De financiële kant van de provincie

H.G. Barendregt*

Bestuurlijke lichamen hebben ook 'voedsel' nodig om te functioneren. Opmerkelijk genoeg wordt er gesproken van die voeding van het Provinciefonds waaruit de provincies een jaarlijkse uitkering ontvangen.

Binnen het kader van dit themanummer van Zicht ligt het voor de hand aandacht te besteden aan de historische ontwikkeling van de provinciale financiën om daardoor inzicht te krijgen in de huidige situatie en zicht op een toekomstige benadering.

De grondwetten van 1814 en 1815 gaven weinig soelaas aan de provinciale financiën. Zij moesten de kosten van hun bestuur aan de koning voorleggen. Indien deze die kosten accepteerde bracht hij ze ten laste van de Rijks-begroting. Dit systeem werd gehanteerd voor zowel de kosten van zelfbestuur als van autonome taken. Geen financiële zelfstandigheid dus.

De Provinciale Wet van 1850 introduceerde een ruimer financieel kader op basis van de nieuwe Grondwet van 1848. De Provinciale uitgaven werden onderscheiden in:

a. kosten van het provinciaal bestuur voorzover het rijksbestuur was;

b. zuiver provinciale uitgaven.

De grondwetswijziging van 1887 en de daarop volende wijziging van de Provinciale Wet in 1905 maakten een einde aan deze splitsing. Alle uitgaven kwamen op de eigen provinciale begroting, uitgezonderd de kosten van de Commissaris van de Koning(in) en de Provinciehuizen.

Sedert die tijd ontvingen de provincies jaarlijks uitkeringen uit de kas van het rijk. Die uitkering werd vastgesteld aan de hand van de uitgaven die als provincie tot dan toe hadden gedaan.

In 1948 kwam, als resultaat van de 'Commissie Oud'') een geheel nieuwe regeling tot stand. Bovengenoemde commissie adviseerde de Provincies meer financiële zelfstandigheid te verlenen in het besteden van de toegekende fi­ nanciële middelen.

In 1948 werd daartoe het Provinciefonds ingesteld.

De voeding van het Provinciefonds bestaat uit een jaarlijkse storting van Rijksmiddelen afkomstig uit een twaalftal rijksbelastingen o.a. de inkomsten, vermogens-, vennootschaps-loon-, dividend-en commissarissenbelasting, accijnsen en omzetbelasting, successierechten en kansspelbelasting en de bijzondere verbruiksbelasting voor personenauto's.

Van de opbrengst uit de bovengenoemde belastingen wordt plm. 1% bestemd voor de voeding van het Provinciefonds.

De jaarlijkse uitkering aan de Provincie bedraagt momenteel ruim 1 miljard gulden. Bij de instelling van het Provinciefonds werd een verdeling toegepast naar drie categoriën:

a. een derde deel werd verdeeld naar evenredigheid van de oppervlakte der provinciën;

b. een derde deel werd toegewezen aan de hand van het aantal inwoners.

c. een derde deel werd in elf gelijke delen uitgekeerd.

Sinds 1980 wordt een gewijzigde verdeling toegepast die thans als volgt luidt:

Sinds vele jaren worden pogingen ondernomen om aan deze verdeelsleutel te 'sleutelen'. De grote provincies vinden dat ze te weinig toebedeeld krijgen. Dat zou erin resulteren dat de kleinere provincies minder krijgen omdat de voeding van het Fonds door het Rijk dezelfde blijft. Tijdens de behandeling van de begroting voor Binnenlandse Zaken 1991 in de Tweede Kamer heeft een meerderheid gepleit om de verdeelsleutel nogmaals te analyseren. De staatssecretaris heeft het verzoek gehonoreerd, maar tevens verklaard dat een structurele herziening niet in deze kabinetsperiode kan worden ingevoerd.

DOELUITKERINGEN

Naast een algemene uitkering ontvangen de provincies ook deoluitkeringen van het Rijk. Daaronder vallen de financiële bijdragen die het Rijk ter beschikking stelt om bepaalde taken en bevoegdheden uit te voeren.

Deze bedragen mogen alleen aan die bepaalde doelen worden besteed en niet voor andere uitgaven worden gebruikt. Ook de rente, die tijdelijk uit deze uitkeringen kan worden gekweekt, dient zonder meer aan dezelfde doelen te worden toebedeeld.

De omvangrijkste doeluitkering is bestemd voor aanleg en onderhoud van openbare wegen die in het provinciale wegenplan zijn opgenomen.

In 1930 kwam de wegen wet tot stand, die in 1966 werd vervangen door de Wet Uitkering Wegen (WUW). Op basis van deze WUW stellen provinciale staten een plan vast waarop secundaire en tertiaire wegen zijn opgenomen.

Ieder jaar stort het Rijk een uitkering op basis van het Provinciaal v^fegenplan. Inmiddels heeft het Rijk besloten om de doeluitkeringen tot een minimum te beperken. De WUW zal daarom op termijn verdwijnen en de bestaande niet-Rijkswegen zullen worden verdeeld over provincies, gemeenten en waterschappen. De kosten van het wegenbeheer door de provincies zal worden opgenomen in de algemene uitkering van het Provinciefonds. Het Rijk zal daartoe de voeding van het Provinciefonds verhogen.

Het voordeel hiervan is dat de provincies meer zelfstandigheid krijgen over de besteding van deze middelen (geen doeluitkering meer), maar het nadeel kan zijn dat aan wegenbeheer minder wordt besteed dan feitelijk nodig is (politieke voorkeur).

Ook ontvangen de provincies een doeluitkering op grond van gedecentraliseerde bevoegdheden in de milieuwetgeving o.a. de Wet op de Bodemsanering en de Wet Luchtverontreiniging. De taken van de provincies zijn op dit terrein zeer omvangrijk en vormen een belangrijk onderdeel in het provinciaal beleid. De kosten worden gedekt door rijksbijdragen én de inkomsten uit leges die door middel van vergunningverlening worden geheven. In principe is deze taak voor de provincies budgettair-neutraal.

EIGEN BELASTINGGEBIED

Naast de inkomsten uit 's Rijkskas hebben de provincies sinds 1815 de bevoegdheid tot het heffen van belastingen. Vanaf 1821 mochten de provincies zes opcenten heffen op gebouwde en ongebouwde eigendommen en op de personele belasting.

In de grondwet van 1848 werd bepaald dat de provinciale huishoudelijke uit-gaven moesten worden gedekt door de provinciale belastingen, waarvoor een aparte begroting moest worden opgesteld. Daarmee werd een 'twee-begrotingenstelsel' ingevoerd, zoals eerder vermeld.

Bij de grondwetswijziging van 1887 werd het twee-begrotingsstelsel losgelaten en sindsdien is één begroting vereist die de goedkeuring van de kroon behoeft.

Sedert 1905 heeft de regeling van de provinciale belastingen verschillende wijzigingen ondergaan.

De eerder genoemde Commissie Oud resulteerde in de instelling van het Provinciefonds. Daarnaast bleef de heffing van leges en retributies bestaan en tevens werden de opcenten op grond-en personele belasting in stand gehouden.

Bij Wet van 24 december 1970 kregen de gemeenten de bevoegdheid belasting terzake onroerend goed te heffen (OGB). De provincies werd deze bevoegdheid daardoor ontnomen om te voorkomen dat onroerende goederen tweemaal zouden worden belast.

In plaats daarvan kregen de provincies de mogelijkheid om opcenten te heffen op de motorrijtuigenbelasting (MRB) tot een maximum van 32. Deze opcenten mogen alleen geheven worden van personenauto's, zoals in de wet van 20 november 1980 werd bepaald.

De landelijke opbrengst van deze opcenten bedraagt momenteel plm. 220 miljoen gulden. Sedert 1980 wordt door de provincies gepoogd te komen tot een tweede bron van belastingen. In januari 1989 werd door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken een werkgroep ingesteld die de alternatieve provinciale belastingbronnen moesten onderzoeken (Werkgroep Haks)2

Begin 1990 verscheen het rapport van de werkgroep waarin een serie van mogelijke belastingbronnen werd genoemd. Van opcenten op inkomsten-en vennootschapsbelasting, een provinciale heffing op de electriciteitstarieven tot een provinciale ingezetenenheffing op basis van een telefoonaansluiting en verschillende varianten daarop.

De uiteindelijke voorkeur van de werkgroep richtte zich uit praktische overwegingen op een provinciale electriciteitsheffing waarbij de electriciteitsdistributiebedrijven als belastingplichtige worden aangemerkt.

Als reëel alternatief werd een provinciale ingezetenenheffing aanbevolen maar de hoge perceptiekosten maken deze mogelijkheid moeilijk uitvoerbaar. Het rapport rekent met een opbrengst van 200 miljoen gulden per jaar. De onderscheiden provincies hebben inmiddels op het rapport-Haks gereageerd. De reacties bevatten verschillende voorkeuren waaraan de provincies prioriteit toekennen. Het IPO (Inter Provinciaal Overleg) heeft desondanks een gezamenlijk standpunt van de provincies naar buiten gebracht, waarbij de voorkeur wordt uitgesproken voor een provinciale toeslag op de loon-en inkomstenbelasting. Binnen provinciale staten van Zuid-Holland bestaat verdeeldheid over de keuze van de belastingbron maar er bestaat een meerderheidsstandpunt over de uitdrukkelijke voorwaarde dat uitbreiding van het provinciaal belastinggebied geen verzwaring van de totale belastingdruk voor de burger tot gevolg mag hebben. Dat betekent dat verzwaring van de provinciale belastingdruk door een verlichting van de rijksbelastingheffing dient te worden gecompenseerd^.

Gezien de precaire positie van 's lands financiën lijkt een dergelijke tegemoetkoming hoogst onwaarschijnlijk en vrijwel zeker voor het rijk onaanvaardbaar. Al met al lijkt de invoering van een tweede belastingbron voor de provincies binnen afzienbare tijd niet mogelijk c.q. niet acceptabel.

De vraag daarbij is ook of het gewenst is het eigen belastinggebied voor de provincies uit te breiden.

In de ons omringende landen is de verhouding tussen lokale belastingen en algemene uitkeringen aan b.v. gemeenten sterk afwijkend van ons land. In Nederland wordt de bekostiging van de gemeentelijke uitgaven voor ruim 5% gedekt door plaatselijke belastingen. In België is dat 42%, in West-Duitsland 56%, in Engeland 42% en in Zweden 72%.

Van de verhoudingen op provinciaal of departementaal terrein zijn mij geen gegevens bekend uit de omringende landen.

Ook in ons land gaan stemmen op om de verhoudingtussen lokale en provinciale belastingen en rijksuitkeringen te wijzigen in de richting zoals die in de omringende landen bestaat.

Aan een dergelijke wijziging zijn voor-en nadelen verbonden. Het voordeel is dat de burger via de belastingdruk in een bepaalde provincie zich nauwer aan het bestuur van de provincie, provinciale staten, verbonden acht en daardoor de belangstelling voor de verkiezing van provinciale staten zal toenemen.

Het nadeel is dat er binnen onze eenheidsstaat (zij het gedecentraliseerd) grote verschillen ontstaan in belastingdruk tussen de verschillende provincies. (In het verleden hebben zich deze situaties voorgedaan tussen 'rijke' en 'arme' Gemeenten).

Binnen de SGP is, voorzover mij bekend, over het vraagstuk van de gewijzigde verhouding tussen eigen belastingen en rijksuitkeringen, geen standpunt bepaald. Wellicht dat dit themanummer van Zicht daarvoor als een eerste aanzet kan dienen.

Bij voorbaat kan in ieder geval worden vastgesteld dat de SGP geen voorstandster is van een verzwaring van de belastingdruk voor de burger, ook niet op provinciaal niveau.

TENSLOTTE

Uit deze bijdrage moge inmiddels duidelijk zijn geworden dat de 'Financiële kant' van de provincie vele facetten heeft die de gemoederen door de jaren heen hebben bezig gehouden en nog steeds onderwerp van discussie zijn.

De eerste verantwoordelijkheid van de provinciale besturen blijft om binnen de financiële ruimte een sluitende begroting te handhaven. Daarbij dient de 'tering naar de nering' te worden gezet. Tekorten vullen uit 's burgers beurs' is de weg van de minste weerstand. Het Rijk is daarvan een waarschuwend voorbeeld waarvan we in ieder geval kunnen leren hoe het niet moet. Het bijbels uitgangspunt van 'eerst de kosten overrekenen alvorens een toren te bouwen' is ook voor het financieel beleid van de provincies, een betrouwbaar kompas, dat betrouwbaar en doelmatig is en consequent dient te worden toegepast.

NOTEN

1. Commissie ingesteld door de ministers van Binnenlandse Zaken en van Financiën onder voorzitterschap van Mr. P.J. Oud, burgemeester van Rotterdam d.d. 18 jan. 1946. Rapport uitgebracht op 1 augustus 1947.

2. Werkgroep ingesteld door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken mede namens de toenmalige staatssecretaris van Financiën onder voorzitterschap van de Heer M.J. Haks, oud-gedeputeerde van de Provincie Friesland. Rapport uitgebracht in februari 1990.

3. Vervolg van Commissie Financiën Zuid-Holland d.d. 30 maart 1990.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen