Israël en het internationaal recht

Op 23 december 2016 aanvaardde de Veiligheidsraad van de VN (VR) resolutie 2334 (2016). Daarin verklaarde hij dat de vestiging door Israël van nederzettingen – bedoeld worden Joodse nederzettingen - in de sinds 1967 door deze staat ‘bezette gebieden’, inclusief Oost-Jeruzalem, een flagrante schending van internationaal recht is. Meer recent, op 30 november 2017, nam de Algemene Vergadering van de VN (AV) een resolutie aan over Jeruzalem (A/RES/72/15). Daarin wordt verwezen naar de Basis Wet inzake Jeruzalem (1980) en naar de proclamatie van Jeruzalem als hoofdstad van Israël. Deze maatregelen worden als nietig bestempeld. De besluiten om de ‘Heilige Stad Jeruzalem’ onder het recht, de rechtsmacht en het bestuur van Israël te brengen worden als illegaal gekwalificeerd. Zomaar een paar voorbeelden uit de bijna eindeloze reeks resoluties van organen van de VN, waarin Israël en internationaal recht in negatieve zin met elkaar in verband worden gebracht.

Gelet op de vaak overweldigende steun voor deze resoluties lijkt het er op dat heel veel staten in de wereld, leden van VN en voornamelijk lidstaten van de EU, van mening zijn dat de staat Israël zich op veel punten niet houdt aan het internationaal recht. Zij zoeken vaak steun in het Advies van het Internationaal Gerechtshof (IGH) van 9 juli 2004, waarin de bouw van de veiligheidsbarrière ten oosten van de wapenstilstandslijnen van 1949, alsmede de Joodse nederzettingen in wat het Hof ziet als bezet gebied, als strijdig met het internationaal recht wordt geoordeeld. Actiegroepen (zoals de BDS-beweging) en kerkelijke organisaties nemen maar al te graag de typering van Israël als notoir schender van het internationaal recht over in hun ‘lawfare’ tegen Israël.

Naar mijn oordeel is de tegen Israël gerichte hantering van het internationaal recht in het kader van de VN, door het IGH (ook een VN-orgaan) en ook door deelnemers aan maatschappelijke debatten en activiteiten, eenzijdig, aanvechtbaar en soms helemaal onjuist. Dat wil ik aantonen op een drietal punten die in het brandpunt van de discussie staan: de status van de ‘bezette’ gebieden, de Joodse nederzettingen aldaar en tenslotte, ook vanwege de actualiteit, de positie van Jeruzalem. Voor een goed begrip van elk van deze punten is het van belang eerst stil te staan bij de juridische aspecten van de ontstaansgeschiedenis van de staat Israël en de gevolgen van de Zesdaagse Oorlog in 1967.

BALFOUR DECLARATIE

De historische ontwikkeling die uitkomt bij de moderne staat Israël moet, als we volledig willen zijn, beginnen bij de beloften aan Abraham, het getuigenis van de profeten en het in de Joodse geschiedenis nooit verstomde verlangen ‘Volgend jaar in Jeruzalem’. Hier gaan we daar niet dieper op in, maar kiezen een meer recent startpunt in de moderne Zionistische beweging. Tijdens het Eerste Zionistische Congres in 1897 werd het Programma van Basel opgesteld waarin als doel werd geformuleerd: de oprichting van Joods nationaal tehuis in Palestina, gegarandeerd door publiekrecht. Het Zionistische streven krijgt ondersteuning in de belangrijke Balfour Declaratie van de Britse regering van 2 november 1917, die inhoudt dat dat de regering welwillend staat tegenover de stichting van een Joods nationaal tehuis in Palestina. De Balfour Declaratie is ingebracht in het overleg, in San Remo in 1920, tussen de toenmalige geallieerden, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië en Japan, na de Eerste Wereldoorlog over de toekomst van de op het Ottomaanse rijk veroverde gebieden. Daar werd besloten tot het instellen van een mandaatregime voor Palestina onder supervisie van de Volkenbond, waarbij aan de Britse regering het bestuur zou moeten worden toevertrouwd om uitvoering te geven aan de Balfour Declaratie.

PALESTINA MANDAAT

Dit mandatenstelsel, gebaseerd op artikel 22 van het Volkenbondverdrag, voorzag in een soort voogdijregime voor, onder andere, verschillende onderdelen van het ineengestorte Ottomaanse rijk. Doel was de voorbereiding van de betreffende gebieden op zelfbestuur. De Raad van de Volkenbond verleende op 24 juli 1922 het Palestina Mandaat aan de Britse regering. Het kernpunt van de verplichtingen van de mandataris is volgens artikel 2 het tot stand brengen van een Joods nationaal tehuis, terwijl de burgerlijke en religieuze rechten van alle inwoners van Palestina, ongeacht ras of godsdienst gerespecteerd moeten worden. Het Palestina Mandaat heeft een uniek karakter in vergelijking met de andere mandaten. Het Joodse volk ten behoeve waarvan de mandaatverplichtingen waren aangegaan, bevond zich immers nog voor een belangrijk deel buiten het mandaatgebied. Artikel 6 van het Mandaat verplicht de mandataris daarom de immigratie van Joden en hun vestiging in het land der vaderen te faciliteren.

HET GRONDGEBIED VAN HET MANDAATGEBIED

Het oorspronkelijke territoir, het grondgebied van het Palestina Mandaat strekte zich uit van de Middellandse Zee tot wat nu de oostgrens van Jordanië is. Kort na het tot stand komen van het Mandaat besloot de Britse regering op 16 september 1922 gebruik te maken van de in artikel 25 voorziene mogelijkheid om ten aanzien van het gebied ten oosten van de Jordaan de tenuitvoerlegging van mandaatverplichtingen uit te stellen of op te schorten in verband met de bestaande lokale omstandigheden. Het besluit van de Britse regering werd in 1923 goedgekeurd door de Raad van de Volkenbond. Het doel van de Britse regering was totstandkoming van het onder Brits toezicht staande Emiraat van Trans-Jordanië mogelijk te maken, de voorloper van het in 1946 onafhankelijk verklaarde Hasjemitische Koninkrijk Trans-Jordanië (nu Jordanië). De verplichting tot vestiging van een Joods nationaal tehuis gold voortaan tot aan de rivier de Jordaan.

DE HUIDIGE JURIDISCHE BETEKENIS VAN HET MANDAAT

Wat hiervoor is gezegd over het Mandaat heeft niet slechts historische betekenis. Het is ook juridisch relevant. Daartoe wijs ik op artikel 80 lid 1 van het VN-Handvest dat de overgangsregeling bevat die de vervanging van het onder het Volkenbondverdrag bestaande Mandatenstelsel door het bij het VN-Handvest ingevoerde trustschapsstelsel regelt. Zolang er nog geen trustschapsovereenkomst is gesloten met betrekking tot een voormalig mandaatgebied, moeten de rechten van staten en volkeren ten aanzien van dat gebied gerespecteerd worden. Nu is het gebied Palestina nooit tot een VN-trustgebied gemaakt en dus is er ook nooit een trustschapsovereenkomst met betrekking tot Palestina tot stand gekomen, waarin de rechten van het Joodse volk onder het Mandaat zijn gewijzigd. Dat betekent dat de onder het Mandatenstelsel verkregen rechten van het Joodse volk volgens artikel 80 nog steeds gerespecteerd moeten worden.

UITROEPING VAN DE STAAT ISRAËL

Toen de Britten zich in 1948 als mandataris terugtrokken riep Ben Gurion op 14 mei van dat jaar de staat Israël uit. Volgens het in de dekolonisatieperiode veelvuldig toegepaste internationaalrechtelijke beginsel uti possidetis iuris, zijn de vóór de onafhankelijkheid bestaande administratieve grenzen bepalend voor de grenzen van de nieuwe staat. Op grond van dit beginsel, zowel als vanwege het Mandaat, is er veel voor te zeggen dat Gaza, Judea en Samaria tot het grondgebied van de staat Israël behoren. Feitelijk had Israël daar vanaf 14 mei 1948 geen gezag. De uitroeping van de onafhankelijkheid werd onmiddellijk gevolgd door een aanval van vijf Arabische staten. Die strijd resulteerde onder andere in de bezetting door (Trans-)Jordanië van Judea, Samaria en de oude stad van Jeruzalem. In 1950 annexeerde (Trans-)Jordanië deze gebieden, in strijd met het internationaal recht, en gaf daaraan de naam ‘West Bank’. De Joden die daar woonden werden verdreven. Synagogen werden verwoest. Egypte bezette de Gazastrook, zonder deze te annexeren. Deze uitkomst wordt weerspiegeld in de wapenstilstandsakkoorden die Israël met (Trans-)Jordanië en Egypte sloot. De wapenstilstandslijnen van 1949, die tegenwoordig in de krant meestal de ‘grenzen van 1967’ worden genoemd, zijn echter geen internationaalrechtelijke grenzen, maar slechts lijnen die het einde van de vijandelijkheden markeren. Zij bepalen niet welke staat de soevereiniteit over die gebieden heeft.

NA DE ZESDAAGSE OORLOG: ‘BEZETTE GEBIEDEN’?

Na de Zesdaagse oorlog in juni 1967, waarin Israël zich opnieuw tegen Arabische agressie moest verdedigen, is het gebied dat onder Israëlisch bestuur kwam aanzienlijk uitgebreid, met onder andere Judea en Samaria, inclusief Oost-Jeruzalem. Door velen worden de genoemde gebieden sindsdien aangeduid als ‘bezette gebieden’. Deze veel gebruikte kwalificatie is naar mijn oordeel niet juist. Om te beginnen kan die term niet gebruikt worden gelet op de relevantie van het Mandaat, zoals hierboven uitgelegd. De gebieden maken in dit perspectief deel uit van de staat Israël. Het punt bij deze redenering is wel dat afgezien van Oost-Jeruzalem, de Israëlische regering ten aanzien van de gebieden formeel geen soevereiniteitsclaim heeft laten gelden, al beschouwt Israël ze niet als ‘gewone’ bezette gebieden. Het past de Vierde Geneefse Conventie, die handelt over bezette gebieden, niet de iure maar de facto toe. Dat houdt in dat Israël de toepassing niet ziet als een juridische verplichting. Verder moet worden opgemerkt dat Israël niet het grondgebied van andere staten heeft ingenomen; het ging om gebieden die (Trans-)Jordanië en Egypte in 1948 zonder rechtsgrond hadden bezet na een agressieoorlog en niet om territoir van de genoemde staten. De in artikel 2 van de Vierde Geneefse Conventie bedoelde situatie van bezetting van een territoir van een staat (in casu Jordanië of Egypte) door een andere staat (Israël), deed zich dus niet voor.

AGRESSIE

Hieraan kan nog worden toegevoegd dat het internationaal recht agressie veroordeelt (art. 2 lid 4 VN-Handvest) en daartegenover geweldgebruik ter zelfverdediging toelaat (art. 51 VN-Handvest). Zoals Schwebel, voormalig president van het IGH, ooit heeft gesteld is het relevant om vast te stellen of een gebied verworven is in een agressieoorlog dan wel in een verdedigingsoorlog. Hij refereert om te beginnen aan het beginsel dat door de Veiligheidsraad van de VN in Resolutie 242 (1967), aangenomen na de Zesdaagse Oorlog, werd aangehaald, dat het verwerven van territoir door middel van oorlog ontoelaatbaar is. Dit beginsel moet volgens hem beschouwd worden in samenhang met een ander, nog meer algemeen beginsel, namelijk dat geen recht ontleend kan worden aan onrecht. Een staat (Israël) die een gebied onder controle krijgt na een verdediging tegen een staat (Jordanië), die dat gebied eerder door agressie heeft verworven, heeft een sterker recht op dat gebied dan de agressor. Ook afgezien van het Mandaat is de titel van Israël ten aanzien van de na de Zesdaagse Oorlog verworven gebieden daarom sterker dan die van Jordanië. Het is goed hierbij op te merken dat in het vredesverdrag van Jordanië met Israël (1994) geen sprake is van een soevereiniteitsclaim van Jordanië op Judea en Samaria. In dat verdrag wordt het midden van de Jordaan aangegeven als de internationale grens tussen beide staten. De status van Judea en Samaria wordt uitdrukkelijk open gehouden.

NEDERZETTINGEN

De Veiligheidsraad noemt in zijn resolutie 2334 (2016) de Joodse nederzettingen in ‘bezet gebied’ Judea en Samaria een flagrante schending van internationaal recht. Daar is gelet op het voorgaande heel wat op af te dingen. We moeten vaststellen dat de nederzettingen zich bevinden op het oorspronkelijke gebied van het Mandaat dat was aangewezen voor de vestiging van het Joods nationaal tehuis. Hierboven heb ik uiteengezet dat de rechten van het Joodse volk onder het Mandaat nooit zijn vervallen. Daartoe behoort ook het recht op immigratie en vestiging, dat gegarandeerd wordt door artikel 6 van het Mandaat. Joden die zich onder deze voorwaarden vestigen of gevestigd hebben in Judea en Samaria kunnen zich op deze bepaling beroepen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de ‘Oslo akkoorden’, gesloten met de vertegenwoordigers van de Palestijnse Arabieren, de nederzettingen niet illegaal zijn verklaard, maar als een thema noemt waarover onderhandeld moet worden. Het gesloten interim-akkoord uit 1995 tussen Israël en de Palestijnse Arabieren over de ‘Westbank’ en de Gazastrook bepaalt uitdrukkelijk dat Israël verantwoordelijk is voor de veiligheid van de nederzettingen.

Het IGH heeft echter in zijn Advies van 9 juli 2004 gesteld dat de vestiging van nederzettingen in de volgens het Hof ‘bezette’ gebieden, zonder meer in strijd is met het internationaal humanitair recht. Dit zou namelijk ingaan tegen het aan een bezettende macht opgelegde verbod om delen van zijn eigen bevolking te deporteren of te verplaatsen naar bezette gebieden (artikel 49 lid 6 van de Vierde Geneefse Conventie). De achtergrond van deze bepaling is de Nazi- en Sovjetpraktijk van massale deportaties gedurende de Tweede Wereldoorlog, waarbij delen van hun eigen bevolking naar bezette gebieden werden gedeporteerd om politieke en raciale redenen, of om die gebieden te koloniseren. Hierboven is al aangetoond dat er geen sprake is van ‘bezette gebieden’. Maar zelfs indien men daarvan zou moeten uitgaan, dan nog legt het Hof het verbod in artikel 49 lid 6 veel te ruim uit. Bij vrijwillige vestiging door Joodse ‘settlers’, die gebruik maken van het in het Mandaat gegeven recht tot vestiging, is van een gedwongen deportatie of verplaatsing immers geen sprake. Het is gelet op de geschiedenis wel bijzonder bitter dat het IGH van Israël verlangt om de vestiging van Joden in de omstreden gebieden, inclusief het oostelijk deel van Jeruzalem, te verbieden en om zo deze gebieden Judenrein te maken.

JERUZALEM

De in de inleiding genoemde resolutie van de Algemene Vergadering van de VN (d.d. 30 november 2017) gaat er van uit dat Jeruzalem door Israël bezet gebied is. De resolutie suggereert zelfs dat deze kwalificatie niet alleen betrekking heeft op ‘Oost-Jeruzalem’, maar op de stad Jeruzalem als zodanig. Onze uiteenzetting hierboven maakt duidelijk dat dit standpunt zeer aanvechtbaar is. Jeruzalem maakt als geheel deel uit van het territoir onder het Palestina Mandaat, dat bestemd is voor de vestiging van het Joods nationaal tehuis. De annexatie door (Trans-) Jordanië van Oost-Jeruzalem doet daar niets aan af. Als uitkomst van de Zesdaagse Oorlog in 1967, waarin Jordanië opnieuw Israël aanviel, herenigde Israël de stad Jeruzalem. Daarmee werd de onder het Mandaat bestaande situatie hersteld. De Knesset nam wetgeving aan om de toepassing van Israëlisch recht in beide delen van de stad mogelijk te maken. Sinds 1967 wordt de vrije toegang tot de heilige plaatsen van joden, christenen en moslims gegarandeerd door de Israëlische overheid.

SPECIALE BEHANDELING

In de Preambule van de resolutie wordt ook expliciet verwezen naar de Basis Wet inzake Jeruzalem (1980) en naar de proclamatie van Jeruzalem als hoofdstad van Israël. Deze maatregelen worden als nietig bestempeld. De AV voelt zich blijkbaar vrij om één van de Lidstaten van de VN te bekritiseren vanwege de keuze van zijn hoofdstad. Die Lidstaat blijkt de Joodse staat te zijn. Er is geen ander voorbeeld van een dergelijke kritiek op een Lidstaat vanwege de aanwijzing van een stad als hoofdstad, een keuze, die naar internationaal recht zonder twijfel behoort tot de soevereine bevoegdheden van een staat. De benadering van de AV in deze resolutie is een van de talrijke voorbeelden uit de VN-praktijk van de selectie van de Joodse staat teneinde deze te onderwerpen aan een speciale standaard. Het is de internationale variant van de vele abjecte voorbeelden in de geschiedenis van de speciale behandeling van Joden in de nationale rechtsorde, met andere woorden: antisemitisme.

AFSLUITEND

Een beroep op internationaal recht wordt volop ingezet in de politieke strijd tegen Israël. De in dat verband door velen gebruikte argumenten verdienen een zeer kritische benadering. Zij zien voorbij aan de juridische betekenis van de totstandkoming van de staat Israël op basis van het Palestina Mandaat met zijn unieke karakter. De blijvende juridische betekenis daarvan wordt meestal genegeerd. Verder worden de uitkomsten van de Zesdaagse Oorlog in 1967 op onjuiste wijze gekwalificeerd. De ‘gebieden’ zijn geen gewone bezette gebieden. We kunnen ze beter, gelet op de verhouding van Israël met de Palestijnse Arabieren, omstreden gebieden noemen. Verder zijn de nederzettingen niet illegaal. Joden hebben nog steeds een vestigingsrecht in het oorspronkelijk mandaatgebied. Tenslotte is er juridisch niet mis met de uitroeping van het ongedeelde Jeruzalem als de hoofdstad van Israël. Als Israël onderhandelingen aangaat met het leiderschap van de Palestijnse Arabieren is dat niet vanuit een positie waarin bij voorbaat vaststaat dat het geen enkel recht heeft op de omstreden gebieden, inclusief (Oost-) Jeruzalem, zoals velen lijken te suggereren.

Dr. Matthijs de Blois, Senior Fellow bij thinc1.

1 Dr. Matthijs de Blois is als Senior Fellow verbonden aan thinc., The Hague Initiative for International Co-operation. Hij publiceerde in 2010 Israël: een staat ter discussie? (Groen). Hij werkt nu onder auspiciën van thinc., samen met Andrew Tucker BA LLB (Melbourne) BCL (Oxford), aan een meer uitvoerige Engelstalige publicatie over de positie van de staat Israël en het internationaal recht.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen