Dualisme, tussen duet en duel
Een kritische reflectie op de dualiseringsoperatie in het lokaal bestuur
Vanaf 2002 is het bestuur van de gemeente ‘gedualiseerd’. Wethouders zijn dus geen leden meer van de gemeenteraad, maar vormen een ‘tegenover’ van de raad. Doel hiervan was om de raad meer profiel en zelfstandigheid te geven tegenover het college van Burgemeester en Wethouders. Maar of er in de praktijk zoveel (ten goede) veranderd is, valt te betwijfelen.
Sinds 2002 is het gemeentebestuur volgens de duale spelregels georganiseerd. De waardering acht jaar na dato loopt nogal uiteen. Daar waar het rapport ‘Staat van het dualisme’ (Ministerie van Binnenlandse Zaken, juli 2008) concludeert dat het dualisme in technische zin op hoofdlijnen functioneert naar behoren, vindt een meerderheid van de raadsleden dat het dualisme is mislukt (Binnenlands Bestuur, 12 maart 2009). Voor beide opvattingen is bewijsmateriaal aan te dragen. Het rapport ‘Staat van het dualisme’ wijst op de politieke profilering die is toegenomen wat bijdraagt aan de zichtbaarheid van de lokale politiek. De raad is weer terug als gezaghebbend politiek forum. De machtsbalans tussen raad en college is meer in evenwicht dan vroeger en er lijkt een zekere professionalisering van de politieke kaderstelling en bestuurlijke verantwoording plaats te vinden. Daarnaast maken raden gebruik van nieuwe instrumenten zoals de griffie en de rekenkamer, waardoor hun taakuitoefening effectiever en krachtiger wordt. Tegelijkertijd zien we de andere kant van de medaille. Er zijn nog heel veel zaken niet veranderd.We zien dat nog steeds het primaat bij bestuurders ligt, en niet bij vertegenwoordigers. Raden hebben moeite met het helder formuleren van kaders en doelen en maken nog lang niet afdoende gebruik van hun controlerende bevoegdheden. Heel wat wethouders vinden het maar al te prettig dat zij geen heldere kaders meekrijgen en ook niet erg zorgvuldig worden gecontroleerd op datgene wat ze realiseren.
Operatie onvoltooid
We kunnen constateren dat het dualisme nog niet “af” is. De lokale politieke cultuur waarbij in de wandelgangen en achterkamertjes beslissingen werden genomen, is nog lang niet overal daadwerkelijk uitgebannen. Maar al te vaak schuiven wethouders aan bij fractieberaad. En veel te veel geven wethouders tijdens de raadsvergadering een stemadvies over de ingediende moties en amendementen en loopt de raad toch nog aan de leiband van het college. Er zijn ook excessen van het duale systeem te bemerken. Het aantal wethouders dat ‘sneuvelt’ is significant toegenomen.Veel gemeentebesturen kampen met slechte relaties tussen raad en college. Het animo om wethouder of raadslid te worden, is laag, soms zelfs zorgwekkend laag. De lokale politiek mag dan meer politiek en scherper geprofileerd zijn geworden, voor velen is het daarmee ook vooral een arena of slangenkuil geworden waar men zich ongemakkelijk en maar matig thuis voelt.
Dualisme als balanceerkunst
Dualisme is ook heus niet eenvoudig.We zouden het kunnen omschrijven als een balanceerkunst op twee dimensies. De eerste dimensie heeft te maken met de mate waarin het college haar vrijheid neemt om te besturen en de “tent te runnen”. De tweede dimensie heeft van doen met de mate waarin de raad haar controlerende taak serieus neemt. In figuur 1 zijn beide dimensies geschetst. In de zo ontstane kwadranten liggen meerdere aanknopingspunten om de huidige problemen met ‘de staat van het dualisme’ te kenschetsen.
Laten we beginnen bij de raad. Een absente of afwezige raad is niet in staat of niet bereid zijn controlerende taak serieus te nemen. Hij is druk met incidenten of met zichzelf. Dat kan zijn omdat hij intern heftig is verdeeld (een situatie die zich steeds vaker lijkt voor te doen) of omdat hij een aantal zure appels niet durft door te bijten en terugdeinst voor zijn kaderstellende rol. Dat hoeft niet zoveel problemen te veroorzaken als een daadkrachtig college zelf de regie neemt en de raad in feite helpt of bijstuurt bij zijn kaderstellende en controlerende taak. Anders wordt het als het college in deze situatie de raad links laat liggen en geheel op eigen houtje invulling geeft aan zijn taken. Dan ontstaat er een college dat voor de troepen uitloopt en geen rekenschap aflegt van zijn daden. Als zich dan onverhoopt een incident voordoet, trekt de bestuurder meestal aan het kortste eind en wordt hij of zij gedwongen om op te stappen. Dit scenario zien we veelvuldig in situaties met ambitieuze bestuurders en een hevig verdeelde en gepolitiseerde raad met daarin een aantal populistische stemmingmakers. In een plotselinge opwelling van daadkracht herneemt een raad zijn rechten en kan een bestuurder onverwachts worden weggestuurd.
Het dualisme kan echter ook leiden tot een raad die juist heel sterk wil controleren en het college nauwelijks speelruimte biedt. Daarmee probeert zo’n raad te compenseren wat deze aan speelruimte in de uitvoeringssfeer denkt te zijn kwijtgeraakt. Afhankelijk van de opstelling van het college kan dat leiden tot een college dat het verlengstuk wordt van de gemeenteraad, met nauwelijks eigen inbreng en speelruimte, wat de daadkracht van het college uiteraard niet ten goede komt. Het kan ook leiden tot een college dat voortdurend in botsing komt met de raad omdat het college zijn eigen ideeën wil doorvoeren of zelfs doordrukken en daarbij ook de nodige discretionaire ruimte wil hebben. Als een raad in de laatstgenoemde situatie met behulp van zijn eigen middelen, zoals een lokale rekenkamer, het bestuur ter verantwoording roept, leidt dit tot nijdige debatten en verstoorde verhoudingen. In zo’n geval kunnen zelfs zeer competente en duaal georiënteerde raadsleden zich gedwongen voelen tot monistische strategieën: om de coalitie te redden is het noodzakelijk om de achterkamertjes weer te activeren en als coalitie de gelederen te sluiten, al dan niet met een politieke deal als wisselgeld.
Mijn indruk is dat het dualisme een emanciperende beweging op beide dimensies heeft ondersteund.Met andere woorden: de raad is gegroeid in zijn controlerende en kaderstellende rol (mede dankzij de extra instrumenten die hij door het dualisme heeft gekregen),maar ook de colleges zijn veel zelfbewuster geworden en kennen een grotere dadendrang. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het lokaal bestuur in toenemende mate een botsend bestuur is geworden, een bestuur waarin college en raad geregeld lijnrecht tegenover elkaar staan. Dat verklaart ook waarom er in de afgelopen acht jaar relatief veel wethouders ‘de laan uit zijn gestuurd’en waarom veel raadsleden voortijdig en teleurgesteld stoppen.
Het frappante is dat binnen een en dezelfde gemeente en bestuursperiode meerdere scenario’s kunnen ontstaan, al naar gelang het humeur van de raad, de specifieke portefeuillehouder of het onderhavige dossier. Dat betekent dat de positiebepaling en strategiekeuze van raad en college niet volledig vastligt in de culturele genen van deze organen,maar ook een kwestie is van bewuste keuze. En dat betekent op haar beurt weer dat hier ook ruimte ligt voor beïnvloeding, verandering en verbetering.
Tussen duet en duel
De in gang gezette emancipatie van beide lichamen is niet onwenselijk. Sterker nog, zowel het principe van machtenscheiding tussen raad en college als van machtsbalans tussen beiden, dragen bij aan de kwaliteit van het lokaal bestuur. Dat was ook de bedoeling van de hele operatie rond het dualisme. Enigszins gechargeerd kan worden gesteld dat het dualisme enerzijds een vruchtbaar samenspel (duet) tussen college en raad dient te bevorderen,maar anderzijds ook een productief tegenspel (duel). In de wisselwerking tussen kaderstelling enerzijds en uitvoering anderzijds ligt de kracht van het samenspel. In de functies van controle en verantwoording liggen vaak aangrijpingspunten voor duel,maar daar is niets mis mee. In een gezonde dualiteit is zowel competitie als coöperatie van belang.
Aanbevelingen voor een versterkt dualisme
Het dualisme is nog lang niet af. Dat hangt zeker niet alleen samen met het feit dat een cultuuromslag nu eenmaal veel tijd kost,maar ook met het feit dat er bij zowel raden als colleges vaak een tekort is aan de noodzakelijke kennis en competenties. Niet alleen ontbreekt bij raadsleden veelvuldig de kennis van de instrumenten die men ter beschikking heeft en van de wederzijdse bevoegdheden. Ook de competenties om als raadslid vanuit een kaderstellende rol politiek te bedrijven en bestuurders af te rekenen op vooraf afgesproken prestaties, ontbreekt vaak.Voor bestuurders geldt vaak hetzelfde: zij missen te vaak de vaardigheden om zelf aan te geven binnen welke kaders zij wensen te besturen en waar zij op afgerekend willen worden. Om van een geslaagde transitie te kunnen spreken zijn er ten minste vier verbeteringen nodig. Ten eerste moeten volksvertegenwoordigende lichamen beter worden toegerust om hun kaderstellende taak uit te voeren.Veel aandacht gaat uit naar het verbeteren van de controlerende taak en de inzet die gepleegd wordt om het bestuurlijk handelen en wandelen te verantwoorden, is enorm.Maar de werkelijke uitdaging ligt in het richtinggevend en tegelijkertijd ruimhartig formuleren van kaders waarbinnen uitvoerende lichamen beleid kunnen maken en uitvoeren. Dat vereist lef en kunde. Lef om keuzes te maken, kunde om deze keuzes te vertalen naar werkbare bestuurlijke kaders. Volksvertegenwoordigende lichamen zullen beter worden toegerust om recht te doen aan hun verlangen om daadwerkelijk ‘het volk te vertegenwoordigen’. Heel veel raadsleden vinden het enorm moeilijk om geen schriftelijke vragen te stellen over een losliggende stoeptegel, een defecte lantaarnpaal of een vandalismeincident. Zij slagen er echter ook niet in om hun ‘ombudsfunctie’ goed te scheiden van hun politiekbestuurlijke verantwoordelijkheid. Sterker nog, deze ombudsfunctie doorkruist vaak de bestuurlijke logica waarbij de raad zich beperkt tot kaderstelling en controle en zich niet bemoeit met uitvoeringsdetails. Met ombudswerk kan echter vaak goede sier worden gemaakt, terwijl politieke kaderstelling moeilijker verkoopt in de richting van een verwende kiezer. Toch zullen lokale politici een duidelijke scheiding moeten aanbrengen in deze twee taken en ervoor moeten waken dat zij prioriteit geven aan kaderstelling en controle. Het dualisme dient gepaard te gaan met voorzieningen voor actieve betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld, bijvoorbeeld rond de invulling en uitvoering van deWet Maatschappelijke Ondersteuning, het jeugdbeleid, het lokaal onderwijsbeleid enzovoorts. Volksvertegenwoordigende lichamen kunnen de invulling van details in de uitvoering van complexe beleidsterreinen met een gerust hart overlaten aan de uitvoerende macht, als zij er maar van verzekerd zijn dat direct belanghebbenden daar op een constructieve wijze bij betrokken worden. Een directe adviesbevoegdheid aan de raad kan bijdragen aan de kwaliteit van het politieke debat over lastige dossiers als deWMO, de WWB en soortgelijke wetten. Een goed politicus is (lang) niet altijd een goed bestuurder. De mogelijkheden die het dualisme biedt om goede bestuurders van elders aan te trekken, zouden ruimer benut moeten worden om in de colleges daadwerkelijk uitvoerend vermogen samen te brengen.Waar gemeentebesturen steeds vaker voor complexe opgaven worden gesteld die professioneel bestuur vereisen,moet ook het amateurisme in de lokale politiek worden tegengegaan. Zeker voor wat betreft bestuurders is het van belang dat de mogelijkheden om professionals te werven, beter kunnen worden benut. Landelijke partijen zouden in dit kader ook meer werk kunnen maken van bestuurlijke kadervorming, rekrutering, coaching en loopbaanbegeleiding.
Kanttekeningen
Bij deze vier aanbevelingen passen drie kanttekeningen. Allereerst zullen we ons blijvend moeten beseffen dat de lokale politiek een zaak is van (meestentijds goedwillende) amateurs. Dat is ook de charme van de lokale politiek. Het draagt bij aan de laagdrempeligheid en bereikbaarheid van het lokaal bestuur. Een verdere professionalisering mag hiervan niet ten koste gaan. Hier ligt een inherent spanningsveld, wat niet is op te lossen,maar waarmee betrokkenen slim en gewetensvol dienen om te gaan. De financiële situatie zal bij veel gemeenten uitmonden in pogingen om te snijden in de voorzieningen die ervoor bedoeld zijn de raad te faciliteren bij haar nieuwe, duale taak (Rekenkamer, Griffie). Dat zou in veel gevallen de vernietiging betekenen van waardevol politiek-bestuurlijk kapitaal. Goed democratisch bestuur kost echter geld.Maar, als het goed is, levert het ook veel geld op doordat het bijdraagt aan de effectiviteit van het bestuur. Bezuinigingen in deze categorie zijn daarom weliswaar makkelijk te boeken,maar zeker niet aan te raden. Tot slot is het noodzakelijk dat de lokale politiek zichzelf wapent tegen al te populistische opvattingen rond verantwoording en vertrouwen. Te vaak wordt het wegsturen van wethouders gezien als een teken van daadkracht en duidelijkheid, terwijl het in feite veel meer zegt over het onvermogen van politici om vooraf helderheid te geven over kaders en tijdig bij te sturen. Het opzeggen van het vertrouwen in bestuurders - wat onder het dualistisch bestel een nieuwe rage lijkt te zijn - zegt mijns inziens meer over het onvermogen van de raad om onder normale omstandigheden serieus invulling te geven aan kaderstelling en controle, dan over zijn vermogen om in bijzondere situaties een moeilijke knoop door te hakken.
Referenties
Binnenlands Bestuur, 12 maart 2009 (www.binnenlandsbestuur.nl).
Ministerie van Binnenlandse Zaken (2008) Staat van het dualisme.
Evaluatierapport. ’s Gravenhage.
Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt
voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen,
vragen, informatie: contact.
Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing.
Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this
database. Terms of use.
Bekijk de hele uitgave van donderdag 1 april 2010
Zicht | 72 Pagina's