De vrijheid van onderwijs bedreigd?

Wordt de vrijheid van onderwijs in Nederland bedreigd? Dat zal toch wel meevallen? Immers, deze vrijheid wordt in artikel 23 van de grondwet gewaarborgd en de grondwet is het fundament van het Nederlandse staatsbestel. Wetten en andere maatregelen van de regering moeten daarom in overeenstemming zijn met die grondwet? Mr. dr. A. Postma ziet het echter wat somberder in. Op 24 juni jl. sprak hij aan de VU te Amsterdam zijn inaugurele rede uit met de titel „De vrijheid van onderwijs bedreigd? " In die rede signaleerde hij tendensen in de politiek, die de vrijheid van onderwijs kunnen ondermijnen. En artikel 23 van de grondwet dan? Daar moeten de voorstanders van de vrijheid van onderwijs niet al te veel van verwachten! Aan de hand van een voorbeeld uit de 19e eeuw en van enkele actuele politieke vraagstukken komt mr. dr. Postma tot de conclusie dat de wetgever de grondwet gebruikt zoals het in zijn straatje te pas komt.

SUBSIDIËRING BIJZONDER ONDERWIJS

Het voorbeeld uit de 19e eeuw betreft de subsidiëring van het bijzonder onderwijs. In de tweede helft van deze eeuw was dit onderwerp, samen met het kiesrecht en de sociale kwestie het belangrijkste politieke thema. In de grondwet van 1848 was de vrijheid van onderwijs vastgelegd. Er werd echter alleen van bekostiging van het openbaar onderwijs gesproken. Op grond daarvan waren de liberalen van mening dat subsidiëring van het bijzonder onderwijs ongrondwettig, en dus niet toegestaan was. Vanuit confessionele hoek werd het tegendeel beweerd. Een vrijheid van onderwijs zonder de middelen om die vrijheid te gebruiken was een schijnvrijheid.

Toen de politiek in het laatste kwart van de 19e eeuw, mede door dit strijdpunt, in een impasse raakte, kwam er verandering in het liberale standpunt. Om uit deze impasse te komen, wijzigden zij hun interpretatie van de grondwet: subsidiëring van het bijzonder onderwijs werd niet door de grondwet verboden, en was dus toegestaan. Een ommezwaai van 180 graden dus, die echter niet door constitutionele motieven was ingegeven. De maatschappe­ lijke en politieke situatie was doorslaggevend.

In 1917 kon uiteindelijk een oplossing voor het onderwijsvraagstuk gevonden worden. Het bijzonder onderwijs zou op dezelfde voet door de staat bekostigd worden als het openbaar onderwijs. Voor het bijzonder onderwijs was dit een gunstige ontwikkeling. De rol die de grondwet bij deze oplossing heeft gespeeld, zet echter tot nadenken. De wetgever had de interpretatie ervan aangepast aan de behoeften van de maatschappelijke en politieke situatie. Een waarschuwend voorbeeld.

ACTUELE ONTWIKKELINGEN

Wat de actuele ontwikkelingen betreft, gaat mr. dr. Postma in op decentralisatie, democratisering, de invoering van de basisvorming in het onderwijs en de wetsvoorstellen over het verbod op discriminatie.

DECENTRALISATIE

De laatste jaren is decentralisatie een belangrijk politiek onderwerp. Er moet minder door de centrale overheid geregeld worden en meer door lagere overheden (gemeenten, provincies) en maatschappelijke instellingen en organisaties. Deze staan dichter bij de burger en kunnen makkelijker op lokale situaties inspelen. Ook het onderwijs ontkomt niet aan decentralisatie. De regering wil aan scholen meer bevoegdheden geven. Zij krijgen meer vrijheid om zaken zelf te regelen. Deze vorm van decentralisatie kan een versterking van de vrijheid van onderwijs betekenen.

Daarnaast leven er ook ideeën om meer bevoegdheden aan de gemeenten te geven. Met name liberalen en socialisten zijn daar een voorstander van. De confessionele partijen zijn daarentegen minder enthousiast. Zij vrezen dat de rechtspositie van het bijzonder onderwijs daardoor makkelijker kan worden aangetast. Artikel 23 van de grondwet stelt dat deugdelij kheidseisen aan het bijzonder onderwijs alleen bij wet geregeld mogen worden. Dit zou overdracht van bevoegdheden naar de gemeenten in de weg staan. De niet confessionele partijen, die niet zo veel belang bij het bijzonder onderwijs hebben, maken zich om die rechtspositie veel minder zorgen. Duidelijk is dat niet de grondwet, maar de politieke wensen van partijen de doorslag geven.

DEMOCRATISERING

De tweede, niet zozeer politieke maar meer maatschappelijke ontwikkeling die de vrijheid van onderwijs kan bedreigen, is de democratisering. In het onderwijs komt die tot uiting in medezeggenschap van onderwijspersoneel, ouders en leerhngen. Een achterliggende vraag is wie zich kan beroepen op de vrijheid van onderwijs. Vanuit protestantse kring is altijd benadrukt dat dat het bestuur van de school is. Volgens de wet is voor het stichten van een school een rechtspersoon (stichting of vereniging) vereist. Deze wordt door de ouders opgericht en door het bestuur vertegenwoordigd. Het bestuur is aansprakelijk voor fouten die gemaakt worden en moet ook de belangen van de school behartigen. Bij een aantasting van de vrijheid van onderwijs zal daarom het bestuur in actie moeten komen. Volgens socialisten en liberalen hebben ook ouders, leerlingen en onderwijspersoneel recht op vrijheid en onderwijs. Op grond van die vrijheid hebben zij recht op medezeggenschap. De vrijheid van onderwijs die het bestuur heeft, wordt daardoor echter wel beperkt.

BASISVORMING

Het derde actuele politieke thema betreft de invoering van de basisvorming in het onderwijs. In het betreffende wetsvoorstel worden aan de minister verschillende bevoegdheden gegeven om zaken in het onderwijs te regelen. Zo zullen er eindtermen, een soort afsluitende toetsen, aan het eind van de basisschool en aan het eind van de basisvorming in het voortgezet onderwijs worden ingevoerd. Deze eindtermen zullen een belangrijk deel van de inhoud van het onderwijs gaan bepalen. Ook aan andere zaken, bijvoorbeeld het schoolwerkplan, worden steeds meer voorwaarden gesteld. Weliswaar worden scholen niet gedwongen om bepaalde leermiddelen te gebruiken, maar de keuzevrijheid wordt wel beperkt.

Van een bezinning hoe deze maatregelen zich verhouden tot de door de grondwet gegarandeerde vrijheid van onderwijs, blijkt niet veel. Politieke doeleinden, zoals een betere aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt, de emancipatie van de vrouw en financiële overwegingen zijn voor de regering en de meerderheid van het parlement doorslaggevend. Alleen de minderheid van christelijke partijen vraagt aandacht voor dit punt.

DISCRIMINATIE-VERBOD

Ook bij de wetsvoorstellen met betrekking tot het discriminatie-verbod speelt artikel 23 van de grondwet slechts een ondergeschikte rol. In 1981 kwam de regering met een eerste voorstel. Op dat moment was de huidige grondwet met het discriminatie-verbod (artikel 1) nog niet in werking. Aan het wetsvoorstel kon dan ook geen grondwettelijke basis gegeven worden, hoewel het wel een door de grondwet gegeven vrijheid beperkte. De politieke wens om discriminatie te verbieden woog zwaarder dan deze constitutionele hindernis. Een ander wetsvoorstel om discriminatie te verbieden, komt van de PvdA en is in 1987 ingediend. De nieuwe grondwet was toen al uitgevoerd. Dat betekent evenwel niet dat alle constitutionele bezwaren tegen dit wetsvoorstel zijn vervallen. Zo is het nog steeds onzeker of artikel 1 een zogenaamde horizontale werking heeft. Dat wil zeggen dat dit artikel ook tussen burgers onderling van toepassing is en niet alleen in de verhouding burger-overheid. Daarnaast is het de vraag of aan artikel 1 (discriminatie-verbod) een grotere waarde moet worden toegekend dan aan artikel-23 (vrijheid van onderwijs). In het algemeen is de volgorde van wetsartikelen niet bepalend voor de waarde ervan.

CONCLUSIE

Aan het eind van zijn rede trekt mr. dr. Postma dan ook de conclusie dat de wetgever in Nederland slordig met de grondwet, en de daarin gegeven rechten en vrijheden, omspringt. Politieke belangen staan voorop en zijn bepalend voor de interpretatie van de grondwet. De grondwet mag geen hinderpaal zijn voor de voortgang van maatschappelijke ontwikkelingen. De grondwet vormt geen toetssteen bij de beoordeling van die ontwikkelingen; integendeel, zij wordt zelf aan die ontwikkelingen getoetst. Aan de bescherming die de grondwet op het punt van de vrijheid van onderwijs biedt, moet daarom geen al te grote waarde gehecht worden.

DE RECHTER ALS OPLOSSING

Als een mogelijke oplossing ziet mr. dr. Postma de rechter, die wetgeving aan de grondwet toetst. Op het eerste gezicht lijkt dat geen slecht idee. Immers, de rechter kan wat meer afstand nemen van het politieke gebeuren. Hij heeft evenmin te maken met een achterban die bepaalde eisen stelt, en waar politieke partijen gevoelig voor zijn. In het algemeen zal hij ook meer aandacht hebben voor de belangen van de burger ten opzicht van de overheid.

Rechterlijke toetsing van wetten aan de grondwet levert evenwel ook een aantal problemen op. In de eerste plaats wordt die toetsing door de grondwet zelf verboden (artikel 120). Eerst zal dus de grondwet gewijzigd moeten worden, waar een twee-derde meerderheid in het parlement voor nodig is. Het ziet er niet meer uit dat die meerderheid spoedig gevonden wordt.

In de tweede plaats is het de vraag of de rechter wel het geschikte orgaan is om wetten te toetsen. Wetten zijn vaak moeizaam bereikte en ingewikkelde compromissen. Partijen accepteren die compromissen vaak als het maximaal haalbare. Een rechtelijke uitspraak kan een streep door dit compromis halen, met als gevolg een politieke impasse.

In de derde plaats is er de vraag hoe de rechter zou moeten toetsen. De rechter heeft wel de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden wetten aan internationale verdragen te toetsen. We zien dat de rechter hier heel voorzichtig mee omgaat. Meestal gaat het om marginale toetsing, waarbij alleen gebleken wordt of de wetgever binnen zijn bevoegdheden is gebleven.

Artikel 23 van de grondwet geeft aan de wetgever een duidelijke taak in het onderwijs - ook in het bijzonder onderwijs. De grenzen van die taak zijn niet duidelijk aangeven. Bij een marginale toetsing zal de rechter daarom veel wetgeving, ook als de vrijheid van onderwijs beperkt, toelaatbaar achten. In de vierde plaats wordt het steeds duidelijker dat ook de rechter niet vrij is van maatschappelijke invloeden. We kunnen daarbij denken aan arresten op het gebied van gelijke behandeling van mannen en vrouwen en van gehuwden en ongehuwd samenwonenden. De rechter is, evenmin als de wetgever, waardenvrij.

DE WETGEVER ALS OPLOSSING

Het lijkt mij beter de oplossing niet bij de rechter te zoeken, maar daar waar de fout gemaakt wordt. In dit geval is dat bij de wetgever. Belangrijk is dat deze zijn taak goed verstaat en ook de grenzen van zijn bevoegdheden kent.

Daar zal steeds op gewezen moeten worden. Waar de grondwet aan burgers en maatschappelijke organisaties rechten en vrijheden toekent, zullen die door de wetgever gerespecteerd moeten worden. Natuurlijk moet het onderwijs inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen. Het is echter de vraag of in het bijzonder onderwijs de wetgever daarvoor primair een taak heeft. De organisaties in het bijzonder onderwijs zijn zelf voldoende uitgerust om hun scholen „bij de tijd" te houden. Voor een „terugtredende overheid" zou dat niet moeilijk moeten zijn.

Het zal duidelijk zijn dat de rede van mr. dr. Postma een waardevolle bijdrage levert aan de discussie over de vrijheid van onderwijs. Zeker voor een partij als de SGP, die grote waarde hecht aan de vrijheid van onderwijs en zich regelmatig beroept op artikel 23 van de grondwet, wanneer zij van mening is dat die vrijheid in het gedrang komt, is het nuttig op de hoogte te zijn van de inhoud van bovengenoemde rede.

drs. J. J. Verboom

„De vrijheid van onderwijs bedreigd? " door mr. dr. A. Postma 25 pagina's, prijs f 14, 50 Deventer 1988 Uitgeverij Kluiver

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen