De babyboom pensioengerechtigd... en dan?

beleidsmedewerker sociaal-economische zaken bij de PCOB.

Minister Zalm noemde vorig jaar op een partijbijeenkomst drie onderwerpen die de komende tijd om een oplossing vragen voordat een tweede paars kabinet werkelijkheid kan worden. De drie issues zijn het belastingstelsel, de infrastructuur en de oudedagsvoorziening. Hij noemde het laatste onderwerp zo wezenlijk voor het kabinetsbeleid dat uiteenlopende opvattingen hierover de samenwerking kunnen laten vastlopen.

Zoals hierboven werd aangestipt, vormt cie toekomst van de oudedagsvoorziening een serieus politiek en maatschappelijk vraagstuk dat hoog genoteerd staat op de agenda van het kabinet. Smds het verkiezingsdebacle van het CDA (1994), mede te wijten aan het voorstel de AOW-pensioenen te bevriezen, en de komst van (categoriale) ouderenpartijen in het parlement, vormen ouderen een electorale factor van betekenis.

Vanaf 2010 wordt de naoorlogse geboortegolf 65 jaar. Op dit moment is 13 procent van de Nederlandse bevolking 65 jaar of ouder. Rond 2040 zal dit percentage zijn verdubbeld. Degenen die deel uitmaken van de geboortegolf hebben zelf veel minder kinderen. De sexuele revolutie (verslindt een revolutie niet haar eigen kinderend) zal hier ongetwijfeld debet aan zijn geweest. Het werkende deel van de bevolking - jonger dan 65 jaar - is hierdoor afgenomen. De lasten van de vergrijzing - of is het vanuit bijbels perspectief niet veel beter te spreken over verzilveringv - zullen vanaf 2010 gaan toenemen en op steeds minder schouders terecht komen. Het omslagstelsel voor de AOW veronderstelt immers dat werkenden over hun inkomen in de eerste belastingschijf AOW-premie betalen voor AOW-gerechtigden.

In dit artikel over de oudedagsvoorziening wordt in de eerste plaats de vraag gesteld of dat het voorgaande impliceert dat de AOW onbetaalbaar wordt, een gedachte die regelmatig wordt geuit. Ten tweede wordt het belang van een welvaartsvaste AOW aangetoond aan de hand van de armoedediscussie. Ten derde wordt de middelloonregeling als ideale vorm van pensioenregeling aan een kritische beschouwing onderworpen.

Het pensioengebouw in de storm

In de afgelopen maanden hebben wetenschappers, journalisten, politici en belangenbehartigers zich gestort op het thema van de toekomst van de oudedagsvoorziening. Het kabinet-Kok had aangekondigd rond Prinsjesdag 1996 met een standpunt te komen over de toekomst van de oudedagsvoorziening.'

Voor een goed begrip van de verschillend pijlers van het pensioengebouw is het nodig de structuur en de verdeling van verantwoordelijkheden in het pensioengebouw weer te geven. De oudedagsvoorziening heeft betrekking op de door de overheid gegarandeerde Algemene Ouderdoms Wet (AOW), het door de sociale partners geregelde bedrijfspensioen en de individuele voorzieningen (lijfrente, koopsompolis).

De eerste pijler, de AOW, vormt het fundament van het Nederlandse pensioengebouw en wordt gefinancierd via het omslagstelsel. De werkenden van nu betalen voor de gepensioneerden van nu. De tweede pijler, de aanvullende pensioenen, worden betaald via het kapitaaldekkingsstelsel. Werkgevers en werknemers betalen een premie voor de pensioenopbouw. De overheid begunstigd deze pijler door de fiscale aftrekbaarheid van de pensioenpremie en door de verplichtstelling van de bedrijfstakpensioenfondsen, Dit houdt in dat een werknemer in een bedrijfstak zich via zijn werkgever aansluit bij het pensioenfonds van de bedrijfstak. De derde pijler behelst uitsluitend individuele voorzieningen, waarvan de premies door de overheid ook fiscaal begunstigd zijn.

Een onbetaalbare AOW?

In de eerste helft van de jaren tachtig verscheen het eerste dramatische artikel over de betaalbaarheid van de AOW. Aan de hand van demografische gegevens werd 'aangetoond' dat met het oog op de vergrijzing een halvering van het AOW-pensioen zou plaats moeten vinden of een verdubbeling van de AOW-premie.^

Naar aanleiding van de onrust rond de betaalbaarheid van de AOW stelde het parlement in 1986 de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening (de commissie-Drees)

in. Deze rapporteerde dat de verwachte onbetaalbaarheid van het basispensioen op z'n minst overdreven was. De AOW-premie zou afhankelijk van de demografische scenario's, de mate van economische groei en de wijze van koppeling aan de loonontwikkeling (CAO-loonstijging of de incidentele loonstijging^) enigszins kunnen stijgen, maar geenszins verdubbelen." Ook uit latere rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid komt niet naar voren dat de AOW als gevolg van de vergrijzing qua lasten niet meer op te brengen zal zijn.'

In de maatschappelijke en politieke discussie lopen twee zaken door elkaar. De financiering van de AOW en het demografische vraagstuk van de vergrijzing worden nog al eens met elkaar verward. Voor de fiscale operatie-Oort (1990) was het premieplichtige inkomen voor de AOW veel hoger Het inkomen waarover AOW-premie wordt betaald, daalde van 65.900 gulden in 1989 naar 42.123 gulden in 1990. De invoering van de belastingvrije som en de vergroting van het arbeidskostenforfait maakten het draagvlak nog kleiner. Tevens verkleinen de bedrijfsspaarloonregelingen - die immers belasting-en premievrij zijn - het premieplichtige inkomen nog verder.

Al deze maatregelen hebben stuk voor stuk een legitieme achtergrond. Tegelijkertijd dragen zij bij aan de uitholling van het financiële draagvlak van de AOW. Wetenschappelijk onderzoeker J. Stoekenbroek van de Sociale Verzekeringsbank - de uitvoerende instantie van het AOWpensioen - heeft berekend dat het percentage AOW-premie dat over het inkomen in de eerste belastingschijf wordt berekend in de periode 1985-1995 zelfs had kunnen dalen. Deze berekening veronderstelt dat al deze maatregelen niet zouden zijn genomen.*" Het kabinet heeft deze erosie ook openlijk erkend.'

Solidariteit tussen generaties

De kosten van de vergrijzing zijn in verschillende scenario's uit te drukken. Deze scenario's zijn echter sterk afhankelijk van de variant van de verwachte economische groei en de demografische samenstelling. Wanneer de eocnomische groei laag is en de vergrijzingsdruk^ groot zijn de kosten het hoogst. Is de economische groei hoog en de vergrijzingsdruk laag dan zijn de kosten veel lager

In de nota van de Guido de Brèsstichting over vergrijzing, Verouderend Nederland, wordt vanuit de Tien Geboden de solidariteit tussen generaties als principieel uitgangspunt geformuleerd."* Wanneer hiervan wordt uitgegaan, dan is het vraagstuk van de vergrijzing een gezamenlijk maatschappelijk vraagstuk, waarvan de draaglasten niet op de schouders van een groep kunnen worden gelegd. Het kabinetsvoorstel de AOW-premie te bevriezen op het niveau van 1996 en de tekorten te financieren uit de algemene middelen sluit nauw aan bij het uitgangspunt van gezamenlijke verantwoordelijkheid. Hierbij dient opgemerkt te worden dat dit slechts een oplossing op de korte termijn is. Werknemers betalen extra AOW-premie over de belastbare som in de eerste schijf van de loonen inkomstenbelasting, 65-plussers betalen via de belasting indirect mee aan de financiering van een deel van de AOW-lasten. Na herstel van de premiegrondslag en een gedeeltelijke financiering uit de algemene middelen dient ook voor de lange termijn te worden bezien hoe de resterende AOW-lasten moeten worden verdeeld over werkenden en ouderen. Het Rijk kan immers niet alle (extra) tekorten bij de AOW financieren uit de algemene middelen. Wanneer hierdoor de staatsschuld (vrijwel) niet verlaagd kan worden, drukken deze lasten ook op toekomstige genereaties. Met het oog op de toenemende kosten van de vergrijzing na 2010 zijn twee aanvullende opties denkbaar.

1. Verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. Hierdoor wordt de heffingsgrondslag verbreed, omdat werkenden langer premie betalen. Tegelijk zijn de AOW-uitgaven lager, omdat pas later AOW-pensioen wordt uitbetaald. Een eerste voorwaarde hiervoor is dat sluipwegen in de sociale zekerheid (WW, WAO) zijn afgesloten (dat is op dit moment nog onvoldoende het geval). Bovendien bevindt het leeftijdsbewust personeels-en arbeidsvoorwaardenbe­ leid in het bedrijfsleven zich nog in de embryonale fase. Dit beleid houdt in dat vanaf het overschrijden van de drempel van een bedrijf tot aan het vertrek continue scholingszorg (her-, om-en bijscholing) aan de werknemer wordt besteed, zodat op een oudere leeftijd voortzetting van arbeid (weliswaar in een lagere versnelling, de zogenaamde demotie) haalbaar is. 2. De vorming van een bufferfonds (spaarfonds, reservefonds). Dit bufferfonds wordt gevuld in de periode voorafgaande aan de grote vergrijzingsdruk. Zowel werkenden als gepensioneerden kunnen hieraan een bijdrage leveren. Werkenden betalen dan extra AOW-premie terwijl gepensioneerden met een bovenminimaal inkomen ook AOW-premie betalen. Op basis van het uitgangspunt van solidariteit tussen de generaties kunnen de extra lasten niet eenzijdig bij een groep worden gelegd.

'Het D66-voorstel voor een recht op> AOW in de Grondwet draagt niet bij aan het herstel van de vertrouwensband met ouderen'.

Het voorstel-Van Zijl - gesteund door de coalitiepartijen PvdA, D66 en WD - betreft ook een spaarfonds, maar de bron van financiering is anders. Tweede-Kamerlid J. van Zijl (PvdA) heeft een AOW-spaarrekening voorgesteld waarop jaarlijks 1 a 1, 5 miljard gulden wordt gestort. Deze gelden komen vrij uit de extra belastinginkomsten als gevolg van de economische groei. Het Ministerie van Financiën zou hiervan staatsobligaties kunnen kopen, waarvan de rente en aflossing worden gebruikt voor een verlaging van de staatsschuld. Macro-economisch heeft dit voorstel niets te betekenen. Verschillende deskundigen hebben erop gewezen dat feitelijk sprake is van een broekzak-vestzak operatie voor het Rijk.'° De Rotterdamse hoogleraar fiscale economie, L.G.M. Stevens, heeft desalniettemin op een aantal voordelen gewezen. Ten eerste maakt het de toekomstige vergrij-

zingskosten zichtbaar en dwingt daarvoor op enigerlei wijze te sparen. Ten tweede demonstreert het de zorgzaamheid en degeUjke financiële ordening die Nederland welvarend hebben gemaakt."

Mythe rijke oudere

Reeds eerder werd aangegeven dat de AOW het fundament van het Nederlandse pensioengebouw vormt. Dit fundament is van essentieel belang met het oog op het armoedevraagstuk. Wanneer men nooit in staat is geweest aanvullend pensioen op te bouwen, dan is een welvaartsvaste AOW van grote waarde. In dit verband halen wij ds. P. Zandt aan die bij de behandeling van het wetsvoorstel inzake de AOW positief over 'de sociale hulpverlening op de oudedag'. Hij noemde het gegeven dat 'een grote groep van onze medemensen, gekomen op de leeftijd der bejaarden, in maatschappelijke zin in hulpbehoevende, soms zelfs in hoogst benarde levensomstandigheden verkeren'.'' Een tweede reden voor een welvaartsvast basispensioen is dat de aanvullende pensioenen 'verknoopt' zijn met het basispensioen. De pensioengrondslag wordt immers gevormd door het salaris verminderd met het AOW-pensioen. Wanneer het niveau van het basispensioen met 1 procent achterblijft bij de ontwikkeling van de Ionen, dan zien de pensioenfondsen zich geconfronteerd met een stijging van de pensioenlasten van 2, 8 miljard.'^

De inkomenspositie van ouderen is in de afgelopen decennia aanzienlijk verbeterd. Toch is 'de rijke oudere' eerder een uitzondering dan regel. Uit onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau blijkt dat gepensioneerden de helft vormen van de categorie langdurig lage inkomens.''' Binnen deze groep vormen de alleenstaande oudere vrouwen in het bijzonder een risicogroep voor armoede.'"' Ongeveer 20 procent van de alleenstaanden ouder dan 65 jaar hebben een inkomen onder of rond het sociaal minimum.

Naast het achterblijven van het AOW-niveau in de jaren tachtig en negentig bij de loonontwikkeling hebben ook de aanzienlijke stijgingen van de gemeentelijke heffingen een aanslag op hun koopkracht gedaan. Tevens is bekend dat sprake is van een onderbesteding bij allerlei inkomensondersteunende voorzieningen. Hierbij moet worden gedacht aan de bijzondere bijstand, de individuele huursubsidie en de kwijtschelding van heffingen van gemeenten en waterschappen.

De 'stille' armoede die onder alleenstaande oudere vrouwen aanwezig is, kan zeer schrijnend zijn. Een woordvoerder van het Leger des Heils noemde expliciet deze groep die ook gebruik maakt van hun inloophuizen; 'Ze kunnen niet iedere dag een warme maaltijd op tafel zette. Geleidelijk aan wordt dat eens in de twee (of meer) dagen.'"" Het is daarom positief dat de SGP als eerste politieke partij een congres heeft gewijd aan het vraagstuk van de 'stille' armoede, waar zowel gemeenteraadsleden als diakenen aanwezig waren. Voor de terugdringing van het niet-gebruik van de genoemde voorzieningen is het noodzakelijk dat de gemeenten goede voorlichting verstrekken en in samenwerking met kerken en maatschappelijke organisaties de ouderen opsporen die hier rechtmatig gebruik van mogen maken. Daamaast heeft de SGP-fractie in de Tweede Kamer de idee geopperd aan AOW'ers (en anderen) een eenmalig extraatje te geven wanneer de ontwikkeling van de uitkeringen teveel achterblijft bij de ontwikkeling van de lonen. Om de koopkracht te versterken heeft het kabinet sinds vorig jaar de algemene en sinds 1997 de aanvullende alleenstaande ouderenaftrek in de inkomstenbelasting ingevoerd. Ouderen onderscheiden zich van

werkenden hierin dat 'afwentelingsgedrag' niet mogelijk is. Werkenden kunnen een verbetering van de koopkracht realiseren door een loonsverhoging af te wentelen op de werkgever. De werkgever kan de verhoging van de loonkosten doorberekenen in de prijs van het produkt. Ouderen kunnen dit echter niet. Daarom is een v/elvaartsvaste AOW - met het oog op de 'stille' armoede onder ouderen en gezien het karakter van fundament van het pensioengebouw - noodzakelijk.

Middelloon: een idee-fixe?

Het is een uiting van verantwoordelijkheidsbesef wanneer werknemers en werkgevers zorg dragen voor een goede pensioenregeling. Wanneer men 65 jaar wordt is de overheid verantwoordelijk voor een mini-

muminkomen. Door gedurende het werkzame leven pensioenpremies te betalen kan men - mits men voldoende inkomen heeft - op de pensioengerechtigde leeftijd een bovenminimaal inkomen hebben. De verantwoordelijkheid voor de pensioenen berust primair bij de sociale partners, maar de overheid heeft er wel direct belang bij dat de arbeidskosten beheersbaar blijven. Uit dien hoofde heeft het kabinet-Kok een aantal ingrepen in de pensioenen voorgesteld. In de nota Werken aan zekerheid voert het kabinet indirect een pleidooi voor de middelloonregeling als meest gewenste vorm van pensioenregeling. Deze regeling houdt in dat het pensioen gebaseerd IS op het gemiddeld verdiende inkomen gedurende de dienstjaren van een werknemer. Als gevolg van de toenemende vergrijzing is de verwachting de pensioenpremies de komende jaren aanzienlijk zuUen oplopen. Daarom heeft het kabinet - naast andere maatregelen'' - voorgesteld de aftrekbaarheid van pensioenpremies te beperken tot 70 procent middelloon.

De eindloonregelingen - waarbij het pensioen gebaseerd is op het laatst verdiende inkomen - zijn volgens het kabinet te duur."* Omdat promotieverhogingen in een systeem van middelloon niet doorwerken in de pensioenopbouw over de achterliggende jaren (de zogenaamde 'backservice') worden de omslagelementen in de financiering teruggebracht. Hier concludeert het kabinet uit dat een middelloonsysteem beter bestand is tegen de vergrijzing.'•* Hier is tegen ingebracht dat vergrijzing op zich niet leidt tot een verhoging van de pensioenpremie.™ Het is immers niet het systeem van pensioenregelingen dat de kosten van de pensioenen bepaalt, maar de kwaliteit van de indexatie, de hoogte van de franchise^' en het gedeelte van het salaris dat pensioengevend is. Bovendien wordt de hoogte van de pensioenpremie (mede) bepaald door de beleggingsopbrengsten van het pensioenfonds.

De middelloonregeling heeft wel als voordeel dat de pensioenkosten beter beheersbaar zijn, omdat het 'risico' van een verhoogd pensioen in de tijd gespreid is. Een nadeel is ech­ ter dat werknemers met lage inkomens, die pas op latere leeftijd promotie maken, een beperkt pensioen opbouwen. In een eindloonregeling wordt met terugwerkende kracht pensioen berekend ook over de periode dat men een lager inkomen had. In een middelloonregeling weegt de promotie als gevolg van het gemiddeld verdiende inkomen veel minder mee.

40 jaar na Suurhoff

Dit jaar is het 40 jaar geleden dat de AOW in Nederland werd ingevoerd. De ouderen zijn inmiddels aanzienlijk geëmancipeerd in de Nederlandse samenleving. Uit het Sociaal Cultureel Rapport van vorig jaar bleek dat ouderen een 'potentieel politiek militante' groep zijn. De politieke betrokkenheid van ouderen is toegenomen en tegelijk is de politieke onverschilligheid afgenomen. Verschillende politieke partijen hebben al een categoriale geleding voor overleg met ouderen. Zo hebben de regeringspartijen PvdA en WD een landelijke werkgroep Ouderenbeleid, het CDA heeft onlangs een landelijk Seniorenberaad gevormd.

De grijze electorale druk leidt bij politieke partijen soms tot voorstellen die niet allemaal even reëel zijn. Zo heeft de voorzitter van de Tweede-Kamerfractie voor D66, G.J. Wolffensberger, zeer recent voorgesteld dat in de Grondwet (of in een bijzondere wet) het recht op AOW moet worden opgenomen. Het getuigt van een beperkt respect voor de Grondwet wanneer daarin een volksverzekering wordt opgenomen. Bovendien staat nu reeds in artikel 20 (1) van de Grondwet dat de overheid zorg draagt voor de bestaanszekerheid van de bevolking. De sociale grondrechten vergen in tegenstelling tot de klassieke grondrechten van de overheid een inspanningsverplichting om het grondrecht inhoud te geven. Daarom wordt gesproken van 'voorwerp van zorg van de overheid'. Uit Kamerstukken van de Grondwetsherziening van 1983 blijkt dat de regering destijds met artikel 20 (1) heeft bedoeld dat iedereen een bestaansminimum wordt verschaft. De plicht van de overheid hiervoor zorg te dragen is echter juridisch niet afdwingbaar.

Het D66-voorstel voor een recht op AOW in de Grondwet, die de catalogus van grondrechten nog verder uitbreidt, geeft - ondanks de goede in- tenties - opnieuw voeding aan onrust over de betaalbaarheid van de AOW. Daarom draagt dit voorstel niet bij aan het herstel van de vertrouwensband met ouderen.

'Afwentelingsgedrag is voor ouderen niet mogelijk. Werkenden kunnen hetere koopkracht realiseren door loonsverhoging af te wentelen op de werkgever, die het doorberekent in de produktprijs. Ouderen kunnen dit echter niet'.

"Dit artikel is of> fersoonlijke titel geschreven.

Noten

1. Deze is verwoord in de nota Werken aan zekerheid. Bouwstenen voor een modern en houdbaar sociaal stekel, pp. 27-34, pp. 45-58 2. EA.J. van den Bosch, F.J.C, van Hekelen en C. Petersen, 'De toekomst van de AOW: verdubbeling van de premies of halvering van de uitkeringen^', ESB, 1983, pp. 1052- 1058

3. Het verschil tussen de regelingslooncomponent en de incidentele looncomponent IS de volgende. De ontwikkeling van de regelingslonen is af te lezen uit de CAO's die in de bedrijfstakken worden afgesloten. De incidentele looncomponent heeft betrekking op promoties, algemeen opleidingsniveau van een beroepsgroep en dergelijke. De CAO-loonstijging is veel forser dan de stijging van de incidentele lonen.

4. Het rapport heet Gespiegeld in de tijd. De AOW in de toekomst, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, oktober 1987

5. Ouderen voor ouderen. Demografische omwikkelingen en beleid, WRR-publicatie 43, 's- Gravenhage, 1993; R.M.A. Jansweijer, Gouden bergen, diepe dalen. De inkomensgevolgen van een betaalbare oudedagsvoorziening, WRR-publicatie V92, 's-Gravenhage, 1996

6. J. Stoekenbroek, 'Misverstanden over de AOW', ESB, 1996, pp. 820-822; SVB, Financiering oudedagsvoorziening op lange termijn, discussienota, Amstelveen, 1996

7. Werken aan zekerheid, p. 49

8. Dit is de verhouding tussen het aantal 65plussers en de bevolking tussen 15 en 64 jaar

9. 'De 'intergenerationele' solidanteit vond

haar morele en religieuze grondslag in de Tien Geboden'. Verouderend Nederland-, aspecten van vergrijzing en ontgroening, Guido de Brèsstichting, publicatie nr 14, 1993, p. 35

10. E. Luqens, 'Groeisparen voor AOW biedt geen zekerheid', NRC Handekhiad, 14 november 1996; E. PeUe, ESB, 20 november 1996, 'Plannen voor de AOW', p. 945

11. L.G.M. Stevens, 'AOW-fonds maakt kosten vergrijzing zichtbaar', De Volkskrant, 18 december 1996

12. Citaat in; Verouderend Nederland, p. 93

13. G.M.M, van Bussel en G. VeluviJenkamp, 'De sluipweg naar kapitaaldekking voor de AOW', Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken, augustus 1996, p. 92

14. Sociale en Culturele Verkenningen 1996, SCP,

Rijswijk, 1996, p. 101

15. Arm Nederland. Het eerste jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, Den Haag, 1996, p. 66

16. 'Vijftien paar sokken m vijf jaar'. Reformatorisch Dagblad, 29 oktober 1996

17. De verplichtstellmg tot deelname aan bedrijfspensioenfondsen wordt eveneens beperkt tot 70 procent middelloon. Deze verplichtstelling houdt in dat het pensioen van een meuwe werknemer via zijn/haar bedrijf wordt ondergebracht bij het bedrijfspensioenfonds.

18. Hierbij wordt vergeten dat uit gegevens van de Verzekeringskamer blijkt dat slechts 15 procent een zuivere eindloonregeling heeft. Ongeveer 62 procent heeft een gematigde eindloonregeling: hierbij

tellen promoties na een bepaalde leeftijd niet meer. Ruim 20 procent heeft inmiddels al een middelloonregeling. Twee grote ondememingen in Nederland, Philips en de Rabobank, zijn inmiddels overgegaan op een systeem van middelloonregelingen. Uit bovenstaande blijkt dat in plaats van de 'facts' de 'figures' domineren.

19. Werken aan zekerheid, p. 31

20. J.M.G. Frijns, 'Drie misverstanden en een paradox rond het pensioen', ESB, 9 oktober 1996, p. 834

21. Bij de berekening van de pensioenen wordt ervan uitgegaan dat de AOW plus het aanvullend pensioen een goed inkomen oplevert. De pensioengrondslag wordt daarom gevormd door het salaris minus de AOW-franchise.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen