Digibron cookies

Voor optimale prestaties van de website gebruiken wij cookies. Overeenstemmig met de EU GDPR kunt u kiezen welke cookies u wilt toestaan.

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies zijn verplicht om de basisfunctionaliteit van Digibron te kunnen gebruiken.

Optionele cookies

Onderstaande cookies zijn optioneel, maar verbeteren uw ervaring van Digibron.

Bekijk het origineel

Staatsrechtelijke vernieuwing en constitutioneel bestel

Bekijk het origineel

+ Meer informatie

Staatsrechtelijke vernieuwing en constitutioneel bestel

10 minuten leestijd Arcering uitzetten

In één van de artikelen in dit themanummer wordt ingegaan op de betel< enis van de consensusdemocratie. Twee belangrijke elementen in een consensusdemocratie zijn de aanwezigheid van een tweekamerstelsel, waarin sprake is van een bepaald evenwicht in de verdeling van de bevoegdheden over de beide kamers, en een geschreven constitutie met een vetorecht voor minderheden.

door mr.A.Weggeman

wetgevingsjurist bij de Raad van Statt

Deze beide elementen komen ook aan de orde in de discussie over de staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. In mei jl. heeft de Minister van Binnenlandse Zaken de Tweede Kamer nader geïnformeerd over zijn voorstellen tot "vernieuwingen" ten aanzien van de genoemde onderwerpen (kamerstukken II 1996/97, 21 427, nr. 164). Dit vormt een goede aanleiding om hier kort in te gaan op enkele aspecten van beide onderwerpen.

Het wankele evenwicht tussen Eerste en Tweede Kamer

Het tweekamerstelsel is in Nederland in 1815 ingevoerd. De Eerste Kamer was aanvankelijk bedoeld als beschermer van de Kroon tegen al te democratische neigingen van de Tweede Kamer. Deze bolwerkfunctie had echter in de praktijk niet veel te betekenen, omdat van een zelfstandig opereren van de Senaat nauwelijks sprake was. De Eerste Kamer liep aan de leiband van de Koning. Na de grondwetsherziening van 1848 kwam hierin enige verandering. Aan de benoeming van de Eerste Kamerleden door de Koning kwam een einde; voortaan zouden de senatoren via indirecte verkiezingen door provinciale staten worden gekozen. De Eerste Kamer vormt nu, samen met de Tweede Kamer, de volksvertegenwoordiging. Het machtsevenwicht tussen de beide Kamers berust op een verschil in samenstelling en bevoegdheden. Deze wijziging in de structuur werkte nog niet direct door in de cultuur. Met andere woorden, van een activistische opstelling is, naar hedendaagse begrippen, nog geen sprake.

Met betrekking tot de positie van de Eerste Kamer is na de grondwetswijziging van 1848 de grondwetsherziening van 1983 de meest belangrijke. Laatstgenoemde grondwetsherziening bracht geen wijziging in de bestaande bevoegdheden van de Eerste Kamer, maar bevatte wel een veran­ dering in de wijze van samenstelling van de Senaat. Sinds 1983 wordt de Eerste Kamer in haar geheel om de vier jaar gekozen door leden van provinciale staten. Deze wijziging heeft het functioneren van de Senaat in belangrijke mate beïnvloed. Het thans geldende kiesstelsel voor de Eerste Kamer heeft de politieke legitimatie van dit college versterkt. Werkte de veranderingen in de politieke voorkeur van de bevolking onder het oude regime vertraagd door in de samenstelling van de Senaat, onder het huidige regime sluit de samenstelling van de Senaat veel nauwer aan bij de politieke actualiteit. Na de grondwetsherziening van 1983 is de Eerste Kamer een actiever gebruik gaan maken van zowel de wetgevende-als de controlerende bevoegdheden. Wat de wetgevende bevoegdheden betreft kan worden gewezen op de toename van het aantal wetten dat tijdens de behandeling in de Eerste Kamer wordt ingetrokken, de toename van het aantal moties over de uitvoering van wetsvoorstellen en de toename van het aantal novelles. Het behoeft geen betoog dat als gevolg hiervan het evenwicht tussen de Eerste en de Tweede Kamer wel eens dreigt te worden verstoord. Hierdoor kunnen de spanningen in ons constitutioneel bestel oplopen. Onze Grondwet kent immers geen conflictenregeling bij een verschil van mening tussen de Tweede en de Eerste Kamer.

Gelet op deze ontwikkelingen acht de Minister van Binnenlandse Zaken het van belang "te bezien of de samenstelling en bevoegdheden van de Eerste Kamer aanpassing behoeven om een optimaal functioneren van de volksvertegenwoordiging als geheel en het proces van wetgeving te bevorderen". De regering heeft in dat verband een voorkeur voor de bespreking van het voorstel inzake een terugkeer naar het stelsel van verkiezing van de Eerste Kamer van voor 1983 met een zesjarige zittingsduur van de Senaat en het aftreden van de helft van de senatoren om de drie jaar.

Op zichzelf kan dit voorstel met instemming worden begroet. Dit stelsel beperkt namelijk de kans op een impasse als gevolg van een actuele wijziging in de politieke samenstelling van de Eerste Kamer. De SGP heeft overigens bij de grondwetsherziening van 1983 op dit punt tegen de wijziging van de Grondwet gestemd. Aan de andere kant moet het voor een regering die staatkundige vernieuwing hoog in het vaandel voert toch een mager oogst zi|n wanneer staatkundige vernieuwing samenvalt met staatkundige restauratie!

In genoemde brief wordt verder opgemerkt dat bij een terugkeer naar het stelsel van verkiezing van de Eerste Kamer van voor 1983 geen wijziging m de bevoegdheden van de Senaat meer nodig zijn. Invoering van een variant van het terugzendingsrecht lijkt in dat geval overbodig. Bij de opening van de Staatsrechtsconferentie op 13 december 1996 had de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mr. J. Kohnstamm, in enkele persoonlijke reflecties op de Senaat wel de invoering van een terugzendingsrecht bepleit [Twee eeuwen grondwetgeving in Nederland, Deventer, 1997, blz. 6). In de reeds meerdere malen genoemde brief wordt dit ook niet uitgesloten. Daarom wil ik op deze optie nog kort ingaan.

Bij de uitoefening van haar wetgevende taak beschikt de Eerste Kamer over een belangrijke bevoegdheid. Zij kan namelijk haar veto uitspreken over een wetsvoorstel dat reeds door de Tweede Kamer is aangenomen. Aangezien dit bij poUtiek gevoelige zaken tot spanningen zou kunnen leiden is verschillende keren geopperd de Eerste Kamer het recht te geven wetsvoorstellen waartegen zij bezwaren heeft terug te zenden naar de Tweede Kamer. Zonder op de verschillende varianten van het

terugzendingsrecht in te gaan wil ik twee belangrijke bezwaren tegen dit terugzendingsrecht noemen.

In de eerste plaats zal de Senaat ervoor terug gaan deinzen het verwerpingsrecht te hanteren. Het terugzendingsrecht zal immers, zelfs wanneer het wetsvoorstel apert onrecht bevat, politiek gezien de minste weerstand opleveren. Daardoor zal de preventieve werking die van het finale oordeel van de Eerste Kamer uitgaat, devalueren. In de tweede plaats is het de vraag of de Tweede Kamer een in eerste lezing besproken en aangenomen wetsvoorstel nog wel aan een grondige heroverweging wil onderwerpen. Een verzoek van de Eerste Kamer tot wijziging van het voorstel zou door de Tweede Kamer wel eens minder serieus genomen of zelfs geheel genegeerd kunnen worden. Daarbi] moet met uit het oog worden verloren dat de Tweede Kamer gebonden is aan het regeerakkoord.

Gelet op het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de toekenning van een terugzendingsrecht aan de Senaat uiteindelijk toch een beknotting betekent van de bevoegdheden van dit college. Ook op deze wijze wordt het evenwicht tussen de beide Kamers der Staten-Generaal verstoord.

De bijzondere status van de Grondwet

Het rweede onderwerp betreft de procedure inzake de herziening van de Grondwet. In de Grondwet van 1848 IS bepaald dat voor een wijziging van de Grondwet een bijzondere procedure moet worden gevolgd. Deze procedure bestaat - kort samengevat - uit de volgende stappen. Regering en Staten-Generaal brengen - conform de normale wetgevingsprocedure - een wet tot stand die verklaart dat er grond bestaat bef^aalde veranderingen in overweging te nemen. Na afkondiging van deze wet waarin de voorgestelde veranderingen zijn opgenomen wordt de Tweede Kamer ontbonden en vinden verkiezingen plaats. Vervolgens wordt het wetsvoorstel voor de tweede keer door de beide Kamers der Staten-Generaal behandeld. Bi] deze tweede lezing dienen zowel de Tweede als de Eerste Kamer met tweederde meerderheid in te stemmen met de voorgestelde herziening van de Grondwet; het voorstel kan in deze fase niet meer worden geamendeerd. In 1995 is deze herzieningsprocedure reeds vereenvoudigd. Toen is namelijk de verplichting afgeschaft de Eerste Kamer na de eerste lezing te ontbinden. De regering stelt in de hierboven genoemde brief voor de herzieningsprocedure verder te vereenvoudigen. Hoewel wordt erkend dat de Grondwet het belangrijkste staatsdocument is dat ruet lichtvaardig gewijzigd moet kunnen worden, is zij tevens van mening dat de procedure van grondwetsherziening minder gecompliceerd moet worden gemaakt. Daarom stelt de regering voor de tweede lezing te laten vervallen. Voorstellen tot wijziging van de Grondwet dienen in beide Kamers der Staten-Generaal in eerste en enige lezing te \vorden aanvaard met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

Aangezien in de voorgestelde procedure een tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer niet meer noodzakelijk is, wordt het mogelijk gemaakt in één kabinetsperiode een grondwetsherziening te realiseren. Dit is ook precies wat de regering wil bereiken. Zij vraagt zich namelijk af of de huidige procedure door de lange tijdsduur wel efficiënt is. Het is maar wat je efficiënt noemt. Op dit moment vormt de rweede lezing een belangrijk obstakel tegen onvoldoende overwogen besluitvorming. Met het inbouwen van een periode van bezinning wordt een dam opgeworpen tegen wijzigingen die een hoog "waan-van-de-dag-gehalte" hebben. Met name als het om (een wijziging van) de Grondwet gaat, is het niet raadzaam over één nacht ijs te gaan. Heroverweging - in een tweede lezing - door een parlement met een mogelijk iets andere politieke samenstelling moet dan ook als een effectieve en waardevolle schakel in de procedure worden gezien.

Dat de regering toch een iets ander beeld heeft van de status van de Grondwet blijkt ook uit het feit dat op dit moment maar liefst elf voorstellen tot wijziging van de Grondwet in voorbereiding zijn. Een deel van deze voorstellen is nogal ingrijpend en politiek omstreden (bijvoorbeeld de invoering van een correctief wetgevingsreferendum en de deconstitutionalisering van de benoeming van de commissaris der Koningin en van de burgemeester). Allerlei "wilde" plannen worden op deze manier omgezet in een voorstel tot wijziging van de Grondwet. De Raad van State heeft dan ook aangegeven dat tot het wijzigen van de Grondwet slechts dient te worden overgegaan indien overtuigend kan worden aangetoond dat daaraan een dringende behoefte bestaat (kamerstukken II 1995/96, 24 431, A, blz. 1).

Ook ten aanzien van de inhoud van de Grondwet wekt de regering met altijd de indruk hiermee uiterst behoedzaam om te gaan. Het duidelijkst is dit m deze kabinetsperiode aan het licht gekomen met betrekking tot de in artikel 23 van de Grondwet verankerde vrijheid van onderwijs. De uitlatingen van minister Dijkstal van Binnenlandse Zaken over dit artikel zullen we in dit verband maar buiten beschouwing laten. Het is echter typerend dat de Raad van State de laatste tijd ten aanzien van verschillende wetsvoorstellen op het gebied van het onderwijs heeft opgemerkt dat deze op gespannen voet stonden of zelfs in strijd waren met het genoemde grondwetsartikel.

Heel recent was dit het geval bij het voorstel tot invoering van de samenwerkingsschool. Nog opmerkelijker IS het dan wanneer de staatssecretaris van onderwijs de Tweede Kamer met betrekking tot dit voorstel voorhoudt dat in Nederland uiteindelijk de wetgever beslist of een wetsvoorstel al of niet in strijd is met de Grondwet. Triomfantelijk klinkt het dan: "Wij zijn uiteindelijk samen de wetgevende macht die beslist of het kan!" (kamerstukken II 1996/97, 24 137, nr. 14, blz. 23). Deze redenering geeft aan dat de wetgever niet aan de Grondwet is gebonden, maar de Grondwet aan de wetgever.

Tegen die achtergrond wil ik een pleidooi houden voor de invoenng van een stelsel waarin de rechter de wetten mag toetsen aan de Grondwet (zie ook mijn artikel "Rechterlijke toetsing" in Zicht 1993/4). Dit vereist een \vijziging van artikel 120 van de Grondwet, waarvan de noodzaak naar mijn oordeel overtuigend kan worden aangetoond.

Dit artikel werd u aangeboden door: Wetenschappelijk Instituut voor de Staatkundig Gereformeerde Partij

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Bekijk de hele uitgave van woensdag 1 oktober 1997

Zicht | 28 Pagina's

Staatsrechtelijke vernieuwing en constitutioneel bestel

Bekijk de hele uitgave van woensdag 1 oktober 1997

Zicht | 28 Pagina's