Is ‘Den Haag’ de markt meester?

THEMA

Een balans van twintig jaar marktwerkingsbeleid

GJ. de Jong MSc, beleidsmedewerker SGP-Tweede Kamerfractie

Marktwerking gold jarenlang als 'wondermiddel' voor het oplossen van allerlei problemen op diverse beleidsterreinen. Maar de laatste paar jaar is een omslag opgetreden in het politieke en maatschappelijke debat. De SGP is niet op voorhand tegen marktwerking, maar heeft wel serieuze kritiek, zeker wanneer het aanprijzen van 'de markt' een dogma wordt.

In de afgelopen twee decennia is de Nederlandse economie sterk veranderd door de introductie van marktwerking - het spel van vraag en aanbod - op een groot aantal terreinen waar de overheid of een overheidsbedrijf eerst de rol had van monopolist. Marktwerking gold in deze periode als 'wondermiddel' voor het oplossen van allerlei problemen op diverse beleidsterreinen. Marktwerking heeft namelijk een aantal beloften in zich die een door de overheid gereguleerd aanbod mist. In een dynamische en concurrerende markt wordt in de eerste plaats bevorderd dat aanbieders kwalitatief goede producten aan de consument leveren tegen een betere prijs/kwaliteitsverhouding. Bovendien houdt de vrije concurrentie in dat iedereen die dat wil een evenredige kans krijgt om deel te nemen aan de markt. En wat te denken van de voordelen voor de consument? Die heeft - als de markt voldoende transparant is - de mogelijkheid om méér te kiezen tegen (steeds) lagere prijzen. Kortom: als markten perfect werken, ontstaat er zonder sturing van bovenaf als vanzelf een maatschappelijk evenwicht.’

Maar de laatste paar jaar is het maatschappelijke debat kritischer van toonzetting geworden. Deze omslag van denken is ook terug te zien in het huidige beleid. Het 'ja, mits' van de jaren 1990 is omgebogen tot een 'nee, tenzij' van de regering. In deze kabinetsperiode worden - sinds het uitstellen van verdere liberalisatie van de postmarkt-- alleen nog maar substantiële nieuwe stappen gezet bij de marktwerking in de zorg.

De SGP heeft in het verleden alle marktwerkingsoperaties op zijn merites beoordeeld. Zonder dogmatisch tegen te zijn, had de Tweede Kamerfractie wel altijd serieuze kritiek op het voor velen onaantastbare dogma van de marktwerking. Van de "Onzichtbare Hand" van Adam Smith' werd door velen veel verwacht. Het was de tijd van een kleinere en betere overheid, privatisering en marktconforme elementen in verband met concurrerende prijzen. De beoefening van de kunst van het loslaten, werd dat steeds genoemd. En waarom zou je ook niet loslaten, als alle mensen bij elkaar door de coördinatie van het marktmechanisme onbewust bijdragen aan de vermeerdering van de welvaart van de totale gemeenschap?

Nu, na twintig jaar marktwerkingsbeleid is het tijd om de balans op te maken. Niet alleen om het verleden te beoordelen, maar ook om lessen te kunnen trekken voor de huidige marktwerkingsoperatie in de zorgsector en voor eventuele toekomstige marktwerkingsoperaties in andere sectoren. Zijn de beoogde doelen van het gevoerde beleid behaald? Hebben de markten 'gewerkt'? En is het toezicht op de geliberali-

seerde markten doelmatig en effectief? Belangrijke vragen waar ik in dit artikel een antwoord op wil formuleren. Maar voordat ik op de/.e vragen inga, wil ik eerst de historische context achter het gevoerde marktwerkingsbeleid schetsen.

Historische context

Na een jarenlange groei van de collectieve sector sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog, werd in het begin van de jaren 1980 duidelijk dat de overheidsfinanciën onhoudbaar waren geworden. De collectieve lastendruk'' schommelde in deze periode op het historisch hoge niveau rond de 44% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) (2006:39, 1%) en het financieringstekort steeg in rap tempo van 4, 6% naar 8, 3% BBP. Tegelijkertijd was het werkloo.sheidspercentage in 1982 9, 4% (Nu:4%) van de beroepsbevolking. Er moest dus wat gebeuren, en snel ook. Daarom hebben de kabinetten Lubbers I, II en III (1982 - 1994) een ingrijpend hervormingsbeleid gevoerd om de omvang en de rol van de collectieve sector weer beheersbaar te maken. Ook werd in deze periode een voorzichtig begin gemaakt met de liberalisering van de luchtvaartsector en de verzelfstandiging van staatsbedrijf PTT.

Sinds het aantreden van de PvdA in het kabinet in het voorjaar van 2007 is de liefde voor marktwerking beduidend bekoeld.’

De kabinetten Kok (1994 - 2002) gingen een stap verder. Volgens de regering waren toen 'meer marktwerking en minder regulering noodzakelijk'.' Dit beleid kreeg gestalte in de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) en de aanscherping van het mededingingsbeleid. De overheid moest zich in deze visie alleen nog maar concentreren op de werkelijke publieke belangen, zoals veiligheid, toegankelijkheid van collectieve voorzieningen en gezondheid. In deze periode kregen de telecom, het spoorgoederenvervoer en de energiemarkt te maken met marktwerkingsoperaties die met name waren ingegeven door Europese Richtlijnen (waar de Nederlandse regering ook mee had ingestemd). Ook werd op initiatiefvan de Nederlandse overheid een begin gemaakt met het liberaliseren van het decentraal openbaar vervoer, de taximarkt en het notariaat.

Ook de eerste drie kabinetten Balkenende zijn in rap tempo doorgegaan op de ingeslagen weg van meer marktwerking. In tegenstelling tot de kabinetten Kok, waren de in deze periode nieuw geïnitieerde marktwerkingsoperaties niet meer ingegeven door Europese Richtlijnen. Marktwerking deed in deze periode zijn intrede bij de re-integratieondersteuning (2002), de energiemarkt (2004), de kinderopvang en de curatieve zorg (2005), de zorgverzekeringswet (2006) en ten slotte de thuiszorgsector (2007). Maar sinds het aantreden van de PvdA in het kabinet in het voorjaar van 2007 is de liefde voor marktwerking beduidend bekoeld. Dat bleek onder andere uit de door minister Bos van Financiën opgestelde nota Staatsdeelnemingenbeleid. Om de publieke belangen beter te kunnen behartigen zal de Staat zich als aandeelhouder in het vervolg actiever gaan richten op de strategische koers van de ondernemingen waarin zij participeert en het toetsen van belangrijke inve.steringsvoorstellen die daarmee verband houden.’

In de afgelopen twintig jaar heeft de overheid dus veel markten geliberaliseerd. Dat betekende echter niet dat de overheid haar handen sindsdien helemaal afhoudt van de geliberaliseerde markten. De praktijk wijst namelijk uit dat vrije markten niet perfect functioneren en de publieke belangen niet altijd garanderen. De overheid heeft hier een belangrijke rol als vormgever van, en toezichthouder op de markt.

Daarom stelt de overheid vaak ook belangrijke randvoorwaarden (publieke waarborgen). Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan consumenten die in een afgelegen en dunbevolkt gebied wonen. Omdat een Openbaar vervoerverbinding naar zo'n gebied onrendabel is, zal elke private onderneming snel een eind maken aan zo'n verbinding. Maar omdat de overheid het publieke belang van een goede bereikbaarheid per openbaar vervoer belangrijk vindt voor een perifere regio, zijn er bepalingen in de wet opgenomen die dat garanderen. Ook is te denken aan de waarborg van gelijke toegang tot de zorgverzekering, ongeacht een ziektebeeld.

Evaluatie marktwerkingsbeleid

Nu de achtergrond van de marktwerkingsoperaties is geschetst, resteert de vraag in hoeverre de beoogde doelen van het beleid behaald zijn. Om daar een gefundeerd antwoord op te kunnen geven heeft minister Van der Hoeven in februari 2008 een onderzoek 'Marktwerkingsbeleid'' naar de Tweede Kamer gestuurd. Helaas is er op (de conclusies van) dit rapport nogal wat af te dingen omdat het vaak lijkt dat er naar een conclusie toe geredeneerd is. Bovendien is het onderzoek uitgevoerd door ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken, het ministerie dat al jarenlang verantwoordelijk is voor het marktwerkingsbeleid. Dat roept het beeld op van de slager die zijn eigen vlees keurt. Of, in dit geval toepasselijker, van marktpartijen die hun eigen kartels en prijsafspraken beoordelen. Maar ondanks deze kritiek op het onderzoek, kan het wel gebruikt worden als inventarisatie van de ontwikkelingen. Samen met brieven, artikelen en documenten van betrokkenen, ontstaat het beeld dat de doelmatigheid in veel sectoren is gestegen, maar dat er op een aantal terreinen ook grote zorgen zijn.

‘Het is niet altijd eenvoudig om de kwaliteit van opgeleverde producten goed te kunnen beoordelen.’

Hoe is dat verschil in succes tussen de verschillende marktwerkingsoperaties te verklaren? In de eerste plaats moet natuurlijk geconstateerd worden dat hiervoor geen eenduidige oorzaak is aan te wijzen. Daarvoor zijn de onderscheiden markten en de marktomstandigheden te verschillend. Maar wellicht kan een belangrijk deel van de verklaring gevonden worden in het onderscheid dat hoogleraar innovatiebeleid Noteboom maakt.' Hij stelt dat het niet altijd eenvoudig is om de kwaliteit van opgeleverde producten goed te kunnen beoordelen. Hierbij maakt hij een onderscheid tussen 'zoekproducten' waarvan men de kwaliteit voorafgaand aan de aankoop kan bepalen (auto's, wasmachines), 'ervaringsproducten' waarvan men de kwaliteit tijdens de consumptie kan bepalen (concerten, restaurants), en 'geloofsproducten' waarvan men ook na consumptie de kwaliteit niet kan bepalen (arts, adviseur). Het effect van marktwerking wordt volgens hem in dit rijtje steeds problematischer te meten en zal steeds meer alleen indirect af te leiden zijn.

Wanneer vanuit deze visie de liberalisering van bijvoorbeeld de telecombranche en de luchtvaartsector geanalyseerd wordt, is duidelijk waarom ze zo succesvol zijn: het gaat hier, mede door de komst van nieuwe internettechnologieën, om 'zoekproducten'. De doelmatigheid in deze sectoren is enorm verbeterd, er hebben grote technologische innovaties plaatsgevonden, de producten zijn transparant, het aanbod is breder geworden en door een scherpe concurrentie zijn de tarieven voor consumenten sterk gedaald.

Wel blijkt het ook in deze markten essentieel om de belangen van zwakkere consumenten goed te borgen. De forse verhoging van de tarieven voor de kerktelefoon in 2000 was daarvan een sprekend voorbeeld.

‘De prijzen van het vervoer per taxi zijn sterk gestegen, terwijl daar geen extra keuzevrijheid en grotere klantvriendelijkheid tegenover staan.’

De commotie daarover was begrijpelijk, want de kerktelefoon vormde voor een aanzienlijke groep mensen een voorwaarde om aan het kerkelijk leven deel te kunnen nemen: ouderen, bewoners van verzorgingshuizen en ziekenhuizen, gehandicapten en andere hulpbehoevenden. Voor hen was de kerktelefoon soms het enige middel om betrokken te blijven bij hun kerkelijke gemeenschap; mensen bovendien met een zwakke financiële positie. Als de overheid de belangen van dergelijke consumenten (ook) van weinig belang acht, kan de markt doen wat zij wil.

Bij een aantal ervaringsproducten, waaronder de energiesector, is het beeld meer divers. De opening van de energiesector voor meer concurrentie is stroef verlopen. Dat kan verklaard worden door de matige informatietransparantie tussen de leveranciers en het beperkte prijsverschil. Bovendien valt er voor consumenten door een aantal grote fusies van energieleveranciers minder te kiezen, en bestaat het gevaar dat de fusies leiden tot hogere energieprijzen. Bij de taximarkt, de re-integratiesector of in de zorg is het objectief beoordelen van de kwaliteit een stuk lastiger omdat dit zogenaamde 'geloofsproducten' zijn. Wie garandeert bijvoorbeeld dat een taxichauffeur de kortste route neemt? De prijzen van het vervoer per taxi zijn sterk gestegen, terwijl daar geen extra keuzevrijheid en grotere klantvriendelijkheid tegenover staan. Integendeel, als de Idant een keuze maakt voor een bepaalde taxi, worden ze door de chauffeur vaak doorverwezen naar de voorste taxi in de rij. En waar het in de taximarkt gaat om een relatief eenvoudig product, is de kwalitatieve beoordeling van complexe zorgproducten en re-integratiedienstverlening nog lastiger te beoordelen voor cliënten én overheden. Kwaliteitsverschillen tussen verschillende leveranciers kunnen inzichtelijker gemaakt worden met certificeringseisen, kwaliteitseisen en klantbeoordelingen. Zo kunnen de verschillen tussen energieleveranciers bijvoorbeeld transparanter worden gemaakt door klantbeoordelingen, waarna het product meer en meer kenmerken krijgt van een 'zoekproduct'. En kwaliteitsverschillen tussen re-integratie jobcoaches kunnen worden gemeten aan de hand van vooraf geformuleerde kwantitatieve doelstellingen, bijvoorbeeld het aantal werklozen dat succesvol naar de arbeidsmarkt wordt begeleid.

Maar ook al zijn er aanvullende beoordelingscriteria: het blijft lastig om de effectiviteit van complexe producten met elkaar te vergelijken. Want hoe verwerk je bijvoorbeeld het gegeven dat de re-integratie van werklozen in grote steden een andere aanpak behoeft dan in kleine dorpsgemeenschappen? Of het feit dat sommige werklozen een grotere afstand hebben tot de arbeidsmarkt dan anderen? En hoe voorkom je in dat geval dat de 'cowboys' op de markt alleen de makkelijkste werklozen begeleiden?

De rol van toezicht

Voor het borgen van de publieke belangen is een duidelijke en belangrijke taak voor de overheid als wetgever en toezichthouder weggelegd. Want hoewel de overheid met marktwerking enerzijds haar invloed verliest, probeert zij anderzijds wel grip te houden op het eindresultaat om de publieke belangen te garanderen. De overheid heeft als wetgever de taak om de kaders van de markt zo helder mogelijk te formuleren in weten regelgeving. Voor het toezicht op de markt kan de overheid kiezen uit de rol als opdrachtgever, toezichthouder of marktmeester.' De overheid als opdrachtgever definieert het gewenste voorzieningenniveau, waarna de uitvoering openbaar wordt

aanbesteed. De overheid als toezidithouder AeiimeerX kwaliteitseisen in wetgeving, waarna inspectiediensten controleren of alle partijen zich aan de gestelde eisen houden. Als marktmeester richt de overheid zich ten slotte op het creëren en bewaken van effectieve en eerlijke concurrentieverhoudingen. Een belangrijke toezichthouder in dit verband is de NMa.

Op dit terrein bestaat er voor de overheid wel een fundamenteel dilemma. Enerzijds is het niet meer dan logisch dat de overheid (een zekere mate van) verantwoording verwacht omdat het gaat om de borging van de publieke belangen. Anderzijds bestaat het gevaar dat de overheid teveel informatie vraagt, zodat er een ondoordringbaar oerwoud van (te) gedetailleerde wet-en regelgeving dreigt met de daarbij behorende omvangrijke administratieve lasten. Bijvoorbeeld: sommige zorgkantoren vragen tientallen pagina's informatie aan zorgaanbieders. Door de grotere maatschappelijke roep om transparantie en de technologische mogelijkheden is het gevaar om teveel te willen controleren alleen maar groter geworden. Wellicht zou de overheid aan deze negatieve spiraal kunnen ontsnappen door meer te focussen op het gewenste resultaat. Hoe die output gerealiseerd wordt, kan vervolgens (deels of grotendeels) aan de markt worden overgelaten.

Arbeidsvoorwaarden en topsalarissen

Een ander veelbesproken discussiepunt bij marktwerkingsoperaties betreft de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden van werknemers. Daar is aanleiding toe, want bij het lezen van het onderzoek 'Marktwerkingsbeleid' valt tussen de regels door te lezen dat juist werknemers in een aantal geliberaliseerde markten de grote verliezers zijn. De salarissen zijn in een aantal sectoren afgenomen, nieuwe werknemers hebben soms te maken met een verslechterde CAO en de werkdruk is vaak toegenomen. Volgens het CPB is dat niet altijd te voorkomen, omdat je bij alle operaties op het gebied van marktwerking vaak kleine deelgroepen hebt die erop achteruitgaan, ten gunste van het geheel dat erop vooruitgaat.'" Hier ligt een belangrijke taak voor de CAO-partners en de overheid om de negatieve effecten te beperken.

‘Marktwerking is beslist geen onverdeeld succes. Voorzichtigheid blijft daarom geboden.’

Als de verslechterde arbeidsvoorwaarden afgezet worden tegenover de hogere salarissen van topbestuurders, dan is de maatschappelijke verontwaardiging daarover logisch. De realiteit dwingt tot nuancering. In sommige gevallen zijn die hoge salarissen, los van de discussie over de wenselijkheid daarvan, wel te verklaren. Denk bijvoorbeeld aan een organisatie als KPN, waarbij topbestuurders opereren in een risicovolle markt. Maar als het risico beperkt is - zoals in de semi-publieke zorgsector of het energienetbeheer - is het recent voorgestelde plafond van 220.000 euro voor bestuurders zondermeer wenselijk. Het is toch echt niet vol te houden dat zij meer verantwoordelijkheid dragen dan onze minister-president!

Conclusies

Het is onmiskenbaar dat er bepaalde voordelen zijn behaald door de introductie van marktwerking in bepaalde sectoren. De behaalde resultaten zijn divers, soms positief, maar zeker zo vaak zorgelijk of negatief. Marktwerking is beslist geen onverdeeld succes. Voorzichtigheid blijft daarom geboden.

In de afgelopen jaren bleek het moeilijk om de publieke belangen te garanderen, omdat die veelal niet gedefinieerd waren in objectieve termen. Daarom moet de overheid veel meer toe naar een systeem waarin een

marktwerkingsoperatie vooraf duidelijk wordt afgebakend. Daarin moeten de gewenste einddoelen, de beoogde veranderingen in de markt, het tijdpad, en de te verwachten effecten voor de marktomgeving zoveel mogelijk worden geformuleerd in toetsbare criteria. Bovendien is het van belang om direct bij de introductie van een nieuwe marktwerkingsoperatie een goede nulmeting uit te voeren. De markteffectentoets " die het kabinet daarvoor ontwikkelt, is daarbij een goede insteek.

Volgens het CPB is het succes van marktordeningsoperaties primair af te meten aan vergrotingen van de welvaart. Maar welvaartsvermeerdering als enige maatstaf om te beoordelen of een markt geliberaliseerd kan worden, vind ik te eenzijdig. Dan doet de overheid burgers tekort. In een markt met relatief eenvoudige 'zoekproducten' en met sterke consumenten is vergroting van de welvaart wellicht een toereikend criterium, hoewel er goed op gelet moet worden of er geen negatieve bijwerkingen zijn voor mensen, samenleving en leefomgeving. Maar wanneer het gaat om complexere en minder transparante producten, als de kwaliteit lastiger te meten wordt en consumenten weinig invloed hebben op de keuze van de leverancier, is het een heel ander verhaal. Dan schiet het criterium van welvaartsvermeerdering tekort. In dat geval is de lijn van het huidige kabinet 'nee, tenzij' beslist een verstandige.

Noten

1 Plug, P. e.a. Sturing van marktwerking; de bestuurlijke gevolgen van marktwerking, Berenschot Fundatie (2003).

2 Op voorstel van staatssecretaris Heemskerk van Economische Zaken heeft het kabinet op 16 mei 2008 besloten dat een geheel vrije postmarkt per 1 juli 2008 niet raadzaam is. Er zijn volgens het kabinet nog te veel onzekerheden om de markt geheel vrij te geven, met name door het ontbreken van goede arbeidsvoorwaarden en een gelijk een internationaal speelveld.

3 Het concept van de "Invisible Hand" wordt beschreven in het boek The Wealth of Nations (1776) van de econoom Adam Smith. In dit boek, waarin voor het eerst de principes van de vrije markt worden beschreven, beschrijft Smith de Invisible Hand als volgt: "... ieder individu werkt noodzakelijkerwijs om de jaarlijkse opbrengst van de samenleving zo groot mogelijk te maken. Inderdaad, over het algemeen heeft hij zich niet voorgenomen het publieke belang te dienen, noch weet hij hoeveel hij het dient. (...) Door het nastreven van zijn eigenbelang bevordert hij dat van de samenleving vaak meer effectief dan wanneer hij dat echt probeert te doen. Ik ben mij niet van veel goeds bewust dat gedaan is door hen wiens voorkeur uitgaat naar handel voor het publieke belang.”

4 De collectieve lastendruk wordt berekend als Collectieve lasten / Nationaal Inkomen * 100%.

5 Troonrede 1995.

6 Nota Staatsdeelnemmgenbeleid (Kamerstuk 28 165, nr. 69)

7 Onderzoek Marktwerkingsbeleid, ministerie Economische Zaken, februari 2008 bijlage bij Kamerstuknummer 24036 - 343

8 We denken veel te simpel over marktwerking, NRC-Handelsblad, bijlage Opinie en Debat, 24/25 mei 2008.

9 Plug, P. e.a. Sturing van marktwerking; de bestuurlijke gevolgen van marktwerking, Berenschot Fundatie (2003)

10 NRC-Handelsblad 19 maart 2008, 'Wij zeggen tegen kabinet: laat je niet gek maken', mterview met Coen Teulings, directeur van het CPB.

11 Brief van minister Economische Zaken 18 september 2008, Tweede Kamerstuk 24.036 - 356.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen