De provincie: Albediller of partner?

'iNNENLANDs ESTuuR

P. Hoek student aan de HEAO

Het functioneren van het binnenlands bestuur is onderworpen aan bepaalde spelregels. Deze regels zijn te vinden in de Grondwet, in organisatiewetten zoals de Gemeentewet en de Provinciewet en in bijzondere wetten. Uit deze wetgeving vloeit de klassieke indeling van het binnenlands bestuur in rijk-provincie-gemeente voort.

Een grondwettelijke hoofdstructuur, die thans door velen ter discussie wordt gesteld. Op gemeentelijk niveau wordt provinciale bemoeienis niet zelden als een knellend juk ervaren , terwijl provincies zelf aan het nadenken zijn over hun positie ten opzichte van gemeenten.^

In dit artikel schets ik de verhouding tussen de provinciale bestuurslaag en de gemeentelijke bestuurslaag. Door recente wetgeving en door de discussie over onder meer regionalisering is deze verhouding aan verandering onderhevig. Allereerst geef ik een kort overzicht van de historie van de provinciale bestuurslaag. Daarna worden de huidige functie en plaats in het staatsbestel behandeld. Vervolgens bespreek ik enkele bestuursinstrumenten die de provincie tot haar beschikking heeft. Tot slot zullen de recente ontwikkelingen en een voorzichtig geformuleerd toekomstplaatje centraal staan in mijn beschouwing. Alle onderwerpen worden zo mogelijk toegespitst op de verhouding tussen de gemeenten en de provincie.

2. De historie

De provincie kent een lange ontstaansge­ schiedenis. Aan de min of meer onafhankelijke positie van de gewesten kwam tijdens de Franse tijd (1795-1813) een einde. Haast alle bevoegdheden verdwenen naar het centrale gezag. Pas na 1848 kan men weer spreken van een autonome provincie. De verworven autonomie werd echter sterk ingeperkt door een stringent regeringstoezicht en het in slechts beperkte mate verschaffen van financiële middelen.

De Provinciewet van 1962 is van belang geweest voor de positie van de provincie in het staatsbestel. Deze positie werd aanzienlijk versterkt. Zeker in de laatste jaren is het takenpakket van de provincie wezenlijk uitgebreid door ondermeer decentralisatie van rijkstaken. Ook het toezicht op de gemeenten heeft omvangrijker vormen aangenomen. De Ridder en Herweyer stellen dat circa tweederde van de besluiten van gemeenteraden aan provinciaal toezicht onderworpen is. Daadwerkelijke interventie treed bij gemiddeld een kwart van die besluiten op. De meest recente geschiedenis op het gebied van ons onderwerp is geschreven met de invoering van de nieuwe Gemeentewet en de analoog daaraan aangepaste nieuwe Provinciewet. Hierop kom ik later nog terug.

3. De plaatsbepaling

Zoals ik al eerder heb gesteld kent het binnenlands bestuur een formele grondwettelijke indeling in drie zelfstandige bestuurslagenmet elk een open huishouding. Dit betekent dat zowel provincies als gemeenten bevoegd zijn om voor hun rechtsgebied bindende regels te maken. De rechtsgebieden (jurisdicties) overlappen elkaar. Binnen de provinciegrenzen liggen immers meerdere gemeenten. Uit dit alles blijkt de decentrale opzet van het binnenlands bestuur. Binnen deze opzet functioneert de provincie op het intermediaire niveau. Ze heeft dus zowel met het rijk als hogere overheid als met de gemeenten als lagere overheid te maken.

'De gemeenten mogen zaken zelfstandig regelen die de provincie 'nalaat' te regelen'.

De verhouding tussen de hogere provinciale bestuurslaag en de gemeentelijke laag wordt beheerst door enkele principes. Het eerste principe houdt in dat regelgeving van een lagere overheid wijkt voor regelgeving van hogere overheden. De gemeenten mogen dus zaken zelfstandig regelen die de provincie 'nalaat' te regelen. Daarnaast kent de gemeente natuurlijk haar eigen (lokale) taken op basis van medebewind. Een tweede principe is dat besluitvorming van lagere overheden onder toezicht van een hogere overheid geplaatst kan worden. Uit de genoemde principes blijkt dat ondanks een decentrale opzet van het bestuur toch de eenheid gewaarborgd is.^

Bij de verdeling van taken en bevoegdheden wordt gekeken naar 'de grootte van het territoir en de samenhangen die zich daarop voordoen'." Taken die de gemeentegrenzen overschrijden en niet door middel van verlengd lokaal bestuur kunnen worden behartigd, komen vaak terecht bij de provincie. Ik zal de plaatsbepaling van de provincie ten opzichte van de gemeente verder uitwerken aan de hand van de provinciale functies.

De functies

Bij het beschrijven van de functies van de provincie heb ik aansluiting gezocht bij de Memorie van Antwoord' van de nieuwe Provinciewet. Ik behandel de functies voor zover ze van belang zijn in het kader van dit artikel.

Als eerste functie wordt de integratiefunctie genoemd. Deze functie is vooral van belang bij de vertaling van rijksbeleid naar de gemeenten. Dit beleid is vaak verkokerd en kenmerkt zich niet zelden door onvoldoende samenhang. De provincie bekleed dan de traditionele scharnierfunctie tussen rijk en gemeenten. De provincie functioneert ook als middenkader. Onder deze functie valt een breed scala aan taken. We denken aan: koördinatie, allocatie van middelen en voorzieningen, toezicht, conflictoplossing en geschillenbeslechting. Bij de uitoefening van deze taken heeft de provincie voortdurend te maken met de gemeenten en andere lagere overheden.

Een derde functie van de provincie is de bestuurlijke organisatiefunctie. De provincie houdt zich hierbij actief bezig met het bezien van de territoriale indeling van haar gebied in gemeenten. Gemeentelijk herindelingsbeleid en intergemeentelijke samenwerking zijn belangrijke aandachtspunten.

De provincie kent tevens een serviceverlenende functie. De provincie vormt een deskundigheidsbron waaruit gemeenten kunnen putten. Kennis en informatie worden ten bate van de gemeenten door de provincie verstrekt. Als vijfde kan de functie van belangenbehartiger genoemd worden. Provincies treden daarbij voor de gemeenten op als een soort 'lobby-ist' bij het rijk. Tot slot is er nog de vangnetfunctie. Dit houdt in dat de provincie alle taken oppakt die andere overheden niet, of niet goed kunnen uitvoeren. Uit de behandelde functies blijkt dat de provincie we-zenlijke taken heeft ten aanzien van de gemeenten. Om deze taken te kunnen uitvoeren beschikt de provincie over een aantal bestuursinstrumenten.

4. De bestuursinstrumenten

Bestuursinstrumenten zijn middelen die de overheid ter beschikking staan om bij het verwezenlijken van het beleid zich te verzekeren van de medewerking van lagere overheden. Door toepassing wil men het handelen van lagere overheden beïnvloeden. Bestuursinstrumenten worden door middel van wetgeving aan overheden toegekend. Zij dienen de eenheid van het beleid te waarborgen. Eerst zal ik het instrument normstelling behandelen. Daarna ga ik in op het instrument toezicht.

Normstelling

Door middel van normstelling kan de provincie richtlijnen en aanwijzingen geven aan de gemeenten. Deze bindende regels zijn procedureel of inhoudelijk van aard. In de praktijk krijgt inhoudelijke bemoeienis met het beleid van lagere overheden vooral gestalte door middel van circulaires, plannen en bestuursovereenkomsten. Voor de verhouding tussen de provincie en de gemeenten is vooral het plan-instrument van belang. Een duidelijk voorbeeld is het streekplan. We moeten echter goed beseffen dat dergelijke plannen slechts indirecte rechtsgevolgen oproepen.° De effectiviteit van normstelling is zeer afhankelijk van de bereidheid van lagere overheden om mee te werken aan de gegeven regels. Ook de afdwingbaarheid door sancties en het stimuleren door beloning spelen een rol bij de effectiviteit van normstelling.

Toezicht

Door het instrument toezicht worden besluiten en regels van de gemeente door de provincie beïnvloed. We kennen twee soorten toezicht. Het preventief toezicht (toetsing vooraf) en het repressief toezicht (toetsing achteraO. Enkele vormen van toezicht zijn: het onthouden van goedkeuring, de verklaring van geen bezwaar, de aanwijzing en de bevoegdheid om besluiten te vernietigen. Fraaie voorbeelden zijn te vinden in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Hieruit blijkt dat Gedeputeerde Staten bevoegd zijn de gemeenten te dwingen een bestemmingsplan vast te stellen of te herzien. Hierbij mogen Gedeputeerde Staten ook inhoudelijke aanwijzingen geven. Het is de provincie ook toegestaan de gemeenten in medebewind te roepen. Op deze wijze worden gemeenten op de meest rigoureuze wijze gedwongen tot het uitvoeren van (provinciaal) beleid. De effectiviteit van toezicht op de gemeenten wordt meermalen ondergraven door een gebrek aan informatie of een tekort aan menskracht bij de provincie. Bovendien is toezicht een vrij zwaar instrument. Officiële toepassing komt niet vaak voor. Verstandig genoeg geeft men doorgaans de voorkeur aan overleggen of waarschuwen.

5. Enkele ontwikkelingen

Onder dit kopje ga ik in op de recente ontwikkelingen. Aan de orde komen de nieuwe Provincie-en Gemeentewet en de regionaliseringsdiscussie.

Nieuwe wetgeving

Onlangs is de nieuwe Gemeentewet ingevoerd. Over deze wet is veel geschreven en gesproken. Voor ons thema is van belang dat de eveneens nieuwe Provinciewet een grote mate van analogie vertoont aan de Gemeentewet. Beide wetten sluiten op elkaar aan. In de Memorie van Toelichting" stelt de regering zelfs dat de nieuwe Provinciewet slechts een aanpassing van de oude wet aan de Grondwet en de nieuwe Gemeentewet is. Van een wezenlijke bezinning op de positie van de provincie is nauwelijks sprake. Vaak wordt betoogd dat de beide nieuwe wetten inhoofdzaak gegroeide ontwikkelingen vastleggen. Het is kaderstellende en geen richting-aangevende wetgeving. Toch zijn er een aantal wijzigingen in de verhouding tussen de provincie en de gemeenten als gevolg van deze wetgeving.

De meest opvallende wijziging is wel de inmiddels befaamde 'doordelegatiebepaling'. Op basis van artikel 108 van de nieuwe Provinciewet mag de provincie haar medebewindstaken overdragen aan onder meer gemeenten. Aard en schaal van de taken dienen wel te passen bij die van het lagere bestuursorgaan. Gemeenten moeten ook toestemmen in de taakoverdracht. Rechtstreekse delegatie aan samenwerkingsverbanden van gemeenten is (nog) niet toegestaan. Als de gemeenten zelf de provincie verzoeken om delegatie van taken, dan kan de provincie dit verzoek alleen gemotiveerd afwijzen.

Samenhangend met een ruimere delegatiebevoegdheid is er ook meer ruimte voor differentiatie.

'Als uitgangspunt geldt dat preventief toezicht slechts dan wordt gehanteerd als repressief toezicht niet werkt'.

De provincie stelt zich al naar gelang de bestuurskracht van de gemeenten actiever of minder actief op. Door delegatie zullen bestuurskrachtige gemeenten meer en meer taken verkrijgen. Op deze wijze wordt differentiatie gestalte gegeven. In feite is dit al jarenlang de bestuurlijke praktijk. Het voordeel is dat deze ontwikkeling nu wettelijk is vastgelegd.

Een derde verandering in de wet is het verschuiven van het accent van preventief toezicht naar repressief toezicht. Als uitgangspunt geldt dat preventief toezicht slechts dan wordt gehanteerd als repressief toezicht niet werkt. Een concreet voorbeeld van minder preventief toezicht is hetgoedkeuringsrecht van de provincie van de gemeentebegroting. Als de begroting sluit, dan is nu geen provinciale goedkeuring meer vereist. Ook van deze regel kan gezegd worden dat het niets anders is dan het vastleggen van een gegroeide ontwikkeling.

Regionalisering en "Besturen op Niveau"

De laatste jaren is er weer een levendige discussie over de herinrichting van het binnenlands bestuur. Diverse rapporten en regeringsnota's'" hebben deze discussie geïntensiveerd. Aanvankelijk ging het er om bestuurskracht op regionaal niveau te scheppen in grootstedelijke gebieden. Tegenwoordig staat ook de provinciale bestuurslaag volop ter discussie. Velen zien voor haar in de huidige constructie geen toekomst weggelegd. Haar takenpakket zou niet passen bij de territoriale schaal waarop ze functioneert. Voor sommige taken is een landsdelige schaal vereist (Ruimtelijke Inrichting van de Randstad bijv.) terwijl voor andere taken schaalverkleining de juiste weg schijnt. Hierbij zullen de (opgewaardeerde) WGR-regio's mogelijk een belangrijke rol spelen.

De gevolgen van deze hele discussie voor de verhouding tussen de gemeenten en de provincie zijn nog lang niet duidelijk. Een helder eindplaatje is nog niet voorhanden. Er zijn diverse mogelijkheden. De ontwikkelingen binnen het OOR (Overleg Orgaan Rijnmondgemeenten) vormen een mooi voorbeeld. Daar is gekozen voor een provincie-vrije regio. In feite kunnen we stellen dat de regio dan de plaats van het intermediaire bestuur inneemt. Het is echter evenwel goed mogelijk dat gekozen wordt voor een optie waarbij de provincie nog een vinger in de pap blijft houden. In de volgende paragraaf zal ik nader ingaan op de mogelijke modellen voor de toekomst.

6. Mogelijkheden in de toekomst

Het is niet eenvou­ dig een toekomstbeeld voor de verhouding tussen provincie en gemeenten te schetsen. Er zijn immers nog vele ontwikkelingen zoals regionalisering, decentralisatie en delegatie aan de gang. Uit de huidige situatie blijkt dat de provincie voor alles als scharnier, of intermediair tussen twee volwaardig bestuurslagen (het rijk en de gemeenten) in fungeert. Zeer veel taken van de provincie behoren tot die functie of hebben er mee te maken. Dit leidt zeker niet tot een versterking van het eigen profiel van de provincie. Ik voorzie voor de toekomst enkele mogelijkheden. Beschouw deze niet als normgevend! Het zijn denkrichtingen waarop vele varianten mogelijk zijn.

De provincie als bescheiden intermediair bestuur

In de eerste plaats is er de mogelijkheid dat alles redelijk dicht bij het oude blijft. Veranderingen zijn echter niet uit te sluiten. Autonome ontwikkelingen zoals het groeien van functionele relaties trekken zich niets aan van territoriale grenzen of van een zorgvuldig samengesteld takenpakket. Ook politieke besluitvorming kan vrij plotseling grote veranderingen veroorzaken. In deze eerste optie ga ik echter uit van het geleidelijk aan veranderen van de verhouding tussen de provincie en de gemeenten.

De provincie zal volgens deze optie in de toekomst de functies zoals ik ze eerder in dit artikel heb beschreven, blijven vervullen. Ze zal ten opzichte van de gemeenten vooral de functie van intermediair bestuur inhoud geven. Dit houdt niet in dat de provincie een 'manusje van alles' is. Het is in hoofdzaak een dienende functie. Als we daarbij de tendensen van decentralisatie, delegatie en minder preventief toezicht voegen, lijkt er voor de gemeenten meer ruimte te ontstaan. Of dit ook daadwerkelijk plaats vindt is afhankelijk van de ontwikkelingen op het regionale niveau. Onzorgvuldige decentralisatie en delegatie kunnen gemakkelijk leiden tot sterke intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op regionaal niveau. ^' Deze verbanden kunnen zich ontwikkelentot volwaardige regiobesturen die zich actief met de gemeenten zullen bemoeien. Zij zullen ook de provincie nog verder terugdringen.

'De opvatting dat alle taken zoveel mogelijk naar de gemeenten moeten, kan juist levensgevaarlijk voor die gemeenten zijn!'

Delegatie en decentralisatie kunnen zelfs de lokale dimensie van gemeenten ernstig bedreigen. Als oorzaak voor gemeentelijke herindeling wordt immers niet zelden een ontbreken van bestuurskracht bij kleine gemeenten aangedragen. Deze bestuurskracht zou nodig zijn om de toenemende decentralisatie en delegatie op te vangen en in de juiste banen te leiden. Bij mij rijst echter de vraag op wat er van de gemeente als lokale bestuurslaag overblijft na zoveel schaalvergroting. De opvatting dat alle taken zoveel mogelijk naar de gemeenten moeten, kan juist levensgevaarlijk voor die gemeenten zijn! Naar mijn mening is bij overdracht van taken selectiviteit geboden. De Nederlandse gemeenten behoren immers al tot de grootste in Europa. Laten we er voor waken dat de lokale functie door meer schaalvergroting nog verder wordt uitgehold. Als dat gebeurt, worden de gemeenten immers slachtoffer van hun eigen succes!

Een oplossing voor de regionale sturingsproblematiek kan in deze optie gevonden worden door middel van samenwerkingsovereenkomsten tussen de provincie en de gemeenten. Samenwerkende gemeenten voeren de taken uit, terwijl de provincie zo nodig de bestuurlijke knopen doorhakt. De provincie en gemeenten werken op deze manier als partners samen. Dit vergt van de provincie wel een geheel andere aanpak op het gebied van intergemeentelijke samenwerking dan tot nu toe het geval geweest is. De mogelijkheid tot meer provinciale samenwerking en schaalvergroting wordt volkomen open gehouden. We kunnen concluderen dat deze optie aanvankelijk dicht bij het huidige blijft. Op termijn zal er het nodige veranderen.

De provincie als krachtig regionaal bestuur

In de tweede plaats is het mogelijk dat de provincie zich steeds sterker gaat profileren als krachtig regionaal bestuur. Ze zal geneigd zijn om bovenlokale taken te gaan behartigen. Op deze wijze treed de provincie in de plaats van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Problemen veroorzaakt door een gebrek aan sturingskracht en democratische legitimatie op dat niveau worden zodoende (gedeeltelijk) opgelost. De ontwikkeling zal vrijwel zeker gepaard gaan met een provinciale schaalverkleining in bijv. de Randstad en Noord-Brabant. In bijv. het geval van Zeeland kunnen provinciegrenzen en regio-grenzen samenvallen. Bepalend voor de nieuwe omvang zullen maatschappelijke en functionele samenhangen zijn. We moeten echter goed beseffen dat deze samenhangen per taakgebied verschillende zijn. Een nieuwe gebiedsindeling zal, hoe dan ook, een compromis zijn.

De provincie zal als krachtige regionale bestuurslaag veel meer in de gemeentelijke melk te brokkelen hebben. Centralisatie van gemeentelijke bevoegdheden zal zeer zeker plaats vinden. De provincie trekt immers veel bovenlokale taken naar zich toe. Op deze taken hadden de gemeenten voordien via het intergemeentelijke samenwerkingsverband wel invloed. De provincies zullen voor hun gebied een integraal beleid gaan voeren. Vooral planning wordt daarbij een belangrijk instrument. De gemeenten behouden de taken die bij hun schaal en draagkracht passen. Verder zullen zij provinciaal beleid uitvoeren.

Door deze ontwikkelingen zal de autonomie van de gemeenten verder ingeperkt worden. Deprovincies zullen door hun kleinere schaal en duidelijker profiel veel dichter op de huid van de gemeenten zitten. Er zal terdege voor gewaakt moeten worden dat de provincie geen 'albediller', een bestuursorgaan dat zich met alles wat op het lagere niveau plaatsvindt bemoeid, wordt. Vooral in grootstedelijke gebieden zal dit vanwege de wezenlijke bovenlokale taakvelden kunnen optreden. In deze optie is er dus sprake van een wezenlijke verandering in de verhouding tussen de provincie en de gemeenten.

7 Conclusie

In dit artikel heb ik de verhouding tussen de provincie en de gemeenten getracht te schetsen. Daarbij heb ik geenszins de pretentie volledig te zijn geweest. Toch hoop ik dat ik u een redelijk beeld van de materie gegeven heb. We zagen dat de provincie een eigen plaats en functie binnen het bestuursstelsel heeft. Deze zijn historisch gegroeid. Om de functies in te vullen beschikt de provincie over bestuursinstrumenten. De ontwikkelingen staan niet stil. Door regelgeving en discussie over de structuur van het bestuursstelsel zullen de positie en functie van bestuurslagen veranderen. Ook de verhouding tussen de provincie en de gemeenten is dien ten gevolge aan verandering onderhevig. De veranderingen kunnen verschillende consequenties oproepen. Deze zijn besproken aan de hand van twee mogelijke opties. Hierbij heb ik geen bewuste keuze gemaakt voor een van de twee. Dit mag de lezer zelf doen. Het is immers een afwegen van belangen. Wat er in de toekomst werkelijk uitkomen zal, kan ik u gelukkig niet zeggen. Om met een oud Nederlands gezegde af te sluiten: het kan vriezen, het kan dooien.

Noten

1. Denkt u eens aan de aanvaringen die vooral de grote steden hebben met de provincie.

2. Zie daarvoor de recente nota van het Interprovinciaal Overleg over de bestuurlijke functie van de provincies. Een samenvatting hiervan is te vinden in: TwK 1988-1989, 19836.

3. Na de grondwetsherziening van Thorbecke kreeg de provincie weer (meer) autonome taken,

4. In; A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid, vierde druk 1989, Alphen aan den Rijn, hoofdstuk 15.

5. We noemen dit met een mooi woord een gedecentraliseerde eenheidsstaat.

6. rwA: i9836, nr9, blz. 7

7. rwK19836, nr. 9, blz. 7en8

8. Het streekplan is niet direct bindend voor de gemeenten. Wel moeten aanwijzingen van de provincie aan de gemeenten hun grond vinden in een streekplan. Er is dus sprake van een indirect rechtsgevolg.

9. TwK 1986-1987, 19836, nr. 3 blz. 1.

10. Denkt u eens aan de BoN-nota's en de adviezen van de Rbb, het IPO en de VNG. Verder hebben vrijwel alle politieke partijen en vele deskundigen erover gepubliceerd.

11. Als blijkt dat gemeenten taken toch niet zelfstandig aan kunnen, zullen deze zeer zeker door middel van intergemeentelijke samenwerking behartigd gaan worden.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen