Beheren of frustreren?

Elke visser krijgt ermee te maken: ongewenste bijvangst. Het kan dan gaan om ondermaatse vis, beschermde vis, of maatse vis waar hij geen quotum voor heeft. De mate van bijvangst verschilt per visserij. Zeker in gebieden waarin veel vissoorten naast elkaar leven, zoals in de Noordzee, ligt dit relatief hoog. Tot voor kort mocht (of moest) de visser deze bijvangst in zee teruggooien. Zo is de teruggooi voor de boomkorvisserij, die zich met name op platvis richt, geschat op gemiddeld 60% van de totale vangst. In de Nederlandse pelagische1 sector – waarbij de schepen voornamelijk op haring, makreel, horsmakreel en wijting vissen – is dit zo’n 10%.2 Maar of de teruggooi nu groot is of klein, de EU-wetgever heeft er onlangs een streep doorgezet. Vanaf 2015 wordt het geleidelijk aan verboden om bijvangst terug te gooien. De vis zou dit namelijk vaak niet overleven, met aanzienlijke ecologische schade en economische verspilling tot gevolg.
Dat deze nieuwe regel grote gevolgen zal hebben voor de visserijsector, is vrijwel zeker. Of het zal leiden tot duurzame visserij, is daarentegen de grote vraag.

In deze bijdrage plaats ik de aanlandplicht in de context van het visbeheer. Ik schets hiertoe eerst de algemene lijnen van het Europese visserijbeleid, om mij vervolgens te richten op het hoe en waarom van de aanlandplicht. Ik vestig daarna de aandacht op het groeiende belang van het internationaal recht. Ten slotte leg ik mijn bevindingen naast het verkiezingsprogramma van de Eurofractie van ChristenUnie-SGP.

1. Het GVB
Voor een goed begrip van de aanlandplicht dienen we eerst de hoofdlijnen van het Europese visserijbeleid te schetsen. Visserij is namelijk al decennialang een exclusieve aangelegenheid van de Europese Unie. Dat wil zeggen dat lidstaten niet langer de bevoegdheid hebben om hun eigen regels te maken, maar uitvoering dienen te geven aan een stelsel van Europese regels dat tezamen het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB) wordt genoemd.

Binnen het GVB kunnen we grofweg vier pijlers onderscheiden: instandhouding en beheer van de rijkdommen van de zee, subsidies, marktordening en internationale verdragen met niet-EU landen. Hoewel deze pijlers met elkaar samenhangen, is op deze plaats met name de eerste van belang. Deze omvat namelijk de maatregelen die het duurzaam beheer van de visbestanden tot doel hebben, zoals de grootte van de vloot, totale toegestane vangsten en quota, het vaststellen van minimumgroottes, of het bepalen van de maaswijdte.
Om uiteenlopende redenen hebben deze maatregelen niet geleid tot een duurzame visserij. Zo worden bijvoorbeeld de totale toegestane vangsten om politieke redenen veelal tientallen procenten boven het wetenschappelijk advies vastgesteld.3 Dit heeft geleid tot een situatie waarin 88% van alle visbestanden in de Uniewateren overbevist is. Daarvan bevindt 30% zich buiten de veilige biologische limieten. Buiten de EU is het niet veel beter: wereldwijd is 80% van alle visbestanden overbevist.4 Hierbij moet wel worden aangetekend dat er visbestanden zijn, zoals de Noordoost-Atlantische makreel, die zo groot en gezond zijn, dat ze als onderbevist worden aangemerkt.5 Ook in de Noordzee staan de belangrijkste vissoorten er goed voor.6

Het GVB is tevens berucht om zijn micromanagement en rigiditeit. Een treffend voorbeeld komt van eigen bodem. Hierboven noemde ik dat er in de boomkorvisserij gemiddeld 60% bijvangst is. Dit heeft te maken met de wijze van vissen: zware kettingen worden over de bodem gesleept om de platvis op te schrikken.

Nu is in Nederland de zogeheten pulskor ontwikkeld die, in plaats van kettingen, draden gebruikt waar kleine stroomstoten doorheen lopen. Door deze innovatie wordt het percentage bijvangst drastisch omlaag gebracht. Verder leidt het tot betere opbrengsten, minder verstoring van de bodem en een aanzienlijk lager brandstofgebruik. Al deze voordelen ten spijt heeft de Europese Commissie het grootschalig gebruik ervan jarenlang tegengehouden, vanwege een algemeen verbod op elektrisch vissen…
Wanneer we in ogenschouw nemen dat ook de andere pijlers grote gebreken kennen, is het begrijpelijk dat de Europese Commissie een fundamentele wijziging van het GVB voorstond: ‘De stapsgewijze fragmentarische hervormingen moeten baan ruimen voor een gerichte aanpak van de hoofdoorzaken die aan de basis liggen van de vicieuze cirkel waarin de Europese visserijsector al tientallen jaren gevangen zit.’ 7 Inzake het beheer van de visbestanden werd deze gevonden in de aanlandplicht, die essentieel wordt geacht voor het bereiken van een duurzame visserij.

2. Aanlandplicht
Op 1 januari 2014 is de nieuwe Basisveror - dening voor het Gemeenschappelijk Visserijbeleid van de EU in werking getreden.8 In deze verordening zijn de algemene regels voor de Europese visserijsector voor het komende decennium vastgelegd. Centraal staat artikel 15, waarin we de aanlandplicht vinden. Deze geldt niet alleen in de Uniewateren, maar in beginsel ook op Unieschepen die daarbuiten vissen. Voor de Uniewateren is een tijdschema opgesteld waarbinnen de aanlandplicht van kracht wordt: afhankelijk van de visserij is dit 2015, 2016, 2017 of 2019. Voor de Noordzeevisserij is dit 1 januari 2016. Vanaf die datum moet alle, ook ondermaatse, vis aan wal worden gebracht.
Hoewel die ondermaatse vis wel in de quotaberekening wordt meegenomen, mag deze niet voor menselijke consumptie worden verkocht.

Toch is de aanlandplicht niet absoluut. Er zijn diverse uitzonderingen. Zo geldt de plicht niet voor soorten waar geen quotum voor is vastgesteld. Beschermde vissoorten dienen nog steeds te worden teruggegooid.
Voorts mogen vissoorten, waarvan wetenschappelijk vaststaat dat zij een hoge overlevingskans hebben, worden teruggegooid. Ook geldt er een de minimis-vrijstelling, die teruggooi tot 5% van de bijvangst toestaat. Deze twee uitzonderingen moeten wel via aparte teruggooiplannen door de Europese Com - missie worden goedgekeurd. Hier is een rol weggelegd voor meerjarenplannen en gemeenschappelijke aanbevelingen van lidstaten. 9 Ten slotte voorziet de Basisverordening nog in twee flexibiliteitsbepalingen voor quota.

Het gaat dus duidelijk om een complexe maatregel. Deze complexiteit wordt nog eens verhoogd doordat de Verordening belangrijke vragen onbeantwoord laat, zoals: hoe moet de werkwijze aan boord worden aangepast? Hoe moet in de quota rekening worden gehouden met ondermaatse vis? Wat is procentueel gezien de ondergrens voor hoge overleving? Hoe wordt naleving gecontroleerd? Voorts zorgt de invoering van de aanlandplicht voor aanzienlijke kosten: voor de Nederlandse visserij alleen al bedragen deze tussen de 6 en 28 miljoen euro.10 De visserijsector staat dus, op z’n zachtst gezegd, voor grote uitdagingen.

Maar er is meer. De Verordening bepaalt namelijk ook dat internationale verplichtingen voorrang hebben, en dat de Commissie die verplichtingen in Unierecht kan implementeren, met name aangaande afwijkingen op de aanlandplicht. Wat betekent dit?

3. Internationaal
De term ‘internationale verplichtingen’ heeft hier twee betekenissen: afspraken met derde wereldlanden en regelingen aangaande de internationale wateren. Bij die eerste cate - gorie gaat het om overeenkomsten waarbij de EU toegang krijgt tot de territoriale wateren van derde wereldlanden, meestal tegen een financiële compensatie. Concreet betekent dit dat circa 8% van de totale EU-vangst uit de territoriale wateren van derde wereld - landen komt, met name in Afrika. Dat de EU hiertoe overgaat, kan niet worden losgezien van de overbevissing in de Uniewateren.
Het is daarom wel aangevoerd dat de EU de zeeën leegkoopt.11 In enkele van deze ver - dragen zijn ook aanlandverplichtingen op - genomen, dan wel stappen daartoe genomen.
Het belang daarvan is (vooralsnog) echter beperkt.

Van groter belang is het visbeheer in de internationale wateren, die ongeveer 40% van het totale aardoppervlak beslaan. Hierin wordt actief gevist op pelagische vis, met de EU als grote speler. Circa 20% van de gehele EUvangst komt uit deze wateren. Naast de in het begin genoemde vissoorten gaat het dan met name om zalm en tonijn. Doordat in beginsel eenieder toegang heeft tot deze visbestanden, is er een uitgebreid juridisch stelsel van maatregelen van kracht. Er zijn verdragen die het juridisch raamwerk voor duurzaam beheer van de visserij beogen te regelen.12 Op wereldtoppen worden afspraken gemaakt over bijvoorbeeld de duurzame maximale opbrengst van visbestanden.13 De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (VN) vaardigt al 22 jaar resoluties uit over het toewerken naar duurzame visserij.14 De Voedselen Landbouworganisatie van de VN (FAO) heeft actieplannen ontwikkeld voor zowel de bescherming van vissoorten als richtlijnen voor bijvangst en teruggooi. En hoewel veel van deze instrumenten juridisch niet-bindend zijn, vormen ze wel vaak de bron voor (Europese) wetgeving.

Het dagelijks visbeheer in de internationale wateren staat onder auspiciën van regionale organisaties voor visserijbeheer – ook wel bekend onder de Engelse afkorting RFMOs.
De EU is lid van twaalf RFMOs en derhalve gebonden aan de maatregelen die zij uit - vaardigen. Vrijwel al deze organisaties hebben bindende aanlandplichten uitgevaardigd, bijvoorbeeld op het gebied van de tonijnvangst.15 Deze wijken alle substantieel af van het EU-recht. Dit betekent dat voor de Unieschepen die binnen de jurisdictie van deze organisaties vissen, aparte rege - lingen in het EU-recht gemaakt moeten worden. Het verdient daarbij opmerking dat uit recent onderzoek is gebleken dat RFMOs hun beheerstaak slecht waarnemen.16 Op Europees en internationaal niveau klinkt daarom een steeds luidere roep om de positie van RFMOs te versterken. Dit brengt ook een grotere invloed van het internationaal recht met zich mee. Doordat de Europese Commissie zowel internationale wetgeving in het Unierecht implementeert als de EU op het internationale niveau vertegenwoordigt, is het de grote vraag in hoeverre de lidstaten nog invloed kunnen uitoefenen op de regelgeving voor de pelagische sector.

Dit brengt mij op mijn laatste punt. Wat is de visie van de SGP op het beheer van onze visbestanden?

4. SGP
Zowel het landelijke SGP-verkiezingsprogramma van 2012 als het ChristenUnie-SGPverkiezingsprogramma voor de Europese verkiezingen van 2014 besteden aandacht aan het visserijbeleid in het algemeen en de aanlandplicht in het bijzonder. Ik beperk mij hier tot die laatste, omdat deze het meest uitgebreid is en het landelijke programma er inhoudelijk niet van afwijkt.

Op basis van mijn bevindingen kan ik mij grotendeels vinden in de standpunten. Er is een goede balans getroffen tussen rentmeesterschap en ondernemerschap. Het onderstrepen van het belang van een meer geregionaliseerd en flexibel visserijbeleid is mijns inziens de juiste. Ook de nadruk op innovatieve technieken, zoals de pulskor, en een juiste informatievoorziening zijn van groot belang. Toch mis ik twee zaken.

a. Meerjarenplannen
Ten eerste de meerjarenplannen. Deze bevatten doelstellingen voor het beheer van een bepaald visbestand, en vaak ook gedetailleerde programma’s over het bereiken daarvan. De Eurofractie benadrukt terecht de meerwaarde van deze plannen, ook als alternatief voor de aanlandplicht. Er is echter een maar: sedert 2009 zijn er geen voorstellen voor nieuwe plannen of wijzigingen in bestaande plannen aangenomen vanwege een institutionele impasse tussen de Raad van Ministers en het Europees Parlement.17 Sinds het Parlement in dat jaar medewetgever in het GVB is geworden, verschillen beide instellingen over de rol die hen toekomt. Deze impasse is eind 2012 ook al door Bas Belder en Christine van Dijk in een opiniestuk aangekaart. 18 Gezien het belang dat aan meerjarenplannen wordt gehecht, had het de opstellers dan ook gesierd deze problematiek expliciet te vermelden en aan te geven of zij hier een oplossing voor zien.

b. Externe dimensie
Ten tweede rept het programma met geen enkel woord over de externe dimensie van het GVB, noch over de ontwikkelingen binnen het internationaal recht. Natuurlijk is het gerechtvaardigd dat met name aandacht wordt besteed aan de gevolgen van het nieuwe beleid voor de Noordzeevisserij, maar enige overwegingen over de groeiende invloed van het internationaal recht op de pelagische visserij waren toch wel op zijn plaats geweest, zeker omdat deze tendens al in het voorstel voor de nieuwe Basisverordening uit 2011 zichtbaar was.19

Tot besluit
Het kan zijn dat u na het lezen van dit artikel door de bomen even het bos niet meer ziet. Stelt u zich dan eens voor dat u een visser bent… De problemen zijn velerlei, de weg naar duurzaam visbeheer lang en de wetgeving complex. Of de aanlandplicht een positieve rol kan spelen, is zeer twijfelachtig. Toch is dit geen reden om dan maar bij de pakken neer te gaan zitten. Zoals het SGP-verkiezingsprogramma uit 2012 het stelt: ‘Goed rentmeesterschap begint bij burgers en bedrijfsleven, níet bij de overheid.’ Wat is uw bijdrage?

Mr. drs. H. Plas, jurist internationaal en Europees recht

Noten
1. Pelagische vis kan gedefinieerd worden als vis die ver van de kust in de open zee zwemt.
2. Europese Commissie, European Commission Impact Assessment of Discard Reducing Policies (maart 2011), pp. 1 en 6. Het rapport is te vinden op [laatst geraadpleegd op 17 november 2014].
3. S. Khalilian e.a., ‘Designed for Failure: A Critique of the Common Fisheries Policy of the European Union’, Marine Policy 34,6 (2010), p. 1179. Deze studie gaat uit van een percentage van 48%.
4. Deze percentages zijn ontleend aan M. Cardinale e.a. ‘Rebuilding EU fish stocks and fisheries, a process under way?’, Marine Policy 39 (2013), p. 43.
5. IMARES, ‘Makreelbestand groot, gezond en ‘onderbevist’’, zie [laatst geraadpleegd op 17 november 2014].
6. T. Roos geeft in zijn artikel in kort bestek hier een goede weergave van. Zie: ‘Er zwemt steeds meer vis in de Noordzee’, Reformatorisch Dagblad, 8 september 2014.
7. Groenboek over de Hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid, Brussel 22-04-2009, COM (2009) (163) definitief, p. 5.
8. Verordening (EU) Nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, PbEU L 354/22, 28-12-2013.
9. Zie bijvoorbeeld de gedelegeerde verordening van de Commissie tot vaststelling van een teruggooiplan voor bepaalde kleine pelagische visserijen en visserijen voor industriële doeleinden in de Noordzee, d.d. 20-10-2014 C(2014) 7558 final. Deze verordening dient per 2015 in werking te treden.
10. E. Buisman e.a. ‘Economische effecten van een aanlandplicht voor de Nederlandse visserij’, 2013, LEI-rapport 2013- 062, LEI Wageningen UR, Den Haag, p. 9.
11. M. Uken, ‘Fishfang für Afrikas Küste: Europa kauft die Meere leer’, Der Spiegel, 28 augustus 2010. Dit artikel is te vinden op [laatst geraadpleegd op 17 november 2014].
12. Het gaat dan met name om artikelen 116-119 van de United Nations Convention on the Law of the Seas en de United Nations Fish Stocks Agreement.
18. Dit begrip staat ook wel bekend onder het Engelse maximum sustainable yield (MSY). Het is te vinden in §30 van de Johannesburgtop uit 2002 en §168 van de Rio+20 top uit 2012.
14. Wanneer de eerste resolutie, A/RES/49/118 van 29 januari 1993, vergeleken wordt met resolutie A/RES/68/71 §96 van 25 februari 2014, dan valt op dat de boodschap in wezen dezelfde is.
15. Aangaande tonijn gaat het dan om de Commission for Southern Bluefin Tuna, de International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas, de Indian Ocean Tuna Commission en de Inter-American Tropical Tuna Commission.
16. E. Gilman e.a., ‘Performance of regional fisheries management organizations: ecosystem-based governance of bycatch and discards’, Fish and Fisheries (2014) nr. 15, pp. 327-351.
17. Final Report of the Taskforce on multiannual plans, april 2014, paragraaf 6. Dit rapport is beschikbaar op [laatst geraadpleegd op 17 november 2014].
18. B. Belder en C. van Dijk, ‘Rationaliteit zoek bij Europees visserijbeleid’, Reformatorisch Dagblad, 24 december 2012. Zie [laatst geraadpleegd op 17 november 2014].
19. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, Brussel, 13.7.2011, COM(2011) 425 definitief, pp. 9-10.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen