen, die in zo'n verordening tenminste moeten worden geregeld. Mijns inziens had deze bepaling niet door de dereguleringstoets mogen komen. Aan een zwaar aangezette, dwingende bepaling bestaat mijns inziens op dit terrein geen behoefte, ledere gemeente, die er behoefte aan heeft om verschillende inspraakregels in één algemene regeling onder te brengen, kan dit ook thans reeds doen.

Wel positief te waarderen is, dat uiteindelijk van een verplichting tot opstelling van een gemeentelijk beleidsplan is afgezien.

De positie van de gemeenten

Ik kom nu tot slot tot de bepalingen van het ontwerp, die de positie van de gemeenten in het geheel Man ons staatsverband betreffen.

Allereerst het toezicht. Op dit punt kent het ontwerp een tamelijk ingrijpende verschuiving van het preventieve toezicht (de goedkeuring door Gedeputeerde Staten) naar het repressieve toezicht, de vernietiging achteraf van besluiten door de Kroon. Hierover is in het recente verleden al veel gediscussieerd en geschreven. Deze verschuiving doet zich vooral voor op het vlak van het financiële toezicht. Zo zullen in de toekomst de begrotingen, de begrotingswijzigingen en de rekeningen niet meer de goedkeuring van de provincie behoeven.

Ook het bekende art. 228 van de huidige wet, die goedkeuring vereist van burgerrechtelijke rechtshandelingen (leningen, onroerend goed transacties) is vervallen.

Alleen in geval van een niet-sluitende begroting en indien ook het perspectief op begrotingsevenwicht ontbreekt, is alsnog preventief toezicht mogelijk.

Ik beoordeel deze wijzigingen positief.

De eigen beleidsruimte en verantwoordelijkheid van de gemeenten wordt hierdoor vergroot. Ik wijs er overigens wel op, dat toezicht in een eenheidsstaat een onmisbaar element is, en als zodanig een noodzakelijk complement van decentralisatie. Het gaat er echter wel om, om de zo sober mogelijke toezichtsinstrumenten en wijze van toezichtsuitoefening te kiezen. De provincies moeten dus op dit punt een stap terug doen. Ik teken hierbij aan, dat er wel eens wat erg negatief over het provinciale toezicht is gesproken. Misstanden wat betreft te vergaande bemoeienis, zo niet betutteling, zijn er zeker geweest. Diverse provincies voeren echter sedert jaren reeds een terughoudend(-er) toezichtsbeleid.

Een aspect, dat weinig aandacht ontvangt, is, dat de verschuiving van preventief toezicht naar repressief toezicht feitelijk wel centralisatie betekent.

Zal het instrument van schorsing en vernietiging dikwijls worden gehanteerd? De praktijk zal het leren. De positie van de centrale overheid wordt in ieder geval versterkt; ik weet niet of dat nu steeds zo'n geruststellende gedachte is.

Opvallend is dat Groen bij de totstandkoming van de gemeentewet in 1851 fel tegen het toen in de wet opgenomen schorsings-én vernietigingsrecht heeft geageerd. Ik citeer: 'Maar indien dit schorsen plaats kan hebben omtrent elke regel.

cok die de minste bijzonderheden betreft, waar blijft de onafliankelijl< lieid in eigen kring? ....Het scliorsen van elke beschikking is een wapen, waartegen de autonomie niet bestand is'. Wij zien hier dat Groen ook in de discussie over het toezicht zijn tijd ver vooruit was! Een andere nieuwe bepaling, waarop ik in dit verband wil wijzen, betreft art. 114. Deze luidt, dat bij of krachtens de wet zo nodig onderscheid kan worden gemaakt tussen groepen van gemeenten. Hiermee wordt beoogd, dat met name medebewindsregelingen kunnen gaan onderscheiden in de toekenning van bevoegdheden aan verschillende soorten gemeenten. De ene gemeente is de andere niet. In de praktijk gaat het hierbij vooral om de positie van de grote steden. Er wordt reeds jaren gestudeerd op mogelijkheden om met name de grootste steden meer verantwoordelijkheden te geven. Zo worden op enkele terreinen (bejaardenbeleid bijv.) de 4 grote steden wettelijk reeds gelijkgesteld met provincies.

Ik beoordeel deze nieuwe bepaling overwegend positief. Uniformiteit behoeft niet het hoogste doel te zijn. Een te groot gebruik van deze mogelijkheid zal echter de onoverzichtelijkheid in het bestuur doen toenemen. Voorts moet naar mijn oordeel de positie van de provincie als intermediaire bestuurslaag niet worden uitgehold. Enige terughoudendheid is dus wel geboden.

Nieuw is ook de paragraaf 'Verhouding tot de pre­ vincieen het rijk', deert. 117e.v. In deze artikelen worden als het ware een aantal basisregels gegeven voor de verhouding van de gemeenten tot de hogere lichamen. Deze bepalingen zijn deels een uitwerking van voorstellen, die reeds eerder gelanceerd zijn door de Werkgroep Complementair Bestuur. Deze bepalingen beogen een meer gelijkwaardige verhouding tussen de bestuurslagen te scheppen. Zo treft men hierin regels aan betreffende tijdige informatie van gemeenten over zaken, die hen aangaan, een recht op overleg daarover, de begrenzing van de informatieplicht van gemeenten aan de hogere overheid e.d.

Op zich nuttige bepalingen; de vraag is echter in hoeverre deze werkelijk de basis van een gelijkwaardige positie van de gemeenten kunnen scheppen. Daar is mijns inziens meer voor nodig. Zeker zullen deze bepalingen alleen niet toereikend zijn om de idee van de gemeentelijke autonomie te beschermen. Art. 120 regelt de positie van de ministervan Binnenlandse Zaken. Maatregelen die van betekenis zijn voor inrichting en werking van gemeenten dienen steeds vroegtijdig met hem te worden overlegd. Dit is wel heel erg mager; de trage voortgang van de decentralisatie is niet in het minst te wijten aan de zwakke positie van de minister van Binnenlandse Zaken ten opzichte van de vakdepartementen. Dit artikel behoeft onzes inziens dan ook zeker verdere uitbouw.

Slotbeschouwing

Ik kom tot een afronding. Verschillende punten moesten blijven liggen. Ik noem zaken als rechtsbescherming, delegatie en mandaat en de belangwekkende bepalingen over bestuursdwang met daarin de nieuwe bevoegdheid voor gemeentebesturen tot het opleggen van een dwangsom. Andere, wel genoemde zaken, verdienen nadere doordenking en uitwerking. Hoe moet nu ons samenvattend oordeel luiden? Een genuanceerd oordeel is op zijn plaats. Verschillende wijzigingen en aanvullingen kunnen als verbetering worden beschouwd. Aan andere bestaat mijns inziens geen behoefte. Er zijn ook leemten door mij geconstateerd, vooral inzake de bescherming van de autonomie.

Ik heb eerder in deze beschouwing mijn zorgen uitgesproken over de positie van de gemeenten. De nieuwe wet, zoals nu voorgelegd, betekent bepaald niet, dat deze zorgen nu zijn weggenomen. Daartoe zijn de leemten v.w.b. de erkenning en bescherming van de gemeentelijke autonomie en v.w.b. de waarborgen voor een sterkere de­ centralisatie te ernstig. Dit betekent, en ik herhaal dit gaarne , dat wij juist vanuit onze visie op de bres zullen moeten blijven staan voor de erkenning van de waarde van de gemeentelijke bestuurslaag. Ik overdrijf niet, als ik stel, dat het behoud van de rechtsstaat daarbij in het geding is. Zoals Groen in zijn tijd reeds benadrukte, staat of valt de rechtsstaat immers met de erkenning van vrijheden van de diverse kringen binnen de staat. Vooral is echter nodig, dat er meer ruimte komt om ook op lokaal niveau de Heere te dienen, als overheid en onderdanen, naar Zijn Woord. De vooruitzichten zijn wat dat betreft niet rooskleurig. Ik besef, dat daartoe meer nodig is dan een nieuwe Gemeentewet, maar een goede wetgeving met de nodige waarborgen is daartoe wel een belangrijke voorwaarde.

Het gaat ten diepste om de rechtsstaat in de volle zin des woords. Dan is Gods Woord weer norm!

De Heere moge daartoe het gebed onder ons vermenigvuldigen, maar laat ons daartoe, op welke plaats wij ook gesteld zijn, zowel in wetgeving als in bestuur, maar ook in de dagelijkse praktijk doen wat onze hand vindt om te doen.

Dit artikel werd u aangeboden door: Wetenschappelijk Instituut voor de Staatkundig Gereformeerde Partij

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Bekijk de hele uitgave van woensdag 1 oktober 1986

Zicht | 36 Pagina's

Herziening van de Gemeentewet

Bekijk de hele uitgave van woensdag 1 oktober 1986

Zicht | 36 Pagina's