Digibron cookies

Voor optimale prestaties van de website gebruiken wij cookies. Overeenstemmig met de EU GDPR kunt u kiezen welke cookies u wilt toestaan.

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies zijn verplicht om de basisfunctionaliteit van Digibron te kunnen gebruiken.

Optionele cookies

Onderstaande cookies zijn optioneel, maar verbeteren uw ervaring van Digibron.

Bekijk het origineel

Duizend bloemen die bloeien...

Bekijk het origineel

+ Meer informatie

Duizend bloemen die bloeien...

17 minuten leestijd Arcering uitzetten

door drs. P. van Vugt bestuurskundige bq de gemeente Noordwi|lcerhoi/t

In een onderzoekje dat bureau Berenschot heeft verricht naar de stand van zaken van het dualismetraject in verschillende gemeenten, komt het bureau tot de conclusie dat lang niet iedere gemeente al helemaal is voorbereid op de komst van het duale tijdperk. De resultaten van het onderzoek werden gepresenteerd in een workshop op de landelijke dag van het dualisme, die op 10 november jl. gehouden werd. Waar de ene gemeente al heel ver in het dualiseringstraject gevorderd is, daar blijft de andere gemeente achter. Maar het onderzoek laat meer zien. Dualisme is niet een eenduidig concept dat in iedere gemeente in dezelfde vorm en op dezelfde wijze wordt toegepast. Het blijken duizend bloeiende bloemen te zijn.

1. Cultuuromslag

In de gemeenten die wat achterblijven is het vooral de ambtelijke organisatie die zich met de komst van het duale tijdperk bezighoudt. De raad zelf staat behoorlijk op afstand. De bedoeling van deze bijdrage is duidelijk te maken, dat de raad juist zélf het heft in handen moet nemen. De raad moet sturend zijn, en niet het college of het ambtelijk apparaat. De reden is wel heel simpel: de raad wordt bevoegdheden afgenomen, die het college in de schoot krijgt geworpen, zonder dat het college al te veel moeite hoeft te doen zijn positie te bepalen. Het slechts uitvoeren en doorvoeren van de wijzigingen die in de Gemeentewet worden aangebracht, is als voorbereiding op het duale tijdperk dus niet voldoende. De structuurwijzigingen in de Gemeentewet vormen wel een noodzakelijke voorwaarde voor de invoering van de dualistische praktijk, maar niet een voldoende voorwaarde. Er zijn vooral ook veranderingen in de cultuur nodig.' De raad zelf moet zich bezinnen op zijn nieuwe rol als volksvertegen\A/oordigend orgaan. Blijft alles bij het 'oude', dan raakt de balans tussen college en raad nog verder zoek dan deze in het monistisch stelsel al was, omdat de raad dan wel bevoegdheden overdraagt aan het college, zonder daadwerkelijk corrigerend op te treden. Daarom moet de raad echt werk maken van de spilfunctie die hij heeft in de ge-

meentepolitiek. Deze spilfunctie komt vooral tot uitdrukking in de verordenende en kaderstellende bevoegdheid, de controlerende bevoegdheid en het budgetrecht. Het is jammer dat de Vernieuwingsimpuls, die uitgaat van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie en van de VNG, zich met name richt op de instrumentele kant van de zaak, getuige de handreikingen die tot nu toe verschenen zijn, en relatief weinig doet aan de even noodzakelijke cultuuromslag.

Natuurlijk zijn de instrumenten die de raad vanaf 7 maart 2002 krijgt, nodig en nuttig voor een sterkere profilering van de raad ten opzichte van het college, maar zonder een heroriëntatie van de raad op zijn eigen functioneren zal de cultuuromslag niet totstandkomen. Dat zal evenmin het geval zijn, wanneer men het dualisme meer als een bedreiging ziet, dan als een uitdaging en een kans.^ De grootste uitdaging in dit verband is de versterking van de positie van de raad ten opzichte van die van het college.

2. Groeimodel

Het is van belang in het oog te houden, dat het dualisme niet van de één op de andere dag zijn beslag krijgt. De inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur op 7 maart 2002 vormt een startschot voor het proces van dualisering. Een aantal zaken, zoals de vaststelling van bepaalde verordeningen, vraagt dan direct de aandacht. Dat vormt echter maar het begin. Het proces van dualisering zal in de loop van de komende jaren/raadsperiode een bepaalde vorm krijgen. Met in de ene gemeente andere accenten, dan in de andere. Van belang is dan echter wel dat de gemeenteraad zelf een visie ontwikkeld heeft op welke wijze zij gebruik gaan maken van de middelen die hen in de Gemeentewet worden aangereikt. De kernroUen die vooral aan de raden zijn toegedacht, zijn de vertegenwoordigende, de kaderstellende en de controlerende rol.

Bij deze visieontwikkeling behoort het primaat bij de raad te liggen. De andere actoren, zoals het college en het ambtelijk personeel, moeten vooral volgend zijn. Belangrijk aandachtspunt hierbij moet zijn dat de grotere afstand tussen raad en college, geen achterstand wordt. Bovendien moet het hoofddoel - meer betrokkenheid van de burgers - niet vergeten worden. De herkenbaarheid van de politiek heeft een nieuwe impuls nodig. Als na een aantal jaren blijkt dat dit niet gelukt is, dan is de gehele operatie mislukt.

In onderstaande paragrafen wordt een aanzet gegeven tot een discussie over de positie en het functioneren van de gemeenteraad, waarbij gedacht wordt aan een bepaald groeimodel, met op regelmatige momenten van bezinning en evaluatie. Een voorwaarde is dan echter wel, dat aan het begin van het traject de gemeenteraad ook voor zichzelf enkele piketpaaltjes slaat en doelstellingen formuleert, zodat de denk-en werkrichting vooraf helder zijn.

3. Kernrollen van de raad

Vooraf echter eerst nog een omschrijving van de zogenoemde kernroUen van de raad. De raad krijgt diverse instrumenten om vorm en inhoud te geven aan de kaderstellende, normerende en controlerende rollen van de gemeenteraad. De raad kan deze rollen niet goed vervullen, wanneer de vertegenwoordigende rol (het raadslid is in het duale stelsel immers vooral volksvertegenwoordiger) niet goed uit de verf

komt. Een raadslid moet zicht hebben op wat zich in de lokale samenleving afspeelt en wat mensen bezighoudt. Dat zet hij op de politieke agenda. Daarom is het uitermate belangrijk dat raadsleden ontwikkelingen, problemen en misstanden signaleren, die plaatsen in een breder kader en vervolgens een visie ontwikkelen op de gewenste situatie. In dit verband wordt wel het voorbeeld van de losliggende stoeptegel aangehaald: het raadslid kaart in de commissie of raad niet de losliggende stoeptegel aan. Daarvoor zijn het college en de ondersteunende ambtelijke organisatie verantwoordelijk. Het raadslid kaart dat pas aan in de commissie, wanneer sprake is van een structureel probleem.

‘De raad zelf moet zich bezinnen op> zijn nieuwe rol als volksvertegenwoordigend orgaan. Blijft alles bij het 'oude', dan raakt de balans tussen college en raad nog verder zoek dan deze in het monistisch stelsel al was.’

Dan wordt het tijd om een kader te stellen en een opdracht te formuleren waarmee het college aan de slag moet: de kaderstellende en normerende rol van de raad. Daarmee is het budgetrecht nauw verbonden. Is eenmaal een kader geschapen, dan is controle daarop goed mogelijk: Is bereikt, wat vooraf was afgesproken^ Is voldaan aan de gestelde kwaliteitseiseni Deze controlerende rol kan leiden tot aanpassing van het beleid.

De praktijk is altijd weerbarstiger dan de theorie. Waar raadsleden voortdurend op bedacht moeten zijn, is de vraag wanneer kaderstelling en controle overgaan in besturen. Wat voor de één een hoofdlijn is, is voor de ander een detail. Daarom is een regelmatige kritische reflectie van de raad op eigen functioneren een middel om zichzelf te (willen) corrigeren.

4. Ontvlechting raad en college

Het belangrijkste punt van de Wet dualisering gemeentebestuur is de ontvlechting van de positie van de raad enerzijds en die van het college anderzijds. De raad wordt meer op afstand van het college gezet; het college gaat besturen. Om te voorkomen dat de raad echter op achterstand komt te staan en om te bevorderen dat de raad meer een volksvertegenwoordigend orgaan wordt, moet hij gebruikmaken van de instrumenten die hem aangereikt worden. Daarnaast worden ook andere maatregelen genomen. Waaraan kan worden gedacht

4.1 Ontvlechting van raad en college Voor de volksvertegenwoordigende taak van het raadslid, is contact met de burger van groot belang. Als de burger niet naar de raad/raadsleden komt, moet de raad naar de burger. De raad/het raadslid kan op verschillende manieren voeling houden met de kiezers. Bijvoorbeeld door

- contacten te onderhouden met burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven door deze groepen actief zelf te benaderen (wijkbezoeken, wijkavonden waarvoor burgers worden uitgenodigd, wijkadoptie, werkbezoeken aan bedrijven en instellingen).

- het burgerinitiatief mogelijk te maken.³

- met de burgers het gesprek aan te gaan over relevante maatschappelijke onderwerpen. Het gaat ook om de toekomst van hun gemeente. Beleg discussieavonden over onderwerpen die de burgers bezighouden, om zo de meningen te peilen wat 'men' denkt.

- periodiek (bijvoorbeeld om de twee jaar) door middel van een omnibusonderzoek te toetsen hoe de burgers het gemeentelijk beleid beoordelen (voorzieningenniveau, klantgerichtheid en klantvriendelijkheid gemeente, groenonderhoud, veiligheidsbeleving, etc). Aan de uitkomsten daarvan kan ook beleid beoordeeld worden.

- de mogelijkheden van interactieve beleidsvorming na te gaan. Bij bepaalde projecten kan (in een vroegtijdig stadium) besloten worden tot interactieve beleidsvorming (bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van een stads-of centrumplan of in het kader van de opstelling van de nieuwe nota integraal veiligheidsbeleid).

- raadsleden/fracties bij toerbeurt de gelegenheid te geven in de plaatselijke krant op de gemeentelijke infopagina hun mening over iets kenbaar te maken.

4.2 Raad of afstand van college Ten opzichte van het college moet de raad ook een eigen positie gaan bepalen. De volgende aandachtspunten zouden daaraan kunnen bijdragen.

- De raad stelt zo spoedig mogelijk de verordeningen (inclusief de gedragscodes voor burgemeester, wethouders en raad) vast \A^aarin zijn instrumenten ter versterking van zijn bevoegdheden worden geregeld.

- De raad neemt een onafhankelijke stelling in ten opzichte van

het college. In de raad wordt een open discussie gevoerd.

- Om deze open discussie niet bij voorbaat te blokkeren, wordt door de samenwerkende collegepartijen een in omvang bescheiden collegeprogranfima/coUegeakkoord opgesteld.

- De raad bindt zich niet aan het collegeprogramma, maar stelt zelf ook een (lange termijn) raadsprogramma op. In het raadsprogramma legt de raad in grote lijnen zijn visie en prioriteiten neer waaraan het college zich ook heeft te houden.

- Oppositiepartijen (de meeste SGP-fracties zijn in het nieuwe duaal bestel ook oppositiepartij!!) bezinnen zich op hun rol en hun houding ten opzichte van het raadsprogramma.

- In de raadsvoorstellen wordt nadrukkelijk ingegaan op alternatieven. Indien geen alternatieven voor handen zijn, dan wordt dat door het college gemotiveerd.

- Bij ingrijpende en omvangrijke onderwerpen wordt eerst in de raad een startnotitie besproken waarin een aantal alternatieven wordt voorgelegd aan de raad. De raad houdt afstand van het proces van beleidsuitvoering. Bij een individueel probleem van een burger of een bedrijf verwijst de raad/het raadslid naar het college of een ambtenaar.

- Wethouders wonen geen vergaderingen meer bij van hun eigen fractie, zodat meer afstand gecreëerd wordt tussen college en raad.4

- De raad bepaalt de eigen agenda voor de raad. Daartoe wordt een soort 'presidium' ingesteld, dat bestaat uit de fractievoorzitters of de voorzitters van de diverse raadscommissies, en dat wordt voorgezeten door de burgemeester. Uiteraard speelt de griffier hierbij een belangrijke rol. Al naar gelang de wensen van de raad zit ook de secretaris bij dat overleg.

- De voorzitter van de raadscommissie bepaalt in overleg met de raadsgriffier de conceptagenda voor de betreffende raadscommissie. De wethouders kunnen zelf niet meer bepalen wat al dan niet op de agenda komt.

4-3 Overdracht medebewindsbevoegdheden

- ooruitlopend op de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden gaat de raad na welke agendapunten van commissie-en raadsagenda's overgedragen kunnen worden aan het college (via een delegatiebesluit of mandaat/agendaoefening). Op deze wijze bepaalt de raad prioriteiten in de onderwerpen.5

- Bij de overheveling van bestuursbevoegdheden naar het college worden de kaders aangegeven waarbinnen het college bij de uitoefening daarvan moet handelen.

- Tevens regelt de raad in samenspraak met het college op welke vi/ijze het college verantwoording aflegt (bijvoorbeeld door een uitgebreidere verslaglegging van de collegevergaderingen), ook van de uitoefening van medebewindsbevoegdheden.

- De raad maakt gebruik van zijn mogelijkheden het college bij te sturen bij de uitoefening van de medebewindsbevoegdheden (nota's, moties, etc).

4.4 Commissiestelsel

- De raad beziet of het huidige aantal commissies gehandhaafd moet worden. Het zijn immers geen adviescommissies meer. In de raadscommissies bereidt de raad de raadsvergadering voor en overlegt hij met het college. Daarvoor nodigt hij het college uit.”

- De raad bezint zich op de rol en functie van de raadscommis.’

‘Belangrijk aandachtspunt moet zijn dat de grotere afstand tussen raad en college, geen achterstand wordt.’

- Voorzitters en plaatsvervangende voorzitters van de raadscommissies volgen ter voorbereiding of ondersteuning van hun taak een training/cursus vergadertechniek.

- Burgerraadsleden mogen deel uitmaken van de raadscommis-

4.5 Ondersteuning raad

- In het kader van de ambtelijke ondersteuning en fractieondersteuning van de raadsfracties wordt nagegaan hoe de volgende punten gerealiseerd kunnen worden.

a. Budget voor ondersteuning aan fracties, bijvoorbeeld een bepaald bedrag per zetel.

b. Afspraken over 'ambtenarenuren' per fractie. Bijvoorbeeld door af te spreken dat de raad op 10 procent van de menskracht van een afdeling een beroep kan doen. Die 10 procent wordt dan v^^eer naar rato van de fractiegrootte verdeeld over de fracties. Een andere werkwijze is te werken met een zgn. 'strippenkaart'. Een raadslid/fractie mag dan een van tevoren vastgesteld aantal uren amb-

telijke ondersteuning 'inhuren' voor onderwerpen naar eigen keuze.

Bij deze vorm van ondersteuning gaat het dan om specifieke ondersteuning. De meer algemene steun zal de raadsgriffier verlenen.

4-6 Raadsgriffier en ambtelijke organisatie

- De raad stelt een ambtsinstructie voor de raadsgriffier op. Voor de opstelling van de instructie is deze keus belangrijk welke invulling de raad aan het griffierschap wil geven: alleen procedureel'? -Of ook inhoudelijki Afhankelijk van de keus die wordt gemaakt, gaat het bij het griffierschap om een voltijdse of deeltijdse baan.

- De gemeentesecretaris kan niet tevens griffier zijn. Afhankelijk van de keus die bij de invulling van het griffierschap gemaakt wordt, kan de raad overwegen één van de ambtenaren voor een bepaald aantal uren te benoemen als griffier. Het behoort ook tot de mogelijkheden samen met (een) andere gemeente(n) een griffier te benoemen.5

- Er wordt bovendien aandacht geschonken aan de plaats van de griffier binnen het ambtelijk personeel (inclusief de gemeentesecretaris).

- In de verordening op de ambtelijke ondersteuning wordt er nadrukkelijk voor gewaakt dat de zgn. 'spagaat' niet lager in de ambtelijke organisatie wordt gelegd.

4.7 Controle en verantwoording

- De raad beoordeelt het college op vooraf afgesproken doelen.

- De raad stelt voor de raadsleden een vragenuur in tijdens de raadsvergadering.

- De raad stelt een gedragslijn op inzake de actieve informatieverschaffing aan de raad. Daarbij wordt bezien of de huidige informatievoorziening aan de raad voldoet, gezien het feit dat er door de raad minder/niet bestuurd zal worden.

- Er komt een volwaardige lokale rekenkamerfunctie.

- Voor de volwaardige uitoefening van de lokale rekenkamerfunctie kan de raad budget voor (externe) ondersteuning beschikbaar stellen.

- De raad maakt middelen vrij voor het inhuren van contra-expertise. - Indien nodig maakt de raad gebruik van de mogelijkheid een onderzoekscommissie in te stellen.

4-8 Publieke verantwoording

Een belangrijk onderdeel van de vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie is de publieke verantwoording naar burgers. Het gaat daarbij met name om de wijze waarop de raad en het college financieel en inhoudelijk aan de burgers inzicht geven in het beleid van de gemeente. Aan welke punten kan zoal gedacht worden

- De raad stelt kwaliteitshandvesten vast, zodat de burger de gemeente kan aanspreken op haar dienstverlening.

- Bestuurlijke informatie wordt zoveel mogelijk beschikbaar gemaakt voor de burger. Een gemeentelijke website kan daarbij een grote bijdrage leveren.

4.9 Burgerparticipatie en interact beleidsvorming

Hierop is reeds hierboven ('Contacten met burgers') ingegaan.

5. Ten slotte

Met deze aandachts-en discussiepunten is zeker nog niet ieder aspect van de dualisering besproken; de opsomming is niet uitputtend. Bovendien zijn de punten met name op het functioneren van de raad gericht. Dat betekent uiteraard niet dat de burgemeester en het college zich niet moeten (her)bezinnen op hun rol in het dualistische systeem. Integendeel. Zoals reeds eerder aangegeven, is het echter van eminent belang dat de raad zelf het heft in handen houdt in de discussie over de invoering van het dualisme. Vandaar deze wellicht eenzijdige invalshoek. Op een enkel punt na, is verder niet ingezoomd op bezinning in de fractie. Wat wordt van een raadslid, van een fractie en van een wethouder verwacht^ De handreiking van de VNG die over dit deelonderwerp is uitgebracht, is een heel nuttige leidraad voor interne fractiediscussie.9

De antwoorden op de bovengenoemde discussiepunten kunnen heel divers zijn. Dat mag ook: het zijn immers duizend bloemen die bloeien. Maar laat het vooral niet bij discussie en theorie blijven; zet woorden om in daden. Laat de bloemen niet verleppen.

Noten

1. Zie daarvoor bijvoorbeeld het advies van de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen, De cultuur van dualisering (maart 2001).

2. In het commentaar Kader of keurslijf. Over monisme en dualisme in de lokale politiek (Den Haag; mei 2000) is de vraag of het dualisme als een prmcipiële bedreiging gezien moet worden, reeds voldoende beantwoord. Geconstateerd werd, dat een keuze voor een (meer) dualistisch bestuursmodel juist op basis van het Programma van beginselen van de SGP meer voor de hand ieve ligt, dan voor een monistisch model (p. 24).

3. Met het burgerinitiatief krijgen burgers het recht om zelf direct onderwerpen letterlijk op de politieke agenda van de gemeenteraad te plaatsen. Daarmee plaatsen zij hun vertegenwoordigers tevens voor de keuze om zich over dat onderwerp uit te spreken. Het burgerinitiatief is dus geen referendum. Het burgerinitiatief kan de betrokkenheid en de participatie van de burger vergroten. Een onderwerp dat leeft onder

de bevolking, kan daarmee onder de aandacht van de gemeenteraad gebracht worden. Als aan bepaalde procedurele voorwaarden is voldaan, verplicht de raad zich het aangekaarte onderwerp of voorstel in behandeling te nemen. Naast de vergroting van de burgerparticipatie wordt bovendien de vertegenwoordigende functie van de gemeenteraad versterkt.

De procedurele voorwaarden moeten in een verordening of in het Reglement van orde voor de gemeenteraad worden vastgelegd en hebben betrekking op de inhoud van het burgerinitiatief, op de mate van ondersteuning daarvan en de groep kiesgerechtigden. Voldoet een burgerinitiatief aan deze voorwaarde, dan neemt de raad het in behandehng op de wijze zoals eveneens in de verordening of het Reglement van orde is voorzien.

4. Eén van de cultuurwijzigingen kan de relatie betreffen die de wethouder met zijn fractie m de gedualiseerde verhoudingen heeft. Zit een wethouder ook bij de fractievergaderingen? Of meti Fracties die verwachten dat ze wethouders zullen leveren. zouden zich daarom tijdig moeten bezinnen op de vraag hoe intensief de relatie tussen fractie en wethouder(s) dient te zijn. Eén van de belangrijkste aspecten daarbij is de aanwezigheid van wethouders in de fractievergadering. Die aanwezigheid is niet meer vanzelfsprekend als wethouders niet langer tegelijkertijd raadslid zijn (vergelijk de werkwijze in 'Den Haag'). Het verdient overigens wel aanbeveling dat hierin door de collegeparti|en één lijn getrokken wordt.

5. Hierbij is van belang te realiseren dat de voorbereiding en het overleg in de raadscommissies niet gericht moeten zijn op het creëren van medeverantwoordelijkheid voor bestuursbeslissingen, maar op kaderstelling, controle door de raad en het afleggen van verantwoording door het college en/of de burgemeester.

6. Er zijn gemeenten waar de raadscommissies zelfs afgeschaft zijn. Bijvoorbeeld in de gemeente Borsele. Raadsvergaderingen worden daar anders georganiseerd. Vooraf worden openbare bijeenkomsten belegd, waarbij een wethouder raadsleden infor­ meert. Vervolgens vindt een raadsledenspreekuur plaats waarbi] alle raadsfracües uitgenodigd worden (contact met de burgers!) en vervolgens wordt de raadsvergadering gehouden.

7. Daarbij kunnen dan vragen aan de orde komen als: Moeten politieke discussies in de raadscommissies of m de raadsvergaderingen gevoerd worden^ Waar moeten de discussies tussen fracties en college en tussen fracties onderling gevoerd worden' Vervult de commissie alleen een informerende rol (zoals bijvoorbeeld in Borsele gebeurt)?

8. Hoewel dit een mogelijkheid is, lijkt deze keus niet optimaal en verstandig. Er kunnen zich situaties voordoen, dat m de onderscheiden raden van de betrokken gemeenten tegenstrijdige belangen aan de orde zijn.

9. Het betreft de handreiking Profielschets voo fractie, raadslid en wethouder in een duali bestel. Deze handreiking is eerder dit jaar uitgegeven door de VNG. Deze handreiking is ook te downloaden van de website van de Vermeuwingsimpuls: www.vernieuwingsimpuls.nl.

Dit artikel werd u aangeboden door: Wetenschappelijk Instituut voor de Staatkundig Gereformeerde Partij

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Bekijk de hele uitgave van zaterdag 1 december 2001

Zicht | 40 Pagina's

Duizend bloemen die bloeien...

Bekijk de hele uitgave van zaterdag 1 december 2001

Zicht | 40 Pagina's