Op weg naar een nieuwe Provinciewet

In een gedenkboek dat verscheen ter gelegenheid van het honderdjarig bestaan van de Provinciewet van 1850 - dus in 1950-, had men nog een andere visie op de betrokkenheid van de burger op z'n provinciaal bestuur dan thans naar algemeen gevoelen het geval is. We lezen daar: 'Bedriegen de voortekenen niet, dan zal men mogen verwachten dat de belangstelling voor het provinciaal burgerschap, dat meer en meer aan concrete inhoud zal winnen, zal toenemen en de waarde daarvan in de Nederlandse samenleving geleidelijk zal worden erkend en aanvaard, zowel bij de staatsrechtelijke organisatie als hij de behartiging van de materiële en culturele belangen van ons volk'.^^

De laatste jaren wordt voortdurend de opmerking vernomen dat van de drie bestuurslagen die we in ons land kennen, de provincie de minst bekende is. Men krijgt als burger over het algemeen zelden met het provinciaal bestuur te maken. Dat voor enkele categorieën burgers een uitzondering geldt, tast de waarheid van deze uitspraak niet wezenlijk aan.

1. EEN GROTE ONBEKENDE

Met de bekendheid van de provincie bij de burger is het, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de gemeente, niet best gesteld. De geringe (politieke) interesse voor de provincie pleegt zich o.a. af te tekenen in de over het algemeen zeer matige opkomst bij de verkiezingen voor het hoogste (politieke) orgaan van de provincie, de provinciale staten. Toekomstige, maar nu nog onzekere ontwikkelingen betreffende de plaats en rol van het provinciaal bestuur in ons politiek en staatsbestel zouden daarin verandering kunnen brengen. Naarmate bovendien meer inwoners van de provincie in hun dagelijks leven of in hun bedrijfsvoering met de effecten of gevolgen van provinciaal beleid worden geconfronteerd, zulks vooral als uitvloeisel van het groeide aantal zogenaamde 'doe-taken' dat de provincie zich toekent, is het waarschijnlijk te achten dat de betrokkenheid van de burgers zal groeien.

Hoe dit ook moge zijn, op dit moment kunnen we niet anders dan vaststellen dat de interesse voor het bestuur vanuit de provinciehoofdstad zeer gering is, ook al kan waarschijnlijk niet gesteld worden dat burgers geen binding met hun provincie als regio of landstreek hebben.

Wat voor de belangstelling voor het provinciaal bestuur geldt, geldt waarschijnlijk in nog sterkere mate voor de 'grondwet' van het provinciaal bestuur, de Provinciewet, - een produkt van Thorbecke. Dat is een document dat waarschijnlijk alleen geraadpleegd wordt door degenen die beroepshalve bij het provinciaal gebeuren betrokken zijn, waaronder ook de statenleden te begrijpen zijn, ofschoon hun betrokkenheid nauwelijks beroepsmatig te noemen valt; als politieke vertegenwoordigers zijn zij 'amateurs' (hoeveel keer per jaar zouden statenleden overigens de Provinciewet ter hand nemen? ).

We mogen ervan uitgaan dat o.a. de statenleden ervan op de hoogte zijn dat een nieuwe Provinciewet in het (laatste) stadium van voorbereiding verkeert.2' Mogelijk is het wetsvoorstel afgehandeld in de Tweede Kamer op het moment dat dit blad verschijnt. Het zal wel zo zijn, dat zij zich pas in de (nieuwe) wet verdiepen nadat deze is afgekondigd dan wel in werking is getreden; zo pleegt dat nu eenmaal veelal te gaan. Onderstaande beschouwing wil hen (en overigens natuurlijk iedere geïnteresseerde) behulpzaam zijn bij het verwerven van kennis op het punt van de komende Provinciewet. Ook andere bijdragen hebben die functie, zij het op één of meer specifieke onderdelen van de wet. Deze bijdrage draagt een algemeen karakter en betreft en-kele kernzaken van de nieuwe regeling zoals deze thans op stapel staat. Wie de literatuur in de vakpers rondom het wetsvoorstel om te komen tot een nieuwe Provinciewet heeft bijgehouden, zal weinig of geen nieuws aantreffen.

Als laatste opmerking vooraf moet erop gewezen worden dat in deze bijdrage niet ingegaan wordt op de vraag wat de toekomstige plaats en functie van de provincie in ons staatsbestel zal (moeten) zijn. Daarover woeden allerlei discussies in den lande, maar er bestaat op dit ogenblik nauwelijks enig zicht op de uitkomsten daarvan.

Niettemin zouden de resultaten van die discussie best gevolgen kunnen hebben voor de opzet van de nieuwe Provinciewet. Men kan dan ook geenszins het risico uitsluiten dat de nieuwe Provinciewet misschien al voor of kort na zijn inwerkingtreding opnieuw zal moeten worden gewijzigd. Geen aanlokkelijk vooruitzicht! Anderzijds is men onderhand in bestuurlijk en juridisch Nederland wel vertrouwd met de gedachte dat verandering van wet-en regelgeving geen hoogst incidenteel en uitzonderlijke gebeurtenis maar een permanent voortgaand proces is.

Dat 'gewone' burgers dit proces nog zouden trachten te volgen, gelooft niemand meer, ondanks het feit dat wij de fictie hooghouden dat iedere burger wordt geacht de wet te kennen. Maar dat terzijde. In de Memorie van Antwoord op het Voorlopig Verslag volstaat de regering wat betreft de positie van de provincies met de korte, krachtige maar niet erg overtuigend klinkende uitspraak dat de provincie een volwaardige bestuurslaag naast rijk en gemeenten is.^'

2. HERZIENING OF HERSCHRIJVING?

Tot ons eigenlijke onderwerp komende, is de meest voor de hand liggende vraag: Wat is de reden voor verandering?

Het antwoord op deze vraag is in dit geval simpel, formeel van aard: Omdat in 1983 een nieuwe Grondwet van kracht geworden is, die ook bepalingen betreffende de provincies bevat, en omdat een nieuwe Gemeentewet in de maak is. Dat antwoord brengt mee dat, ofschoon er een totaal nieuwe Provinciewet komt, er geen sprake is van een fundamentele herziening, maar van een technische aanpassing bij eerdergenoemde nieuwe wetgeving. Dat wil zeggen dat de wetsartikelen op een meer systematische wijze zijn geordend, onduidelijkheden zijn weggewerkt, verouderde bepalingen zijn gemoderniseerd en onnodige detailleringen zijn geschrapt. Géén inhaken derhalve op de sinds 1962 opgetreden veranderingen in de positie en het functioneren van de provincie! Dat aanpassing bij de nieuwe bepalingen van de Grondwet wordt bewerkstelligd, kan niet verwonderen, zelfs al zou men dat willen betreuren. Afstemming op de komende nieuwe Gemeentewet ligt ook voor de hand, maar kan niet de ogen doen sluiten voor een mogelijk nadeel, namelijk dat het eigen karakter van de provincie daardoor in de verdrukking zou kunnen komen; op dat laatste moeten we bedacht zijn. De regering lijkt ervan uit te gaan dat de provincies de traditionele rol zullen blijven vervullen. De conclusie luidt dan ook dat meer van een herschreven dan van een herziene Provinciewet gesproken zal moeten worden.

De karakterisering van de herziening als een overwegend technische aangelegenheid, mag evenwel niet de ogen doen sluiten voor enkele inhoudelijke veranderingen die niet zonder betekenis zijn. Over het gewicht van die veranderingen kan men, al naar de politiek-bestuurlijke visie die men aanhangt, van mening verschillen.

3. OPMERKELIJKE DETAILS

Alvorens nu over te gaan tot de weergave van de meest belangrijke inhoudelijke veranderingen, zouden we op enkele minder ingrijpende, maar toch opvallende voorstellen willen wijzen. De huidige Provinciewet (artikel 1) zegt dat er twaalf provincies zijn en noemt die met name.

In de nieuwe Provinciewet (verder afgekort als: NPW) komt dit artikel niet meer voor; het zou overbodig zijn omdat de Grondwet het bestaan van provincies reeds erkent. Het aantal provincies zal niet meer vastliggen in de wet en de wetgever zal niet langer het bestaan van de met name genoemde provincies constateren. Lid 1 van artikel 123 Grondwet schrijft evenwel voor dat provincies slechts kunnen worden opgeheven dan wel nieuwe kunnen worden ingedeeld bij wet. Wat de naamgeving van de provincies betreft is ervoor gekozen om dit een bevoegdheid van provinciale staten te laten zijn (artikel 156a NPW). Op dit punt is de komende nieuwe Gemeentewet gevolgd.

De provinciale grenzen (en de wijziging daarvan) worden bij wet vastgelegd, echter is de procedure daarvoor niet in de Provinciewet maar in de wet die de gemeentelijke en provinciale herindeling regelt, vastgelegd*'. Wat de kleinere wijzigingen betreft, zij ook nog de aandacht gevestigd op het verdwijnen van artikel 14 van de huidige Provinciewet, dat per provincie de naam van de plaats (hoofdstad) noemt alwaar de vergaderingen van provinciale staten (gewoonlijk) gehouden worden. Deze plaatsbepaling wordt aan de staten overgelaten.

Niemand zal willen beweren, dat het hier om schokkende veranderingen gaat. Toch gaat - helaas-een stukje historische ontwikkeling in ons provincierecht hiermee verloren zonder dat van een dwingende noodzaak daartoe gesproken kan worden. Het argument dat de Gemeentewet ook niet de namen van de gemeenten opsomt, kan moeilijk overtuigend genoemd worden.

4. INHOUDELIJKE VERANDERINGEN

Al blijven in het voorstel voor een NPW de grondslagen van het provincialebestuurlijk bestel onaangetast, niettemin heeft daarin toch een aantal verschuivingen in het politiek-bestuurlijke denken zijn neerslag gevonden. Daaraan willen wij thans aandacht besteden. De (voorgestelde) veranderingen die worden gesignaleerd kunnen in een drietal categorieën worden ondergebracht:

1) voorstellen die beogen de positie van provinciale staten te versterken;

2) voorstellen die ertoe strekken de provincies meer mogelijkheden te bieden het eigen bestuur zelf in te richten en

3) voorstellen die als doel hebben de positie van de provincies ten opzichte van het rijk te versterken.

Achtereenvolgens komen uit elk van de drie categorieën een aantal - niet allevoorstellen aan de orde.

4.1 Herbevestiging primaat PS

De bestaande Provinciewet legt het primaat van het provinciaal bestuur bij provinciale staten (verder afgekort als PS). In de afgelopen 20 jaar heeft er echter een machtsverschuiving plaatsgevonden van PS (algemeen bestuur) naar gedeputeerde staten (verder afgekort als GS) (dagelijks bestuur). Dit is een gevolg van het feit dat nieuwe provinciale taken veelal direct op het bord van GS zijn terechtgekomen. Het streven is om middelen aan te reiken die het primaat van de staten zouden kunnen (helpen) herstellen. Artikel 145 NPVV geeft de staten daartoe de bevoegdheid tot vaststelling van algemene regels waarmee GS en de Commissaris van de Koningin (verder afgekort als CdK) (als provinciaal orgaan) bij de uitoefening van hun bevoegdheden rekening moeten houden. Zowel bij de uitoefening van rechtstreekse taken als medebewindsbevoegdheden zullen zij met deze regels rekening moeten houden. Maar wat houdt 'rekening houden met' in? Ze kunnen niet strikt aan deze regels gehouden worden en onder omstandigheden mogen ze er van afwijken. Of die omstandigheden zich in concreto voordoen, beslissen GS en de CdK zelf. Hoe nakoming van deze algemene regels kan worden afgedwongen is onduidelijk.

In deze eerste categorie passen ook de voorstellen tot versterking van de positie van politieke minderheden in de staten (alweer conform de komende Gemeentewet). Zo krijgen individuele statenleden een gewaarborgd recht op informatie, d.w.z. een recht om inlichtingen in te winnen bij het college en een plicht van die zijde om te antwoorden (zie art. 167 tweede lid en 179 tweede lid NPW). Het recht op informatie strekt zich ook uit tot hetgeen zich in een statencommissie afspeelt (art. 79 NPW). Daarnaast kan ook de in de artikelen 63 en 78 NPW opgenomen bevoegdheid van PS om de kennisneming van besluiten van GS en de CdK te regelen, worden beschouwd als een weg waarlangs ook minderheden in de staten meer informatie kunnen verkrijgen over hetgeen GS of de CdK hebben besloten.

Tot slot valt in dit verband te wijzen op artikel 50 NPW, waarin de zogenaamde vertrouwensregel is neergelegd. PS wordt voortaan de mogelijkheid geboden om een of meer gedeputeerden, die niet langer het vertrouwen genieten, te ontslaan. Men kan deze vertrouwensregel als onmisbaar beschouwen, maar er kan niet aan voorbij worden gegaan dat de ontslagmogelijkheid van een individueel lid van GS op gespannen voet staat met het collegialiteitsbeginsel, zoals dat is verwoord in hoofdstuk XII (in het algemeen) en in artikel 167 (in het bijzonder) NPW. Als men een individuele verantwoordingsplicht wenselijk vindt, zou dan niet de consequentie moeten zijn dat men individuele leden van GS als provinciaal orgaan beschouwt, met eigen bevoegdheden op onderdelen, zodat het collegialiteitsbeginsel doorbroken c.q. opzij gezet wordt?

Op de achtergrond van deze samenhangende voorstellen staat de vraag of deverhouding tussen algemeen en dagelijks bestuur traditioneel monistisch moet blijven of zich meer in dualistische richting dient te ontwikkelen. Moeten algemeen en dagelijks bestuur als eenheid beschouwd worden of zouden ze onafhankelijker van elkaar moeten opereren? Het zal aan PS zelf liggen of hun bestuursstructuur meer monistische dan wel meer dualistische trekken krijgt. De bestaande situatie zou men als gematigd monistisch kunnen omschrijven.

4.2 Meer vrijheid van bewegen

De tweede categorie veranderingen heeft betrekking op de inrichting van het provinciaal bestuur. De hoofdlijnen van de Nederlandse staatsinrichting dateren uit de jaren 1848-1851. J.R.Thorbecke kan als architect daarvan worden beschouwd. Zijn Provinciale Wet en Gemeentewet is een lange levensduur beschoren geweest. Op de in deze wetten neergelegde ideeën wordt nog altijd voortgeborduurd. In hoofdlijnen blijft het Thorbeckiaanse provinciebestel ook nu nog overeind. De ruimte voor provincies om binnen het kader van het huidige wettelijke stelsel een eigen invulling aan de bestuurlijke inrichting te geven is beperkt en voor alle provincies gelijk. Die ruimte zal onder NPW toenemen.

Zo zal er meer vrijheid komen om de toedeling van bevoegdheden over de provinciale organen (PS, GS en CdK) af te stemmen op de feitelijke omstandigheden. Zo laat, om maar iets te noemen, de NPW de mogelijkheid open dat aan de CdK als provinciaal orgaan een eigen portefeuille wordt toegekend.

Territoriale bestuurscommissies zijn mogelijk. Er is echter bewust geen regeling opgenomen voor een rechtstreekse verkiezing van besturen van zogenoemde zware territoriale commissies. Volgens de regering bestaat daaraan geen behoefte. De keuzevrijheid wat betreft het aantal te benoemen gedeputeerden neemt eveneens toe. Onder de huidige wet zes tot acht; onder de nieuwe minimaal drie tot maximaal negen.

Een ander punt: artikel 113 NPW voorziet in de mogelijkheid dat provincies medebewindstaken door-decentraliseren naar gemeenten, waterschappen en gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Het grote voordeel van deze bepaling is dat delegatie nu mogelijk wordt gemaakt, tenzij de bijzondere wet zich hiertegen verzet . Het betreft een bevoegdheid van PS, waarbij zij een grote beleidsvrijheid hebben. Een garantie voor gemeenten en waterschappen bevat deze bepaling zeker niet.

Een verzoek van bijvoorbeeld een gemeente kan alleen worden afgewezen op grond dat delegatie niet mogelijk is. Kroonberoep tegen die beslissing wordt door de regering afgewezen .

43 De rol van 'Den Haag'

De derde categorie voorstellen wil een versterking van de positie van de provincie ten opzichte van het rijk bewerkstelligen. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Een van de belangrijkste elementen om deze eenheid te waarborgen is het bestuurlijk toezicht. Dit toezicht kan zowel vóórdat een besluit genomen uitgeoefend worden (preventief toezicht) als erna (repressief toezicht). Artikel 108, tweede lid NPW beoogt het positief toezicht (de bevoegdheid van een hoger orgaan om aan lager orgaan terzake van een bepaald onderwerp aanwijzingen te geven) aan formeel-wettelijke banden te leggen. Het mag alleen nog worden uitgeoefend indien een formeel-wettelijke bepaling dit toestaat. Wat het preventieve toezicht betreft het volgende. De artikelen 243-245 NPW behelzen een wijziging van het koninklijk goedkeuringsrecht in een ministerieel goedkeuringsrecht.

Om te voorkomen dat de garanties voor de zelfstandigheid van de provinciezouden verminderen is een verplichte overlegmogelijkheid vooraf en indien het overleg niet tot het gewenste resultaat leidt, de mogelijkheid van kroonberoep geopend. Deze artikelen zouden decentralisatie-beschermend moeten werken.

5. EEN ANDERE CdK

Bijzondere opmerking verdienen de voorgestelde wijzigingen king tot de CdK.

De NPW beschouwt de CdK primair als provinciaal orgaan en pas in de tweede plaats als rijksorgaan.^* Dit houdt onder meer in dat zijn bezoldiging ten laste van de provincie komt. De verantwoordelijkheid voor zijn huisvesting verschuift ook van het rijk naar de provincie. Voorts wordt de (rechts)positie van de CdK, waar mogelijk, geharmoniseerd met die van de burgemeester. Zo zullen PS nauwer betrokken worden bij de benoemingsprocedure en wordt de benoemingstermijn gefixeerd op zes jaar.

Een logisch gevolg van het positioneren van de CdK als primair provinciaal orgaan is zijn lidmaatschap van GS (art. 33a NPW) Dat is hij in de huidige Provinciewet niet. Het effect c.q. gevolg van dit lidmaatschap is echter nihil. Immers onder vigueur van de huidige Provinciewet heeft de CdK ook al stemrecht (artikel 58 lid 3). De CdK blijft ook rijksorgaan met een rijkstakenpakket.

In het systeem van artikel 126 Grondwet en van de Provinciewet is er alleen dan sprake van een rijkstaak van de CdK als een wet die taak aan de CdK opdraagt en daarbij tevens bepaalt dat de taak nader wordt geregeld in een ambtsinstructie. Een enkele vermelding in de wet, noch een enkele vermelding in een ambtsinstructie is dus toereikend. Artikel 180 NPW is de wettelijke basis voor de aldaar genoemde taken. Doordat tevens de eis van uitwerking in een ambtsinstructie*'' wordt gesteld, is het duidelijk dat het om taken van de CdK als rijksorgaan gaat. Ingevolge artikel 180, tweede lid NPW kunnen zonder enige beperking ook andere wetten - dus willekeurige andere wetten-op overeenkomstige wijze rijkstaken aan de CdK opdragen. AI zijn rijkstaken zullen zoveel mogelijk in eén ambtsinstructie opgenomen worden.

BESLUIT

In het bovenstaande zijn niet meer dan enkele hoofdtrekken van de in de NPW voorgestelde veranderingen ten opzichte van de huidige wet gesignaleerd.

Ondanks het feit dat de dereguleringstoets over het wetsvoorstel is gegaan en 27 artikelen uit de huidige wet (totaal 189 artikelen) niet meer in het ontwerp voorkomen, telt de nieuwe wet volgens het gewijzigd voorstel 87 artikelen méér dan de bestaande wet.^' Daarbij moet dan ook nog bedacht worden dat diverse bepalingen in de huidige wet, al dan niet gewijzigd en/of uitgebreid, overgeheveld worden naar de (nieuwe) Waterschapswet en de nieuwe regeling voor gemeentelijke en provinciale herindeling of reglement van orde.

Ook al kan worden toegegeven dat de NPW uit inhoudelijk en systematisch oogpunt bezien winst betekent, duidelijk wordt ook hier weer dat deregulering in de praktijk in de eerste plaats herregulering meebrengt en per saldo zelden leidt tot vermindering van regelgeving.

AANTEKENINGEN

1) J.B. Sens, 'Het provinciaal burgerschap' in: De Provinciale Wet honderd jaar (Alphen a/d Rijn 1950) 208.

2) Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 836, nrs 1 en 2. Het wetsvoorstel ingediend bij koninklijke boodschap van 14 januari 1987. Inmiddels zijn op dit moment - medio januari 1991 - behalve eennota van verbetering, zes Nota's van wijziging en een gewijzigd wets voorstel (nr. 11; verschenen na de derde nota van wijziging) verschenen.

3) Artikel 109 NPW vormt de grondslag voor een mogelijke inbreuk op het principe dal alle provincies gelijk zijn of gelijk worden behandeld: 'Bij of krachtens de wet kan zo nodig onderscheid worden gemaakt tussen provincies'. Differentiatie tussen provincies qua taken en bevoegdheden door de wetgever is mogelijk. Volgens de memorie van toelichting geven de woorden 'zo nodig' aan dat de wenselijkheid van zo'n differentiatie moet worden aangetoond.

4) Bij de vierde nota van wijziging van 7 mei 1990 (nr. 12) is een nieuwe titel Va, bevattend de artikelen 260a tot en met e, ingevoegd. De titel luidt : 'Wijziging van de provinciale indeling' .

5) Artikel 174 NPW luidt: 'De commissaris van de koning bevordert een goede behartiging van de zaken van de provincie'.

6) De huidige ambtsinstructie voor de CdK dateert van 12 januari 1966 (Stb. 25). Deze blijft ingevolge artikel 140 Grondwet van kracht totdat overeenkomstig de nieuwe Grondwet 'een voorziening is getroffen'.

7) Hieronder zijn 18 overgangsbepalingen begrepen. Er is inmiddels reeds weer een aantal artikelen (of leden van artikelen) uit het oorspronkelijk ontwerp geschrapt, mede als gevolg van de uiteindelijke tekst van de nieuwe Gemeentewet. Daartegenover zijn weer een reeks andere toegevoegd .

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen