De herkomst van de provincie

A. Witte*

Wanneer ivij een bepaald verschijnsel willen belichten, is het nuttig en leerzaam om allereerst de schijnwerpers te richten op het verleden van het te bestuderen onderwerpen dit geval: de provincie.

Het hiernavolgende overzicht is geconcentreerd rond het aandachtspunt van de verhouding van de macht van de provincie ten opzichte van de macht van de koning, later de rijksoverheid. Daarbij hebben we het over de wettelijke macht van de provincie. De provincie heeft echter ook een wettige machtspositie die zij niet ontleent aan haar juridisch bestaansrecht, vastgelegd in de Grondwet van 1815, en later in de Provinciewet. Een wettige machtspositie als bestuurslaag vindt zijn grondslag ook in de oorsprong en vorming van de provincie, c.q. de gewesten. Hierop zullen we eerst ingaan.

1. PERIODE TOT 1795: ONTWIKKELING VAN HET 'GEWEST'

De Provinciewet van 1962 geeft niet zomaar een willekeurige volgorde van de provincies aan. De volgorde duidt op historische herkomst en rangorde: hertogdom, graafschap, bisdom en landschap. De draad der historie van de provincies vindt zijn beginpunt in de Middeleeuwen. Toen reeds vormden zich op grond van het leenstelsel aaneengesloten grondgebieden, die in leen werden uitgegeven door de leenheer de vorst, aan de leenman, de graaf of hertog. In de 10e en 11e eeuw kregen de gewesten Holland, Zeeland (graafschappen) en Utrecht (bisdom) geleidelijk aan meer vorm. De definitieve grenzen lagen echter nog geenszins vast.

In de 12e en 13e eeuw kwam het zogenaamde 'vroegparlementarisme' op. Deze term duidt op de ontwikkeling van een soort vertegenwoordiging bij de vorst of graaf. Wat betreft het principe van vertegenwoordiging ligt hier voor West-Europa de oorsprong. ledere verdere vergelijking van die vroege standenvertegenwoordiging met de huidige volksvertegenwoordiging gaat scheef.

De gewesten kregen weinig kans tot zelfontplooiing. Vanaf het midden van de I4e eeuw tot in de tweede helft van de 16e eeuw vielen zij ten prooi aan het centralisatiestreven van respectievelijk de Bourgondische en Habsburgse machthebbers. De macht van de 'stenden', adel, geestelijkheid en de steden (burgerij), werd ondergraven. Het was in deze periode dat de benaming 'De Nederlanden' gangbaar werd ter aanduiding van de in het westen liggende grondgebieden van het Habsburgse rijk.

De reactie kon niet uitblijven. De Tachtigjarige Oorlog brak uit. En hoewel deze oorlog primair een godsdienstig karakter droeg - strijd voor het geloofwas ook het behoud van de gewestelijke zelfstandigheid geen geringe drijfveer. In deze oorlog lag de oorsprong van Nederlands roemrijke historie in volgende eeuwen. We moeten in dit bestek volstaan met het feit dat met de oprichting van de Unie van Utrecht in 1579 de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden was geboren. In de 17e eeuw bereikten de gewesten het toppunt van hun macht. Zij - en met name het rijke gewest Holland-domineerden de bestuursstructuur. De landelijke, of liever : de intergewestelijke Staten-Generaal bezat weinig zelf standigheid en werd bij tijden grotendeels beheerst door het gewest Holland. Reeds in deze tijd werd de benaming 'provincie' al gebezigd, bijv . 'de Zeven Provinciën'.

2. DE PERIODE 1795-1848: EEN EN ONDEELBARE REPUBLIEK

Hoewel reeds voor 1795 zich centraliserende tendenties voordeden, werd pas in de Bataafse en Franse tijd na 1795 - 1813 de genadeklap aan de zelfstandig- heid van de provincies uitgedeeld. Zij moesten op haast alle terreinen hun bevoegdheden overdragen aan het centrale bewind. De soevereine 'provinciën' gingen op in de 'één en ondeelbare republiek'. Geen gezagsuitoefening meer dan in afhankelijkheid en onder toezicht van het centrale gezag. In dit kader past de principiële aantekening dat ten diepste de positie van de provincie werd aangetast door de toepassing van de revolutionaire ongeloofstheorieën die door de Fransen in ons land waren geïmporteerd. Groen van Prinsterer wees er in zijn Handboek der Vaderlandse Geschiedenis op dat het verval niet lag in de ondeugdelijkheid van de staatsvorm, maar in de verwerping van de christelijk-historische grondslag.

In de tijd van de Franse overheersing werd de bestuurlijke organisatie naar Frans model ingericht. Uitgangspunt was de één en ondeelbare republiekeen sterke centrale overheid met onderafdelingen, geografisch afgebakend door de oude provinciegrenzen. De departementen hadden vanaf 1806 praktisch geen zelfstandige bevoegdheden meer. Aan het hoofd van een departement stond de Commissaris, de voorloper van de Commissaris van de Koning(in).

Het einde van de Franse overheersing (1813) luidde in verschillende opzichten een nieuw tijdperk in. De staatkundige en bestuurlijke structuur kreeg een ander aanzien. De constitutionele monarchie werd als staatsvorm in het leven geroepen. De monarchie werd verankerd in de grondwet. Ook de bestuurlijke inrichting zoals wij die tegenwoordig kennen, vond zijn grondslag in de grondwetten van 1814 en 1815. Voor de beschrijving van de ontwikkeling van de positie van de provincie van begin 19e eeuw tot aan 1962, de uitvaardiging van de Provinciewet, zijn we vooral aangewezen op grondwetswijzigingen en hun betekenis van de provincie en op provinciale verslagen.

In de grondwet van 1815 werden de uitvoerende taken van de provincie als volgt vastgelegd: 'de bescherming der verschillende godsdienstige gezindheden, en derzelver uitwendigen eeredienst, het openbaar onderwijs en armbestuur. en voorts omtrent alle tot de algemene belangen betrekkelijk, welke aan hen (de provinciale besturen) te dien einde door den Koning worden toegezonden (art. 145)'. In de praktijk betekende dat dat de macht van de provincies onder het autocratisch bewind van koning Willem I en Willem II vrijwel nihil was. Uit provinciale verslagen blijkt dat de provinciale bevoegdheden zich beperkten tot waterstaats-en wegenzorg, subsidiëring aan gemeenten voor schoolgebouwen, subsidiëring uit speciale middelen ter bekostiging van speciale werken, zorg voor bedelaars en krankzinnigen.

De provincie bezat geen zeggenschap over de inrichting van het provinciale bestuur. Bovendien wordt in de bronnen over een wetgevende taak met geen woord gerept. En al evenmin bezat de provincie een zelfstandig financiewezen. Provinciale verordeningen moesten zonder onderscheid ter goedkeuring aan de kroon worden voorgelegd. De afhankelijkheid tegenover hét centrale gezag was dus zeer groot in de eerste helft van de 19e eeuw.

1.3 PERIODE 1848-HEDEN: OP WEG NAAR MEER ZELFSTANDIGHEID

Geleidelijkaan is de positie van de provincie verbeterd. De druk van bovenaf verminderde. De grondwetsherziening van 1848 was voor de provincie in één opzicht relevant. De ruimte werd geschapen voor de provinciale besturen om zelf haar begroting op te stellen, zij het dat de kroon het goedkeuringsrecht behield. Mr. De Monchy, een ingewijde in het provincierecht, betoogt in zijn Handboek van het Provincierecht dat de provinciale wet van 1850, door Thorbecke opgesteld, niet beoogde nieuwe provinciale bevoegdheden of voorwaarden daar toe te scheppen. De provinciale wet diende voornamelijk als wettelijke fundering van de tot dan toe bereikte status van de provincie. Deze status was overigens van een bedenkelijk niveau van de provincie bleefvrij zwak. Dat bleek nog eens uit de grondwetswijziging van 1887. Deze gaf nauwelijks meer bestuurlijke speelruimte aan de provincie dan ze reeds hadden. Alleen op het gebied van de waterschapswetgeving kregen de provincies vanaf 1887 de 'vanouds gerechtigde macht'.

Noemen we ten slotte nog de grondwetswijziging van 1956. In de nieuwe grondwet was de bepaling geschrapt dat alle provinciale verordeningen zonder onderscheid ter goedkeuring aan de kroon moesten worden voorgelegd. Volgens De Monchy was de grondwetswijziging van 1956 niet van fundamentele betekenis voor de versterking van de positie van de provincie. De provinciewet van 1962 moet dan ook niet beschouwd worden als een reactie alleen op de grondwet van 1956, maar veeleer als een produkt van anderhalve eeuw provinciale politiek, waarin de veranderingen en ontwikkelingen in de machtspositie en bevoegdhedenstructuur zijn weerspiegeld. Overigens tekent De Monchy hierbij aan dat de positie van de provincie vanaf het begin van de 19e eeuw tot 1962 wel is versterkt, maar nog heel sterk in de schaduw van de rijksoverheid stond.

Om het historisch overzicht compleet te maken is een korte beschrijving van de recente ontwikkelingen met betrekking tot de plaats van de provincie onmisbaar. Het betreft slechts enkele notities. De plaats van de provincie, maar ook de bestuurlijke organisatie in het algemeen is steeds meer in het veld van de politieke belangstelling komen te staan. Herbezinning op het binnenlands bestuur was noodzakelijk door maatschappelijke schaalvergroting. De rijksoverheid streefde naar een overzichtelijker en doelmatiger bestuurlijk bestel. Vanaf 1962 hebben de plannen en experimenten tot verwezenlijking van die doelstelling zich vermenigvuldigd. Sleutelbegrippen van de bestuurlijke organisatie na 1962 waren met name decentralisatie, provincie nieuwe stijl en gemeentelijke herindeling. Het voert te ver om in dit bestek daarvan een uitwerking geven. Een feit is dat de plaats van de provincie als bestuursniveau niet onbesproken zal blijven in de discussie over de inrichting van de bestuurlijke organisatie.

TOT SLOT

De historische ontwikkeling van de provincie en haar positie maakt vergelijkingen mogelijk. Vergeleken met de macht en status van de gewesten ten tijde van de Republiek der Zeven verenigde Nederlanden is de positie van de provincie na 1795 zwak te noemen. Vergeleken met de status van de provincie onder koning Willem I (1815-1840) is de betekenis van de provincie als bestuurslaag, vooral de laatste jaren, toegenomen. Naast een juridisch bestaansrecht, heeft de provincie ook een historisch bestaansrecht. Aan het historisch karakter van de provincie mag niet zonder meer worden voorbijgegaan. Met name Groen van Prinsterer en Hoedemaker benadrukten de waarde van historische staatsvormen en historisch gegroeide rechtsbeginselen. Hun eerbied voor het historisch gewordene kunnen wij delen.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen