Huidige en toekomstige instrumenten van grondbeleid

Grondbeleid is het beleid van de overheid ten aanzien van de verdeling van de (schaarse) grond en van de kosten en opbrengsten die door bestemmingswijzigingen en door fysieke ingrepen in die grond worden verricht.

SENIOR STAFMEDEWERKER INSTITUUT VOOR BOUWRECHT

I. Grondbeleid en ruimtelijke ordening

Deze omschrijving maakt meteen duidelijk dat grondbeleid niet los kan worden gezien van andere beleidsterreinen, met name niet van het beleidsterrein van de ruimtelijke ordening. Deze twee beleidsvelden worden vaak in een adem genoemd en het onderscheid daartussen is daarbij niet altijd even duidelijk.

Toch is het goed dit onderscheid helder voor ogen te hebben, met name omdat voor de ruimtelijke ordening andere wettelijke instrumenten bestaan dan voor het grondbeleid. Ruimtelijke ordening is het door de overheid toedelen van bestemmingen (wonen, infrastructuur, natuur, bedrijventerrein etc.) en gebruiksmogelijkhe­ den aan gronden, kortom bepalen wat waar mag gebeuren. Dit is echter niet voldoende om te waarborgen dat deze bestemmingen en het gewenste gebruik ook daadwerkelijk worden gerealiseerd en dat de kosten en opbrengsten die ontstaan als de gewenste situatie tot stand wordt gebracht, ook evenredig worden verdeeld. Aan een plan zonder grond heb je niets. Een eigenaar kan immers weigeren om mee te werken aan hel realiseren van de gewenste situatie of kan weigeren om een evenredige bijdrage te leveren in de kosten.

Om deze zaken te waarborgen heeft de overheid niet alleen ruimtelijke ordeningsinstrumenten, maar ook grondbeleidsinstrumenten. Deze instrumenten heb-

ben tot doel het toedelen van gronden aan degenen die daarop de door de overheid gewenste bestemming willen realiseren, kortom het bepalen wie wat mag doen en een evenredige verdeling van kosten over degenen die baat hebben bij de realisering van bestemmingen. In feite is het grondbeleid een uitvoeringsinstrument van de ruimtelijke ordening.

2. Wetgeving in beweging

Het wettelijke instrumentarium op het terrein van zowel de ruimtelijke ordening als het grondbeleid is behoorlijk in beweging. Zo ligt bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel voor een fundamentele herziening van de belangrijkste wet op het gebied van de ruimtelijke ordening, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, die in de toekomst Wet ruimtelijke ordening zal gaan heten. Op het gebied van het grondbeleid wordt gewerkt aan een voorontwerp voor een wettelijke regeling voor de introductie van een exploitatievergunning, die vooral bedoeld lijkt te zijn voor het waarborgen van een evenredige verdeling van kosten van locatie-ontwikkeling en van een efficiënt verhaal daarvan op eigenaren die niet vrijwillig een evenredige bijdrage willen leveren.

3. Opzet van dit artikel

In dit artikel worden huidige en toekomstige grond beleidsinstrumenten beknopt behandeld. Gestart wordt met een behandelingen van het huidige instrumentarium. Daarbij worden de instrumenten op de drie bestuurslagen (rijk, provincie, gemeente) langsgelopen. Hetzelfde gebeurt met de toekomstige wetgeving.

Omdat grondbeleid en ruimtelijke ordening nauw met elkaar zijn verweven, en om de grondbeleidsinstrumenten als uitvoeringsinstrumenten van het grondbeleid goed te kunnen plaatsen in het geheel van de instrumenten op het terrein van het ruimtelijk beleid, wordt eerst kort aandacht gegeven aan huidige en toekomstige instrumenten van ruimtelijke ordening. Ook hier wordt naar de drie bestuurslagen gekeken.

Bij het onderscheid tussen huidige en toekomstige wetgeving is de scheiding niet gelegd bij wetgeving die bij het verschijnen van dit artikel in werking is enerzijds en wetgeving die in de toekomst (mogelijk) in werking zal treden. Enkele relevante wijzigingen die in dit artikel worden besproken (regeling rijksprojectenprocedure, verbreding reikwijdte voorkeursrecht gemeenten) zullen namelijk op korte termijn worden ingevoerd en de inhoud van de komende regeling is in feite al bekend. Deze wetten zijn daarom behandeld in bij huidige instrumenten.

De fundamentele herziening van de WRO en een eventuele wettelijke regeling van de grondexploitatie zullen echter niet op korte termijn van kracht worden en ook de inhoud van de deze toekomstige wetgeving staat nog niet vast.

Daarom wordt deze toekomstige regelgeving behandeld onder toekomstige instrumenten.

4. Huidige ruimtelijke ordeningsinstrumenten

Rijksniveau

Het Rijk kan planologische kernbeslissingen (pkb's) vaststellen. Dit kan gebeuren in de vorm van structuurschetsen, structuurschema's en projectgerichte pkb's. In een pkb kunnen een of meer concrete beleidsbeslissingen worden opgenomen. Dergelijke planonderdelen binden lagere overheden in die zin dat provincies en gemeenten geen eigen ruimtelijke plannen mogen maken die in strijd zijn met een concrete beleidsbeslissing in een pkb. Een concrete beleidsbeslissing biedt het rijk echter geen waarborg dat het daarin neergelegde beleid ook wordt uitgevoerd. Het is dus een passief instrument. Als het Rijk daadwerkelijke realisering van een concrete beleidsbeslissing wil, desnoods tegen de zin van provincie en gemeente, kan een aanwijzing worden gegeven. Zo'n aanwijzing zet de bestuurlijke verhoudingen meestal behoorlijk onder druk en daarom worden aanwijzingen maar weinig gegeven. Voor specifieke typen projecten (infrastructuur, luchthavens) is een aanwijzing onnodig, aangezien het Rijk voor dergelijke projecten aanvullende instrumenten heeft op grond van de Tracéwet en de Luchtvaartwet. Binnenkort kan voor alle projecten waarmee een rijksbelang is gemoeid een speciale procedure worden ge-

volgd; de rijksprojectenprocedure. Een wijziging van de WRO die daarvoor nodig is, is onlangs door het parlement goedgekeurd.

Provinciaal niveau

Het centrale sturingsinstrument op provinciaal niveau is het streekplan. In een streekplan wordt voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied der provincie de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen weergegeven. Onderdelen van streekplannen kunnen ook weer concrete beleidsbeslissingen zijn, waaraan gemeenten zich bij hun eigen planvorming moeten houden. Als provincies gemeenten tegen hun zin willen dwingen tot medewerking aan een provinciaal beleidsvoornemen zullen zij aanvullend gebruik moeten maken van het aanschrijvingsinstrumentarium. Ook dit gebeurt slechts zelden, om dezelfde reden als hiervoor bij het rijksniveau is aangegeven.

Gemeentelijk niveau

Het zwaartepunt van de ruimtelijke ordening ligt op gemeentelijk niveau. Dor middel van het bestemmingsplan leggen gemeenten vast welke bestemmingen zijn toegestaan en welke gebruiks­ voorschriften daarbij gelden. Het bestemmingsplan is het enige ruimtelijke plan dat burgers direct bindt. Voor projecten die de gemeente wenst, maar die in strijd zijn met het bestemmingsplan, kan de gemeente vrijstelling verlenen op grond van artikel 19 WRO.

5. Toekomstige ruimtelijke ordeningsinstrumenten

Rijksniveau

Planologische kernbeslissingen verdwijnen. In plaats daarvan krijgt het Rijk de beschikking over een nieuwe planfiguur: structuurvisies. Dit zijn zuiver indicatieve plannen, die andere overheden niet kunnen binden. Voor het dwingend realiseren van rijksbeleid krijgt het Rijk nieuwe instrumenten: de mogelijkheid om bij Algemene Maatregel van Bestuur normen te geven (algemene instructies genoemd) en de mogelijkheid om voor een of meer aangegeven gebieden of categorieën van gebieden meer specifieke regels te geven voor de inhoud van bestemmingsplannen (bijzondere instructies genoemd). Tenslotte krijgt het Rijk - net als gemeenten - onder de nieuwe wet de mogelijkheid om zelf bestemmingsplannen te maken. Door middel van de rijksprojectenprocedure kan de (gecoördineerde) vergunningverlening hieraan worden gekoppeld.

Provinciaal niveau

Onder de nieuwe Wro krijgen de verschillende overheden zoveel mogelijk dezelfde bevoegdheden. Voor provincies betekent dit dat het streekplan vervalt en dat de provincie net als het Rijk de bevoegdheid krijgt (aan gemeenten) algemene en bijzondere instructies te geven. Algemene instructies worden opgenomen in een provinciale verordening. Ook provincies krijgen de mogelijkheid eigen bestemmingsplannen vast te stellen en krijgen een provinciale projectprocedure tot hun beschikking.

Gemeentelijk niveau

Op gemeentelijk niveau verandert er qua instrumentarium minder dan op rijks-en provinciaal niveau. Zo blijft voor gemeenten het bestemmingsplan behouden. De procedure ervan wordt verkort, doordat de provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen verdwijnt. Ook artikel 19 leek aanvankelijk te verdwijnen uit de Wro. Door druk vanuit gemeenten en vanuit de bouwpraktijk is echter besloten om toch ook in de nieuwe wet ruimte te behouden voor projectbesluitvorming op gemeentelijk niveau. Dit zal waarschijnlijk worden gerealiseerd door de introductie van een met de artikel 19-vrijstelling vergelijkbaar instrument: het projectbesluit.

'Voor projecten die de gemeente wenst, maar die in strijd zijn met het bestemmingsplan, kan de gemeente vrijstelling verlenen op grond van artikel 19 WRO.'

6. Huidige grondbeleidsinstnjtnenten

Rijksniveau

Het Rijk heeft geen voorkeursrecht. Voor bepaalde typen projecten kan het Rijk zelfstandig onteigenen (Infrastructuur, waterstaatswerken, luchthavens). Na de introductie van de rijksprojectenprocedure kan het Rijk zelfstandig onteigenen voor alle projecten die als rijksproject op grond van deze procedure worden aangewezen.

Provinciaal niveau

Dwingende instrumenten om ten behoeve van provinciale projecten gronden te verwerven, heeft de provincie in het geheel niet. Uitsluitend met behulp van de gemeenten op grond van een bestemmingsplan kan de provincie de beschikking krijgen over gronden die eigenaren niet vrijwillig aan de provincie willen overdragen. Dit levert voor de provincie een afhankelijke en daarmee zwakke positie op de grondmarkt op.

Gemeentelijk niveau: inleiding

Het zwaartepunt van het grondbeleid in ons ligt - meer dan dat van het ruimtelijk beleid - op gemeentelijk niveau. Behalve een aantal onteigeningsbevoegdheden heeft de gemeente ten behoeve van de grondverwerving ook de mogelijkheid tot vestiging van het gemeentelijk voorkeursrecht. Tenslotte kan de gemeente de kosten van die met een gebiedsontwikkeling samenhangen desnoods dwingend verhalen op grondeige­ naren. Op deze drie instrumenten: voorkeursrecht, onteigening en kostenverhaal zal hierna nader worden ingegaan.

Gemeentelijk niveau: het voorkeursrecht gemeenten

De Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna af te korten tot Wvg) schept de mogelijkheid voor gemeenten om een voorkeursrecht te vestigen op bepaalde daartoe aangewezen gronden. Volgens art. 10, lid 1 Wvg kan de verkoper ingeval een voorkeursrecht bestaat eerst tot vervreemding overgaan, nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld de desbetreffende onroerende zaak te kopen. De gemeente krijgt dus voorrang in het rechtsverkeer boven andere partijen. De naleving van het voorkeursrecht is gewaarborgd, doordat de Wvg de inschrijving van een akte tot vervreemding aan een derde alleen mogelijk maakt, wanneer daarop een notariële verklaring voorkomt, dat de onroerende zaak niet in een aanwijzing door de raad of een voorstel daartoe van B. en W. is opgenomen. In artikel 10 Wvg is een aantal vrijstellingen opgenomen, zoals bepaalde rechtshandelingen in familieverband.

Aangewezen gronden dienen te zijn begrepen in een bestemmingsplan of in een structuurplan, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming. Ook is de vestiging mogelijk voorafgaand aan een (ontwerp) structuur-of bestemmingsplan bij gemotiveerd raadsbesluit (voor maximaal 2 jaar) of zelfs op voorstel van B. en W. (voor de duur van 8 weken). Een raadbesluit binnen de laatstgenoemde termijn verlengt de werking van zo'n 'overvalbesluit' van het college met de genoemde 2 jaar.

'Behalve een aantal onteigeningsbevoegdheden heeft de gemeente ten behoeve van de grondverwerving ook de mogelijkheid tot vestiging van het gemeentelijk voorkeursrecht.'

De toepassingmogelijkheden van de Wvg waren tijdens de eerste jaren na inwerkingtreding in 1985 beperkt. De werkingssfeer van de wet beperkte zich tot stads-en dorpsvernieuwingsgebieden. Pas vanaf 1996 kunnen gemeenten ook voor uitbreidingslocaties een gemeentelijk voorkeursrecht ves­ tigen. Niet alle gemeenten beschikken momenteel over de mogelijkheid het voorkeursrecht te vestigen. In artikel 2a Wvg is een belangrijke voorwaarde voor het mogen toepassen van het voorkeursrecht opgenomen: aan een gemeente dient zelfstandig of samen met andere gemeenten blijkens nationaal of provinciaal

ruimtelijk beleid uitbreidingscapaciteit te zijn toegedacht of gegeven. Daar waar dit niet het geval is kan een gemeente het voorkeursrecht uitsluitend vestigen na een van GS verkregen verklaring van geen bezwaar. Er is een wetsvoorstel bij het Eerste Kamer in behandeling, dat de werkingssfeer van de Wvg zal verbreden tot alle gemeenten.

'Er is een wetsvoorstel bij de Eerste Kamer in behandeling, dat de werkingssfeer van de Wvg zal verbreden tot alle gemeenten.'

Gelet op de grote (financiële) belangen die bij locatieontwikkelingen een rol spelen (opbrengsten uit projectontwikkeling, continuïteit bij bouwbedrijven) hebben marktpartijen gezocht naar mogelijkheden om, ondanks de vestiging van het voorkeursrecht, toch de beschikking te krijgen over gronden die t.z.t. zullen worden ontwikkeld ten behoeve van bijvoorbeeld woningbouw. Hiertoe werden door de eigenaren van gronden waarop de Wvg rustte, samenwerkingsovereenkomsten gesloten met projectontwikkelaars. Op grond van deze overeenkomst vond uiteraard geen rechtstreekse eigendomsoverdracht plaats door de eigenaar aan de ontwikkelaar - hetgeen immers evident in strijd zou zijn met de Wvg - maar verkrijgt de ontwikkelaar van de eigenaar het recht om de gronden te ontwikkelen en daaruit de baten te trekken en uiteraard ook het risico te dragen. De Hoge Raad heeft deze constructie gesanctioneerd. Door een wijziging van artikel 26 van de Wvg (in werking getreden op 1 september 2002) is dit gat in de Wvg gerepareerd. Het ontduiken van de Wvg is nu veel moeilijker geworden. Van recente, succesvolle pogingen daartoe is nog niet gebleken.

Gemeentelijk niveau: onteigening Een tweede gemeentelijk grondbeleidsinstrument is dat van de onteigening. Wanneer iemand niet bereid is zijn gronden (tegen aanvaardbare condities) langs minnelijke weg aan de gemeente over te dragen, heeft de gemeente de bevoegdheid om langs dwingende weg de gronden in bezit te krijgen. In een aantal gevallen zal de eigenaar zich tegen de onteigening verweren met als argument dat onteigening niet nodig is, omdat hijzelf datgene wil realiseren, wat de gemeente in het bestemmingsplan heeft vastgelegd. Ingeval een grondeigenaar zich beroept op zelfrealisatie, worden door de Kroon de volgende bij herhaling aan te treffen standaardoverwegingen gebruikt:

a. "In dit verband overwegen wij verder, dat in het kader van een voorgenomen onteigening voorts zal moeten zijn aangetoond, dat zonder de voorgestelde grondverwerving door de gemeente het doel waarvoor wordt onteigend niet of niet in de door de gemeente gewenste vorm te bereiken is."

b."Voorts is van belang, dat indien een grondeigenaar bereid en in staat is zelf de op zijn grond rustende bestemmingen te verwezenlijken, onteigening voor dat doel in beginsel niet noodzakelijk is."

c. "Dit beginsel kan uitzondering leiden indien door de gemeente ter verwezenlijking van de betrokken bestemmingen een andere vorm van planuitvoering wordt gewenst dan de eigenaar voor ogen staat. In een dergelijk geval is onteigening echter slechts dan gerechtvaardigd indien is aangetoond dat aan die andere vorm van planuitvoering in het publieke belang dringend behoefte bestaat. Een vorm van planuitvoering welke in het publiek belang geboden is, staat overigens in eerste aanleg ter beoordeling van het gemeentebestuur. Of de betrokken grondeigenaren zelf daadwerkelijk tot planuitvoering zullen (kunnen) overgaan, hangt dan ook in hoofdzaak af van de vorm van planuitvoering. Potentiële uitvoerders van het bestemmingsplan zullen met het oog daarop inzicht moeten verkrijgen in de door de gemeente voorgestane wijze van planuitvoering, hetgeen doorgaans voor een belangrijk deel uit de toelichting op het be-

stemmingsplan of uit de bij dat plan behorende voorschriften al dan niet met de beschrijving in de hoofdlijnen blijkt".

Tussen de grondbeleidsinstrumenten onteigening en voorkeursrecht bestaat een nauwe relatie. Het voorkeursrecht is immers een passief instrument, dat eigenaren niet tot verkoop verplicht. Het voorkeursrecht heeft daarom met name betekenis in combinatie met onteigening: Door het voorkeursrecht wordt voorkomen dat de grond wordt overgedragen aan marktpartijen die zich kunnen beroepen op het zelfrealisatiebeginsel en die daardoor niet kunnen worden onteigend. De eigenaar die zich niet op dat zelfrealisatierecht kan beroepen rest dus niets anders dan zijn onroerende zaken ofwel met toepassing van het bepaalde in de Wvg aan de gemeente aan te bieden, dan wel t.z.t. te worden geconfronteerd met onteigening.

Gemeentelijk niveau: kostenverhaal Daar waar de vestiging van het gemeentelijk voorkeursrecht niet leidt tot het aanbieden van alle gronden aan de gemeente (waarna de gemeenten alle kosten eenvoudig in de uitgifteprijs van de bouwrijpe gronden kan verwerken) en waar de gemeente evenmin in staat blijkt om door middel van onteigening over te gaan, is sprake van zelfrealisatie. Verreweg de meeste zelfrealisatoren bereiken met de gemeente overeenstemming over de inhoud van hun plannen en ook over een bij­ drage aan de grondexploitatiekosten. Zo'n overeenstemming wordt vastgelegd in een exploitatieovereenkomst, gebaseerd op een exploitatieverordening die zijn wettelijke grondslag vindt in artikel 42 WRO.

Indien een zelfrealisator weigert om met de gemeente een exploitatieovereenkomst te sluiten, rest de gemeente niets anders dan kostenverhaal via het instrument van de baatbelasting. Aan dit instrument kleeft echter een aantal nadelen. Vanwege deze nadelen zijn gedurende de afgelopen jaren vorstellen gedaan om het wettelijke systeem van kostenverhaal te verbeteren.

Hierna zal op zowel de exploitatieovereenkomst als op de baatbelasting worden ingegaan. Vervolgens worden de (on)mogelijkheden van de baatbelasting besproken.

Artikel 42, lid 1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bepaalt dat de gemeenteraad een verordening vaststelt waarin de voorwaarden worden vastgelegd, waaronder de gemeente medewerking zal verlenen aan de exploitatie van gronden, die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen. Deze exploitatieverordening bevat volgens lid 2 onder meer voorschriften omtrent:

a. de gevallen, waarin en de wijze waarop het treffen van voorzieningen voor doeleinden van openbaar nut afhankelijk wordt gesteld van de afstand van grond aan de gemeente;

b. het aandeel van de kosten van voorzieningen van openbaar nut, dat ten laste wordt gebracht van de gronden, die door deze voorzieningen worden gebaat en de wijze, waarop deze kosten over de genoemde gronden worden omgeslagen.

Gemeenten richten zich bij het vaststellen van een exploitatieverordening doorgaans op de modelexploitatieverordening van de VNG.

Naast een omschrijving van de aard, omvang en kwaliteit van de door de gemeente of exploitant aan te leggen voorzieningen van openbaar nut, het tijdvak waarbinnen deze voorzieningen worden uitgevoerd en de door de exploitant te betalen exploitatiebijdrage kan een exploitatieovereenkomst - overeenkomstig het bepaalde in artikel 42 WRO - in voorkomende gevallen ook de afstand van gronden aan de gemeente regelen, voor zover die zijn bestemd voor voorzieningen van openbaar nut.

Indien de exploitant zelf (een deel van) de voorzieningen van openbar nut aanlegt, bevat de overeenkomst tevens de opdracht daartoe alsmede bepalingen omtrent een tijdige en kwalitatief goede uitvoering. Andere onderwerpen die in een exploitatieovereenkomst aan de orde kunnen komen zijn: een betalingsregeling, en in voorkomende gevallen een taakverdeling tussen partijen en een regeling voor gewijzigde omstandigheden, wanprestatie, aansprakelijkheid en faillissement.

Voor zelfrealisatoren die voor de planologische haalbaarheid afhankelijk zijn van de gemeente, is het sluiten van een exploitatieovereenkomst onontkoombaar. Er zijn echter ook zelfrealisatoren van wie de te ontwikkelen percelen deel uitmaken van een groter plangebied, waarbij het voor de gemeente redelijkerwijs niet mogelijk is om aan de betreffende percelen een bij de ontwikkeling van dat plangebied passende bestemming niet toe te kennen. Dergelijke zelfrealisatoren hebben de gemeente in beginsel niet nodig om een aanvraag om bouwvergunning te kunnen indienen voor een bouwplan dat voldoet aan alle voorwaarden die worden genoemd in artikel 44 Woningwet. Indien zij weigeren om met de gemeente een exploitatieovereenkomst te sluiten, heeft de gemeente op grond van de huidige wetgeving slechts één instrument om het verhaal van exploitatiekosten alsnog te bereiken, namelijk door het aan betrokkene opleggen van een aanslag baatbelasting.

De wettelijke grondslag voor het opleggen van baatbelasting is te vinden in artikel 222 Gemeentewet.

Tussen kostenverhaal op grond van een exploitatieovereenkomst enerzijds en door middel van baatbelasting anderzijds bestaan belangrijke verschillen. Behalve dat de baatbelasting een dwingend en fiscaal instrument is en zich kan richten tot anderen (bijvoorbeeld kopers van woningen) dan degenen die weigeren met de gemeente een exploitatieovereenkomst aan te gaan, kent de baatbelasting een drietal belangrijke beperkingen wat betreft de reikwijdte van het kostenverhaal.

l.Voor het door middel van de baatbelasting kunnen verhalen van grondexploitatiekosten geldt het criterium van de aanwezigheid van 'fysieke baat'. Dit betekent dat alleen de kosten van openbare voorzieningen waar de 'eindgebruiker' daadwerkelijk bij gebaat is, omdat hij er fysiek gebruik van kan maken, verhaalbaar zijn. Een evenredige bijdrage in alle typen kosten die normaliter in grondexploitatieberekeningen worden meegenomen (plankosten, kosten van bodemverontreiniging etc.) kan door middel van het opleggen van baatbelasting dus niet worden gevraagd.

2.Het verhaal van kosten van boven wij kse voorzieningen door middel van baatbelasting is gecompliceerd. Een probleem in veel gevallen is namelijk dat de kring van gebaten niet volledig kan worden, waardoor in feite slechts een deel van de gebaten een aanslag ontvangen. Dit wordt in het fiscale recht niet geaccepteerd.

3. Het is niet mogelijk om bij het opleggen van baatbelasting te differentiëren naar uitgiftecategorieën (verschillende typen woningen met verschillende prijsklassen). Als het gaat om 'fysieke baat' kan immers niet worden staande gehouden dat, hoe duurder een woning, hoe meer profijt men heeft van een weg, straatlantaarn of groenvoorziening. In grondexploitaties vindt zo'n differentiatie echter wel plaats.

Een en ander maakt het opleggen van baatbelasting voor gemeenten tot een onaantrekkelijk alternatief voor grondverkoop en exploitatieovereenkomsten.

Aparte vermelding in het kader van het kostenverhaal verdient nog de mogelijkheid voor gemeenten om door haar betaalde planschadevergoedingen op basis van een overeenkomst aan projectontwikkelaars door te berekenen. De Hoge Raad heeft dergelijke afspraken onlangs gekwalificeerd als in strijd met de WRO. Binnenkort zal een spoedwet tot wijziging van de WRO aan de Tweede Kamer worden aangeboden, op grond waarvan in de toekomst dergelijke overeenkomsten weer mogelijk en afdwingbaar zullen zijn.

'Tussen kostenverhaal op grond van een exploitatieovereenkomst enerzijds en door middel van baatbelasting anderzijds bestaan belangrijke verschillen.'

7. Toekomstige grondbeleidsinstntmenten

Rijksniveau

De invoering van de fundamenteel herziene Wro heeft ook gevolgen voor het grondbeleid. Zo betekent de introductie van de bevoegdheid van het Rijk om zelf bestemmingsplannen vast te stellen dat het Rijk ook de daaraan gekoppelde onteigeningsmogelijkheid verkrijgt. Een voorkeursrecht voor het Rijk is, evenmin als mogelijkheden van kostenverhaal, in de nieuwe Wro opgenomen.

Provinciaal niveau

Voor de provincie geldt hetzelfde als voor het Rijk: ook de provincie krijgt onder de nieuwe Wro de mogelijkheid om zelf bestemmingsplannen vast te stellen. Dit betekent dat ook onteigening door de provincie op basis van zo'n plan mogelijk wordt.

Gemeentelijk niveau

De te introduceren nieuwe figuur van het projectplan zal waarschijnlijk ook een extra onteigeningsgrond opleveren, doordat onteigening op grond van dat plan - naast bestemmingsplan onteigening - mogelijk zal worden.

Ook op het gebied van het kostenverhaal is de wetgeving in beweging. Het hiervoor beschreven verschil tussen de verhaalsmogelijkheden op contractuele basis enerzijds en door middel van baatbelasting anderzijds wordt reeds lange tijd onderkent.

Er zijn ook al verschillende pogingen gedaan om door middel van wetswijziging de verhaalsmogelijkheden langs vrijwillige weg en op een dwingende wijze, te harmoniseren wat betreft de typen en hoogte van de te verhalen kos­ ten. Dergelijke pogingen worden ondersteund door zowel gemeenten als marktpartijen, aangezien eigenaren die door hun weigering om te contracteren een relatief lage exploitatiebijdrage betalen, andere partijen ook marktpartijen - met de meerkosten opzadelen.

Na verkenning van vele denkbare varianten (grondexploitatieheffing, 'smalle' exploitatievergunning uitsluitend gericht op kostenverhaal, 'brede' exploitatievergunningen met ook een inhoudelijke plantoetsing, koppeling van exploitatiebijdrage aan de bouwvergunning) lijkt een 'relatief smalle' exploitatievergunning als nieuw instrument om het thans bestaande verschil tussen exploitatieovereenkomst en baatbelasting te overbruggen het meest waarschijnlijk.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen