Terug naar de samenleving

In het openbaar bestuur en de sociale wetenschappen vindt momenteel bezinning plaats op de veranderende relatie tussen overheid en burger. Een belangrijk deel van die bezinning gaat over het realiseren van een actieve samenleving, het stimuleren van actief burgerschap en een nieuwe rolopvatting van de overheid. In het kader van dit themanummer over de verzorgingsstaat is het zinvol om te reflecteren op deze trend. Wat is er gaande? Is een ‘grote samenleving’ in plaats van een ‘grote overheid’ een reële oplossing en kan de samenleving dit wel aan? Welke problemen en uitdagingen doen zich bij deze verandering voor? In dit artikel ga ik op deze vragen in bestuurskundig-sociologisch perspectief.

Een samenleving in transitie In politiek-bestuurlijk Nederland groeit het ideaal van een ‘compacte overheid’ en een ‘actieve samenleving’. Meer ruimte voor particulier initiatief en minder taken voor de overheid, oftewel meer samenleving, minder overheid. De noodzaak tot bezuinigen en beperken van uit de hand gelopen overheidsfinanciën vormen een directe aanleiding voor de rijksoverheid. Dat verklaart echter onvoldoende waarom de aandacht nu zo sterk naar de samenleving uit gaat. Al decennialang wordt immers gewerkt aan de afbouw van de verzorgingsstaat. Een meer steekhoudende verklaring moeten we zoeken op sociaal-politiek niveau. Daar vindt een transformatie plaats in het denken over verantwoordelijkheden, over de rol van de burger, de beperkingen van de overheid en de mogelijkheden die het domein van de samenleving, het maatschappelijk middenveld, biedt.

Kern van die verandering is dat niet langer de overheid als de beste probleemoplosser wordt gezien, maar de burger. Kortgezegd is er sprake van een herontdekking van de samenleving. Dit resulteert in een herordening van verantwoordelijkheden tussen verschillende domeinen (of sferen) in de samenleving: staat, markt en de civil society.

De burger als probleemoplosser

Mensen worden steeds vaker aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor de samenleving. ‘Burgerschap’ of ‘actief burgerschap’ is daarbij het sleutelwoord. Goed burgerschap is de oplossing voor allerlei maatschappelijke problemen, zo beschrijft Evelien Tonkens, hoogleraar Actief Burgerschap aan de UvA. Het moet gebrek aan sociale cohesie, consumentisme, asociaal gedrag, uitsluiting en de kloof met het openbaar bestuur oplossen. Van de burger wordt verwacht dat hij verantwoordelijk is voor zichzelf en zijn sociale omgeving, dat hij zorgzaam is, zich inzet voor welzijnswerk (zoals mantelzorg) en bijdraagt aan sociale cohesie, dat hij fatsoenlijk is en bijdraagt aan een positieve publieke moraal, en dat hij deelneemt aan de besluitvorming en het maatschappelijke debat.3

Het is van belang op te merken dat het gaat om een herontdekking van de samenleving. De meeste publieke voorzieningen op het gebied van wonen, zorg, onderwijs en welzijn zijn immers opgebouwd door particulier initiatief en zijn in de loop van de twintigste eeuw geïncorporeerd door de overheid, ook wel ‘verstatelijking’ genoemd.4 Na de periode van de verzorgingsstaat en de dominantie van het marktdenken wordt het eigene van de ‘civil society’ en de maatschappelijke waarde ervan voor het creëren van sociale cohesie, gemeenschapsbesef en plaats van zorg en verantwoordelijkheid voor de samenleving opnieuw gezien. Het ideaal van organiseren op basis van ‘vrijwillige associaties’ staat weer in de belangstelling en wordt nu onder de noemer ‘actief burgerschap’ gestimuleerd.

Sociaal-politieke veranderingen

Welke sociaal-politieke veranderingen liggen hieraan ten grondslag? Vanaf het begin van de 21e eeuw is dit burgerschapsideaal ontstaan5 en volgens Hans Boutellier uitgegroeid tot een van de nieuwe ordeningsprogram - ma’s in de als chaotisch ervaren geglobaliseerde en geïndividualiseerde samenleving. Dit is een reactie op een ervaren tekort aan publieke moraal en zijn een poging om de maatschappelijke complexiteit te beheersen.6 Vanaf het tijdperk Balkenende is burgerschap een deugd en vooral ook een plicht geworden. Met het normen-en-waarden-offensief, de hervormingen in de sociale zekerheid, het ‘handvest verantwoordelijk burgerschap’ en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning zijn mensen, die zich door het neoliberale denken van de jaren negentig als consument en individu waren gaan zien, aangespoord tot ‘actief burgerschap’.

Een andere belangrijke reden zou een voorzichtig afscheid van het geloof in de markt als probleemoplosser kunnen zijn. Marktwerking en privatisering zijn min of meer uit de gratie geraakt sinds de financiële crisis en de steeds weer opduikende ‘bonuskwesties’ en schandalen rond bestuurders in de publieke sector. Allerlei auteurs wijzen op uitwassen van bedrijfseconomisch denken over publieke goederen en diensten.7

Een laatste aspect betreft de invloed van de geglobaliseerde netwerksamenleving op het sturende vermogen van de overheid. In de literatuur wordt wel gesproken van de beweging van government naar governance, die inhoudt dat besluitvorming en beleidsvorming steeds vaker buiten de overheid om plaatsvindt of dat de overheid slechts één van de spelers is in het netwerk. Het inzicht is dus gegroeid dat de overheid in het realiseren van beleid sterk afhankelijk is van maatschappelijke organisaties, (internationale) bedrijven en individuele burgers. Dat maakt dat sturingsmodellen dominant worden waarbij de overheid vooral een netwerk- en verbindingsrol speelt.

Vermaatschappelijking Om het ideaal van meer samenleving, minder overheid vanuit de rijksoverheid te kunnen sturen, heeft voormalig CDA-minister Spies van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzoek laten doen naar ‘vermaatschappelijking’. Het ging haar om ‘het geven van meer ruimte aan mensen en samenleving’ en het betrekken van burgers en organisaties bij de uitvoering van overheidstaken8. Vermaatschappelijking staat voor het proces waarin verantwoordelijkheden herverdeeld worden, zodanig dat de samenleving meer publieke taken krijgt. In de vraagstelling van de minister zit de vraag hoe de burger beter betrokken kan worden bij de publieke zaak en bij de overheid. Opvallend genoeg maken zowel het rapport Vertrouwen in de burger van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) als het adviesrapport Loslaten in vertrouwen van de Raad voor het openbaar bestuur (ROB) duidelijk dat het probleem bij de overheid ligt en niet bij de samenleving. Beide raden stellen dat er veel vitaliteit in de samenleving is, maar dat dit door de overheid te weinig Vermaatschappelijking Om het ideaal van meer samenleving, minder overheid vanuit de rijksoverheid te kunnen sturen, heeft voormalig CDA-minister Spies van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzoek laten doen naar ‘vermaatschappelijking’. Het ging haar om ‘het geven van meer ruimte aan mensen en samenleving’ en het betrekken van burgers en organisaties bij de uitvoering van overheidstaken8. Vermaatschappelijking staat voor het proces waarin verantwoordelijkheden herverdeeld worden, zodanig dat de samenleving meer publieke taken krijgt. In de vraagstelling van de minister zit de vraag hoe de burger beter betrokken kan worden bij de publieke zaak en bij de overheid. Opvallend genoeg maken zowel het rapport Vertrouwen in de burger van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) als het adviesrapport Loslaten in vertrouwen van de Raad voor het openbaar bestuur (ROB) duidelijk dat het probleem bij de overheid ligt en niet bij de samenleving. Beide raden stellen dat er veel vitaliteit in de samenleving is, maar dat dit door de overheid te weinig de activiteiten van de overheid en de verstatelijkte maatschappelijke organisaties om plaatsvindt. Onderzoeken van het SCP wijzen bijvoorbeeld uit dat Nederland steevast een hoge vrijwilligerscultuur kent. Een impliciet beeld van een consumentistische burger wordt daarmee gecorrigeerd. Dat mensen niet bij overheidsbeleid betrokken zijn betekent niet dat het luie burgers zijn.

De WRR en de ROB leggen de bal bij de overheid. Door verstatelijking en commercia - lisering zijn relevante maatschappelijke organisaties en publieke taken losgeraakt van de samenleving. Het rapport van de WRR gaat uitvoerig in op de relatie tussen overheid en burger, met als kern dat de overheid meer werk moet maken van de aansluiting bij de werkwijze van burgers en vertrouwen moet hebben in de creativiteit van burgers.9

De logica van de samenleving werkt anders dan die van de overheid, en het is de laatste die zich dient aan te passen aan de eerste. Enkele conclusies zijn dat de overheid moet denken vanuit de burgers en drempels tot maatschappelijke initiatieven moet verminderen. De ROB stelt dat de overheid taken moet loslaten en burgers en maatschappelijke organisaties de ruimte moet geven. De overheid moet blijvend ondersteunen en randvoorwaarden scheppen.10

Meer ‘eigen verantwoordelijkheid’?

Het idee van meer samenleving, minder overheid en het concept van vermaatschappelijking klinkt aantrekkelijk en past ook binnen een christelijk-politieke kijk op overheid en samenleving. Christelijke visies op overheid en samenleving zien voor de overheid een beperkte rol weggelegd. Het is echter te simpel gedacht dat taken zomaar overgedragen kunnen worden aan de samenleving. Het is een reële vraag of de samenleving daarvoor op dit moment de draagkracht heeft.

Uit Sociaal-Cultureel Jaarrapport 2012 van het SCP, Een beroep op de burger, blijkt dat burgers eigen verantwoordelijkheid prima vinden, maar bepaald niet zitten te wachten op nóg meer eigen verantwoordelijkheid. Mensen hebben het idee al veel te doen in de samenleving. Verantwoordelijkheden van de overheid overnemen past daar niet direct in, het omgekeerde is eerder het geval: burgers vinden dat de overheid meer verantwoordelijkheid dient te nemen.11 Onderzoek rond de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) laat zien dat burgers vinden dat deze wet onrealistische verwachtingen van burgerinzet heeft.12 Eerder sprak Tonkens al over het gevaar van overbelasting van burgers en professionals. 13 Vrijwilligers willen beperkte taken, met een overzichtelijke tijdinvestering.14

Studies over de civil society en het bestuur van maatschappelijke organisaties maken duidelijk dat dit domein bepaald niet krachtig genoeg is om grote publieke taken van de overheid weer over te nemen. Traditionele instituties en organisaties die vooral met leden en achterbannen werken, zoals politieke partijen, vakbonden en kerken hebben het zwaar15. De verankering van maatschappelijke organisaties in de samenleving laat veel te wensen over. Ze zijn teveel losgeweekt van de samenleving en hebben geen ‘achterban’ meer. Binding en bezieling zijn een probleem, niet het minst door individualisering. 16 Volgens Dekker is de civil society zelfs ‘verdampt’.17 Dat maakt het problematisch om instituties van de verzorgingsstaat zomaar over de schutting te gooien.

Dit betekent dat de door beleidsmakers zo gewenste ‘burgerkracht’ misschien wel minder krachtig is dan wordt gehoopt. Actief burgerschap en burgerkracht lijken vooral stokpaardjes van beleidsmakers en lijken weinig aan te slaan in de samenleving. De door de WRR en ROB gesignaleerde vitaliteit betekent nog niet dat burgers staan te wachten om dit ook op het domein van de overheid te willen doen. Bovendien blijkt dat er een slechte match is tussen de wereld van de overheid en die van de burgers.18

Relatie overheid en burger

Bovenstaande wijst op een belangrijk probleem: de relatie tussen overheid en burger. Burgers betrekken bij de publieke zaak blijkt niet altijd succesvol. Sociologen spreken vaak over een spanning tussen twee werelden, de systeemwereld versus de leefwereld (Habermas). Mensen willen zich best inzetten voor de publieke zaak, maar willen niet belast worden met eisen van de systeemwereld, de hiërarchische en bureaucratische manier van werken. Voor beleidsmakers is het de uit - daging minder vanuit de ‘systeemwereld’ te denken en meer vanuit de ‘leefwereld’ en daarvoor ruimte te geven. De besproken adviezen van de WRR en ROB lees ik in deze lijn. Daarbij moet vooral afgezien worden van allerlei standaardreflexen, zoals de regel - reflex, beleidsreflex, gelijkheidsreflex, controle - reflex.19

Een belangrijk punt van discussie is wat van doorslaggevend belang is om burgers bij de publieke zaak betrokken te krijgen. Tonkens stelt dat het ‘deliberatieve’ aspect van burgerschap meer centraal moet staan.20 Dat betekent dat de burger vooral meer inspraak in de besluitvorming moet krijgen. Daar ben ik nog niet zo van overtuigd. Volgens mij is het probleem daarbij dat burgers vaak het idee hebben dat hun mening toch niet van belang is, dat bestuurders hun eigen gang gaan. Is zeggenschap, daadwerkelijke bevoegdheid, of zoals de RMO stelt ‘eigenaarschap’ niet veel belangrijker? 21

Als de weg naar vermaatschappelijking ingezet wordt dan is dit een cruciaal punt. Op welke manier wordt de rol van de samenleving vergroot? Meer eigen verantwoordelijkheid als meer publieke taken uitvoeren als verlengstuk van de overheid? Meer inspraak in de besluitvorming? Of daadwerkelijk zeggenschap? Het nieuwe Britse model van Big Society van de conservatieve denker Philip Blond biedt wat dat betreft een relevant aanknopingspunt. Blond voert een pleidooi voor herstel van lokale gemeenschappen, die lokale economieën hebben en waar beslissingen die lokale gemeenschappen aangaan, ook weer zoveel mogelijk lokaal moeten worden genomen met bijbehorende financiële middelen en herverdeling van macht.22

Een alternatieve route

Het revitaliseren van oude structuren van het maatschappelijk middenveld is een begrijpelijke, maar evengoed problematische route, zoals hierboven uiteengezet. Hoewel christelijke politieke partijen vanouds niet vooraan stonden om te verzorgingsstaat vorm te geven, denk ik dat de weg terug niet haalbaar en wenselijk is. Het niveau van collectieve voorzieningen is vermoedelijk niet te behouden bij vermaatschappelijking. Daar is het te omvangrijk voor. Juist door de overgang van ‘mechanische solidariteit’ naar ‘organische solidariteit’ of ‘anonieme solidariteit’ (Durkheim) was het mogelijk een collectief systeem op te zetten.

Meer kansrijk vind ik een vorm van maatschappelijk organiseren waarbij overheid, maatschappelijke organisaties en burgers in een netwerkachtige context samenwerken aan sociaal beleid. De professionaliteit van de verzorgingsstaat combineren met nieuwe vormen van eigenaarschap van burgers en maatschappelijke organisaties, passend in lokale contexten. Een bottom-up benadering en niet top-down. Niet overheid óf samenleving, maar overheid én samenleving. En aansluiting zoeken bij nieuwe vormen van bezieling en motivatie.

Recent sociaalwetenschappelijk onderzoek zoekt de oplossing ook in deze richting. Daarbij is het werk van de Amerikaanse socioloog Richard Sennett over vakmanschap en samenwerken een belangrijke inspiratiebron.23 De socioloog Trommel signaleert in de praktijk ook veranderingen in maatschappelijk organiseren die in deze richting wijzen. Die verandering duidt hij als het ontstaan van ‘crafting communities’, verbanden waarin mensen vanuit betrokkenheid bij problemen, kennis en kunde zich samen met overheden en allerlei organisaties inzetten voor sociaal beleid.24 Daarin is wel sprake van ‘meer samenleving’, maar wordt niet teruggegrepen op een maatschappijstructuur van vóór de verzorgingsstaat. Volgens mij moeten we het in deze richting zoeken. Het is het onderzoeken waard wat de maatschappelijke waarde van deze ontwikkeling is en hoe die beweging bevorderd kan worden.

R. van Putten, MSc-student Bestuur van maatschappelijke organisaties aan de VU2

Noten

1 Tonkens, E., De bal bij de burger. Burgerschap en publiek moraal in een pluriforme, dynamische samenleving, oratie UvA, 2006.

2 De auteur is bezig met een afstudeeronderzoek naar nieuwe vormen van ‘maatschappelijk organiseren’, in het bijzonder de betekenis van ‘crafting communities’, zie ook het slot van dit artikel.

3 Tonkens, 2006, idem.

4 Donk, W.J.H.B. van de, De gedragen gemeenschap. Over katholiek maatschappelijk organiseren de ontzuiling voorbij, Den Haag, 2001.

5 Tonkens, 2006, idem.

6 Boutellier, H., De improvisatiemaatschappij. Over de sociale ordening van een onbegrensde wereld, Den Haag: Boom Lemma uitgevers, 2011.

7 Zie bijvoorbeeld: Ad Verbrugge, Tijd van Onbehagen, 2004 en Paul Verhaeghe, Identiteit, 2012.

8 Ministerie van BZK, brief inzake adviesaanvraag Raad voor het Openbaar Bestuur, 22 december 2011.

9 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Vertrouwen in burgers. Amsterdam: Amsterdam University Press 2012.

10 Raad voor het Openbaar Bestuur, Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving, 2012.

11 Sociaal en Cultureel Planbureau, Een beroep op de burger. Minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid?, Sociaal en Cultureel Rapport 2012.

12 Movisie, Van samen zoeken naar samenwerken. WMO trendrapport 2012.

13 Tonkens, 2006, idem.

14 Vries, Sj. de, ‘Burgerkracht: de burger lijkt niet enthousiast’ op: Socialevraagstukken.nl, bekeken op 22 februari 2013.

15 Brugmans E. (red.) Instituties in beweging, Valkhof Pers, 2012.

16 Donk, W.J.H.B. van de, 2001, idem.

17 Dekker, P. (2002). De oplossing van de civil society: over vrijwillige organisaties in tijden van vervagende grenzen (oratie). Den Haag: SCP.

18 Jager-Vreugdenhil, M., Nederland participatieland? De ambitie van de wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de praktijk in buurten, mantelzorgrelaties en kerken, Universiteit van Amsterdam (proefschrift), 2012.

19 Lans, J. van der, ‘Burgerkracht vraagt om andere instituties’, op: Socialevraagstukken.nl, geraadpleegd 9 oktober 2012 en Overmans, T. en M. Noordegraaf, ‘Een kleinere of een creatievere overheid?’ geraadpleegd 9 oktober 2012.

20 Tonkens, 2006, idem.

21 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Stem geven aan verankering, 2009.

22 Blond, Ph., Red Tory, how left and right have broken Britain and how we can fix it, UK: Faber & Faber, 2010.

23 Onder andere gaat het om zijn boeken De ambachtsman (2008) en Together (2012).

24 Zie Trommel, W., ‘Local Welfare and the Rise of the Crafting Community’, in: Kunneman, H. (ed.), Good Work. Utrecht University Press, 2013 en Trommel, W., ‘The Birth of Crafting Communities’, in: Crafting Local Welfare Landscapes, (forthcoming).

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen