Strafrechtelijke vervolging van overheden (1)

Wetsgevingsjunst bij de Raad van State

De discussie over strafrechtelijke vervolging van overheden heeft begin dit jaar een impuls gekregen als gevolg van een uitspraak van de Hoge Raad. Op 6 januari 1998 heeft dit college namelijk een nieuw standpunt ingenomen met betrekking tot de strafvervolging van decentrale overheden. Deze uitspraak is bekend als het "Pikmeer ll-arrest".

De consequenties van dit arrest zijn niet alleen in staats-en strafrechtelijk opzicht interessant, maar zijn ook relevant voor de bestuurlijke praktijk van de decentrale overheden. Daarom zal hier worden ingegaan op de ontwikkelingen rond dit onderwerp. Ter bevordering van de overzichtelijkheid zal daarbij een indeling worden gemaakt in drie fasen. De eerste fase heeft betrekking op de periode tot aan het Pikmeer I-arrest. De tweede fase behandelt de ontwikkelingen tussen het Pikmeer 1 en het Pikmeer Il-arrest. In de derde fase staat het Pikmeer Il-arrest centraal. We beperken ons bij de bespreking uitdrukkelijk tot de decentrale overheden, omdat de zaken met betrekking tot de centrale overheid iets gecompliceerder liggen. We hopen hieraan in een afzonderlijk artikel in een volgend nummer aandacht te besteden.

De voorgeschiedenis van de Pikmeer-jurisprudentie

Het begin van de discussie over de strafrechtelijke vervolging van overheden ligt bij de invoering van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) in 1976. Dit artikel bepaalt dat strafbare feiten kunnen worden begaan door natuurlijke en rechtspersonen. Vanaf die tijd kan niet alleen een individuele burger maar ook een rechtspersoon dader zijn van een strafbaar feit. Ingevolge artikel 1 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek zijn onder meer de Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en de openbare lichamen met verordenende bevoegdheid krachtens de Grondwet rechtspersonen. Het betreft hier zogenaamde "publiekrechtelijke rechtspersonen". Aangezien in artikel 51 Sr voor deze publiekrechtelijke rechtspersonen geen uitzondering wordt gemaakt, zijn ze dus gewoon strafbaar.

Met betrekking tot de daadwerkelijke strafrechtelijke vervolging van deze categorie rechtspersonen wordt echter in de memorie van toelichting opgemerkt dat deze "in het algemeen weinig opportuun" is, omdat veelal "langs administratieve weg afdoende correctie mogelijk" zal zijn. Daarbij wordt gedacht aan politieke verantwoording en bestuurlijk toezicht (goedkeuring en vernietiging).' Verder dient - volgens de toelichting - bij de beantwoording van de vraag of een publiekrechtelijk rechtspersoon al dan niet van strafbaarheid dient te worden uitgesloten, onderscheid te worden gemaakt tussen echte overheidshandelingen en handelingen die ook door particulieren kunnen worden verricht.' Wanneer geen typische overheidshandeling wordt verricht, bestaat er onvoldoende grond de publiekrechtelijke rechtspersonen anders te behandelen dan de privaatrechtelijke. Deze in de toelichting aangebrachte nuanceringen verduidelijken het uitgangspunt van de wetgever niet. Het is vervolgens de rechter die aan dit artikel invulling geeft.

In 1981 komt de Hoge Raad met het arrest inzake de Tilburgse verkeersdrempels. De gemeente werd in deze zaak vervolgd omdat ze 'zon-der verlof van het bevoegd gezag' door het aanleggen van verkeersdrempels het verkeer op 'een openbare landweg' had belemmerd.' De Hoge Raad kwam tot de conclusie dat de gemeente met strafrechtelijk kon worden vervolgd omdat de gemeente de verweten gedragingen had verricht ter uitvoering van een overheidstaak (namelijk 'de zorg voor de veiligheid der publieke wegen').'

In 1987 brengt de Hoge Raad vervolgens een nuancering aan in het begrip "publiekrechtelijke rechtspersonen". Wanneer een wetenschappelijk medewerker van de Rijksuniversiteit Groningen zonder vergunning gaat graven, wordt de Rijksuniversiteit vervolgd wegens overtreding van de Monumentenwet. De Hoge Raad verwerpt in deze zaak het beroep van de Rijksuniversiteit op niet-ontvankelijkheid van de Officier van Justitie. Volgens de Raad komt een beroep op strafrechtelijke immuniteit alleen toe aan een publiekrechtelijk rechtspersoon die een openbaar lichaam is in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet." Deze door de Hoge Raad aangebrachte beperking van de publiekrechtelijke rechtspersonen wordt niet gemotiveerd.

Op basis van de hiervoor genoemde uitspraken kan uit de jurisprudentie het volgende uitgangspunt worden gedestilleerd.'* Wanneer de verdachte overheid een openbaar lichaam is in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet en het strafbare feit is gepleegd in de uitvoering van een bij wet aan dat openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, dan kan deze overheid niet worden vervolgd. Dit uitgangspunt heeft de Hoge Raad tot het Pikmeer Il-arrest gehanteerd.

Van 'Pil< meer I' tot 'Pil< meer II'

a. Het Pikmeer I-arrest

In maart 1993 wordt door de Friese gemeente Boarnsterhim, samen met

een naamloze vennootschap (Grontmij NV), zonder een daartoe vereiste vergunning, verontreinigde baggerspecie in het Pikmeer gestort. Voor dit feit wordt niet de gemeente, maar het hoofd van de afdeling nieuwe werken gedagvaard. Aan de ambtenaar wordt primair het feitelijk leiding geven aan de door de gemeente gestelde verboden gedraging ten laste gelegd. Zowel de rechtbank als het Hof komen tot een bewezenverklaring van deze telastelegging.

De Hoge Raad is het hier echter niet mee eens. Naar het oordeel van dit rechtscollege zijn de vervolgbaarheid van de pubhekrechtelijke rechtspersoon en de feitelijke leidinggever "zo nauw met elkaar verbonden dat de omstandigheid dat de rechtspersoon zelf niet vervolgd kan worden omdat deze een openbaar lichaam in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet is en optreedt ter vervulling van een in de wet opgedragen bestuurstaak, meebrengt dat een strafvervolging evenmin kan worden ingesteld tegen ambtenaren en arbeidscontractanten m dienst van het openbaar lichaam, indien deze in die hoedanigheid ter uitvoering van die bestuurstaak opdracht hebben gegeven tot of feitelijk leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging"." Daarmee breidt de Hoge Raad de strafrechtelijke immuniteit van de decentrale overheden uit tot natuurlijke personen die in dienst van het openbaar lichaam ter uitvoering van een overheidstaak feitelijk leiding hebben gegeven.

b. Politieke ontwikkelingen

Het Pikmeer 1-arrest stuitte op breed wetenschappelijk en maatschappelijk verzet. Ook het Openbaar Ministerie uitte zijn ongenoegen. Dit leidde er uiteindelijk toe dat de kwestie op de politieke agenda werd geplaatst. Op 4 april 1997 wordt het kabinetsstandpunt aan de Tweede Kamer aangeboden."* Het kabinet onderschrijft dat ook de overheid aan het recht is gebonden. Dit betekent volgens het kabinet echter niet dat op een wetsovertreding van de overheid een strafrechtelijke reactie dient te volgen. Bij de controle op en de correctie van overheidshandelen staan de politieke en bestuurlijke controlemechanismen voorop. Wanneer deze controlemechanismen in bepaalde gevallen gebrekkig functioneren, dient eerst te worden bezien of de werking hiervan kan worden verbeterd. Voor een strafrechtelijk reactie is in de visie van het kabinet slechts ruimte indien het handelen van overheidsorganen "redelijkerwijs niet meer tot de uitvoering van hun overheidstaak kan worden gerekend". Dit kabinetsstandpunt komt dus in grote mate overeen met de tot dat moment geldende jurisprudentie.

De Tweede Kamer kan zich op dit punt echter niet verenigen met het kabinetsstandpunt. Hoewel ook de kamer van oordeel is dat het primaat van de politieke en bestuurlijk controle dient te worden gehandhaafd, wordt tevens aangedrongen op een verruiming van de mogelijkheden tot strafrechtelijke vervolging van decentrale overheden. Een daartoe ingediende motie wordt met vrijwel algemene stemmen aangenomen.^

Het Pikmeer ll-arrest

In het Pikmeer 1-arrest verwees de Hoge Raad de behandeling van de vragen of de gemeente Boamsterhim in casu al dan met vervolgbaar - was en wat dit zou betekenen voor de ambtenaar terug naar het Hof Leeuwarden.'" Daarna komt de zaak opnieuw bij de Hoge Raad. En nu gaat de Hoge Raad de bestaande criteria preciseren." Volgens de Raad zet een aantal ontwikkelingen aan tot deze precisering. In de eerste plaats zijn de aan de decentrale overheden opgedragen taken tegenwoordig veel minder specifiek omschreven. Daarnaast wordt een aantal overheidstaken uitgevoerd door private organisaties. Ook komt in de bestuurlijke praktijk regelmatig een publiek-private samenwerking voor Vervolgens signaleert de Hoge Raad een wijziging in de opvattingen met betrekking tot de strafvervolging van decentrale overheden. Ten slotte verwijst de Hoge Raad expUciet naar het parlementaire debat en de in dat verband door de Tweede Kamer aangenomen motie tot verruiming van de mogelijkheden van strafrechtelijke vervolging van overheden.

Uit deze ontwikkelingen volgt volgens de Hoge Raad "dat er thans sprake is van een zodanig algemene opvatting dat lagere overheden in ruimere mate vervolgd moeten kunnen worden" dat er aanleiding bestaat de in de jurisprudentie ontwikkelde criteria te heroverwegen. Tegen die achtergrond komt het college tot de conclusie dat de immumteit van een openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet alleen bestaat "als de desbetreffende gedragingen naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen". Hiermee wordt het criterium van de specifieke overheidstaak vervangen door dat van de exclusieve overheidstaak.'-Alleen met betrekking tot de uitvoering van taken die uitsluitend door de overheid kunnen worden uitgevoerd (exclusieve overheidstaken) zijn de decentrale overheden uitgesloten van strafrechtelijke vervolging.

Naar onze mening slaat de Hoge Raad met deze uitspraak in ieder geval een goede richting in. Duidelijk is hiermee vast komen te staan dat de overheid met boven de wet staat. Juist de overheid die de wetten maakt, vervult een voorbeeldfunctie bij de naleving ervan.'' Wanneer de overheid zich niet aan de door haar zelf gestelde regels houdt, schaadt dit het vertrouwen van de burgers in de overheid. Het categorisch uitsluiten van de decentrale overheden van strafrechtelijke vervolging is in dat licht onhoudbaar.

Een positief punt in de uitspraak is ook dat de Hoge Raad er uitdrukkelijk op wijst dat het vervolgen van decentrale overheden op zich niet strijdig hoeft te zijn met de stelsels van politieke verantwoordelijkheid en bestuurlijk toezicht.'** De verschillende stelsels nemen een eigen plaats in. Terecht is er in dit verband op gewezen dat de schending van strafrechtelijke normen niet kan worden geneutraliseerd door een goedkeurende verklaring van bijvoorbeeld een gemeenteraad.'" Daar komt bij dat politiek en bestuurlijk toezicht evenmin in de weg staat aan een ci-

vielrechtelijke en bestuursrechtelijke aansprakelijkheid van overheden.

De vraag blijft echter nog open welke taak precies als een exclusieve overheidstaak moet worden beschouwd. In de literatuur is er daarom terecht kritiek geuit op dit nieuwe criterium. De duidelijkheid en hanteerbaarheid van het criterium laten te wensen over. Het exclusiviteitsargument levert weinig houvast op. Daarbij heeft de rechter uiteindelijk het laatste woord of een overheidstaak exclusief is. Ook wordt in het geheel met gemotiveerd waarom de uitvoering van exclusieve overheidstaken zou moeten leiden tot immuniteit. Duidelijk is wel dat met het Pikmeer Il-arrest het laatste woord in de discussie over de strafrechtelijke vervolging van overheden nog niet is gezegd. Daarom kunnen we afsluiten met: wordt vervolgd!

Noten

' Kamerstukken II 1975/76, 13 655,

nr.3, blz. 20.

• Peters duidt dit aan met "het taakcriterium", J.A.F. Peters, Publiekrechtelijke rechtspersonen, Deventer, 1997, blz. 164.

' Dit was een overtreding van artikel 427, sub 6, Wetboek van Strafrecht. ' HR 27 oktober 1981, Nederlandse Jurisprudentie 1982, 474.

' HR 10 november 1987, Nederlandsejurisprudentie 1988, 303.

^ Voor een uitgebreider overzicht van jurisprudentie zie C.H. Brants en R. de Lange, Strafvervolging van overheden, Deventer, 1996, blz.5-21.

' HR23 april 1996, Nederlandse Jurisprudentie 1996, 513 (r.o. 6.4).

' Kamerstukken II 1996/97, 25 294, nr.2.

' Kamerstukken II 1996/97, 25 294, nr.3 en Handelingen II 1996/97, blz. 6978.

'' Een inhoudelijke bespreking van de uitspraak van het Hof is in dit bestek met mogelijk. De uitspraak van het Hof dateert van 12 novem­

ber 1996 en is gepubliceerd in A/; lieud^ Recht 1997 n, m.\.

" HR 6 januari 1998, Administratiefrechtelijke beslissingen rechtspraak bestuursrecht 1998, 45.

'' Zie ook A.M. de Koning en J.F. Nijboer, "De 'Pikmeer'-rechtspraak", in: Nederlands Juristenblad 1998/16. blz.732-737.

'" Dit argument werd ook door de SGF-fractie in de Tweede Kamer benadrukt (kamerstukken II 1996/97, 25 294, nr.5, blz. 18-19. '•' Ook de Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving wijst er in haar rapport op dat het bestuurlijk toezicht geen werkbaar alternatief is voor het strafrecht {Handhaven op niveau. Deventer, 1998, blz. 169).

'' J.A.F Peters, "Wordt vervolgd? Over de criteria gebruikt bij het beleid inzake vervolging van overheden", in: Nederlands ti/dschrift voor bestuursrecht 1997/10, blz. 379- 389.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen