Verdragen Grondwet en verdragen elkaar?

Nederland moet zijn Grondwet beter beschermen tegen de ondergravende invloed van internationale verdragen. Drs. Kalberg stelt voor dat internationale verdragen en wijziging daarin alleen kunnen worden aanvaard bij ten minste tweederde meerderheid van de stemmen in de beide Kamers van de Staten-Generaal.

Drs. E.A.J.Th. Kalberg STAATSRECHTDESKUNDIGE

In een eerdere bijdrage zijn de voorstellen voor versoepeling van de procedure van grondwetsherziening besproken. Er is echter nog een manier waarop het bijzondere karakter van de Grondwet al decennialang wordt ondergraven. Ik doel hier op het aanvaarden van internationale verdragen bij gewone meerderheid door de Tweede en Eerste Kamer, terwijl niet altijd duidelijk is of die internationale verdragsteksten zich wel verdragen met de Grondwet.

Dit artikel gaat nader in op de goedkeuring van internationale verdragen die afwijken van de Grondwet dan wel verdragen waarbij vergaande bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties worden opgedragen. De goedkeuring van verdragen door de Staten-Generaal vereist volgens de Grondwet in bepaalde gevallen een gekwalificeerde meerderheid van ten minste twee derde van het aantal uitgebracht stemmen, namelijk:

a. indien een verdrag bepalingen bevat, die afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken;

b. indien bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen, waarbij van de Grondwet wordt afgeweken.

In deze bijdrage wordt betoogd dat het wenselijk is dat bij rijkswet nader wordt geregeld, wanneer kan worden gesteld, dat een verdrag bepalingen bevat, welke afwijken van de Grondwet. Verder is het noodzakelijk dat overdracht van bevoegdheden bij verdrag slechts kan geschieden, indien de Kamers der Staten-Generaal daaraan hun goedkeuring verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

Artikel 91 van de Grondwet

Wanneer wijkt een verdrag af van de Grondwet? Daarover kan verschil van mening bestaan. Er zijn uiteraard delen van de Grondwet, waarvan bij internationale overeenkomst nimmer mag worden afgeweken. Dan kan worden gedacht aan de grondwetsbepalingen omtrent het koningschap.

Bij de behandeling in tweede lezing van de grondwetsherziening van 1955 in de Eerste Kamer is van regeringswege betoogd, dat artikel 63 van de Grondwet 1972 (thans artikel 91 lid 3 Grondwet) slechts betrekking heeft op die grondwetsartikelen, welke handelen over de subjectieve rechten van de burger. Bij deze beperkte strekking van het grondwetsartikel kunnen de nodige vraagtekens worden geplaatst. De Raad van State stelde zich op het standpunt, dat afwijking zich pas voordoet, wanneer verdragsbepalin-

gen niet in overeenstemming zijn met specifielce grondwetsbepalingen, waarbij de aan die bepalingen ten grondslag liggende uitgangspunten en de strekking daarvan mede in aanmerking moeten worden genomen.' De Regering sloot zich hierbij aan.2

Naar mijn mening komt het constitutionele karakter van de verdragen die de rechtsorde van de Europese Unie vestigen of die het rechtsgebied van de Unie uitbreiden, beter tot uitdrukking bij aanneming met versterkte meerderheid. Want een gewone meerderheid is voor elke willekeurige formele wet vereist. Daarbij komt allereerst dat betwijfeld moet worden of de Grondwetgever ooit heeft bedoeld toe te staan dat de vrijheid tot nationale wetgeving bij verdrag steeds verder wordt beperkt. Gelet op het onlangs door Nederland verworpen Grondwettelijk Verdrag, kan in nog veel sterkere mate worden betwijfeld dat het zou zijn toegestaan dat bij verdrag op belangrijke gebieden de grondwettelijke bevoegdheid tot wetgeving van de nationale wetgever geheel wordt ontnomen. Aangezien niet voldoende duidelijk is wanneer moet worden aangenomen dat een verdrag bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet, is het alleszins wenselijk aan het derde lid van artikel 91 van de Grondwet de volgende bepaling toe te voegen: "Bij rijkswet wordt nader geregeld wat onder afwijken van de Grondwet wordt verstaan.”

Hoewel artikel 91 van de Grondwet niet uitdrukkelijk spreekt van het wijzigen van bestaande verdragen, mag redelijkerwijs worden aangenomen, dat die bepaling hierop ook van toepassing is, omdat het wijzigen van een reeds bestaand verdrag slechts kan plaats vinden bij een nader verdrag. Dit impliceert, dat, indien dat nadere verdrag van de Grondwet afwijkt, dit ook slechts bij de hiervoor vermelde gekwalificeerde meerderheid door de beide Kamers der Staten-Generaal kan worden aangenomen. Uit een oogpunt van rechtszekerheid verdient het wellicht toch aanbeveling de eerste volzin van artikel 91 lid 1 van de Grondwet aldus te doen luiden: "Het Koninkrijk wordt niet aan ver­ dragen gebonden en deze worden niet gewijzigd noch opgezegd zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal”.

’Volgens Duynstee is elke opdracht van overheidsbevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties die een supranationaal karakter dragen, in strijd met de Grondwet.’

Artikel 92 van de Grondwet

Met de opneming van artikel 92 (voorheen art. 67 Grondwet 1972) in de Grondwet werd beoogd om aan de soms diep ingrijpende bevoegdheden van internationale organisaties, zoals de Europese Unie, een grondwettige basis te geven. Artikel 67 slaat volgens de regering op die afwijkingen van de Grondwet, welke verband houden met structurele bepalingen van de Grondwet, zoals de grondwetsbepaling inzake de uitoefening van de wetgevende macht en de grondwetsbepaling inzake de beslissing van twistgedingen over eigendommen ca. door de rechterlijke macht.

In de Eerste Kamer is twijfel gerezen over de juistheid van deze uitlegging van de regering en mijns inziens niet ten onrechte.' Volgens de staatsrechtsgeleerde wijlen prof. mr. F.J.F.M. Duynstee is elke opdracht van overheidsbevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties die een supranationaal karakter dragen, in strijd met de Grondwet, zodat de procedure van artikel 93, lid 3 behoort te worden gevolgd.'' Bovendien lijkt het onderscheid tussen structurele grondwetsbepalingen en andere betreffende subjectieve rechten van de burger niet altijd gemakkelijk te maken. Met artikel 92 van de Grondwet wordt tot uitdrukking gebracht dat het opdra-

gen van bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties weliswaar in beginsel grondwettig is, maar daarmee is nog geenszins gezegd, dat iedere zodanige opdracht, wanneer deze ingrijpend van karakter is, zich met de Grondwet verdraagt. Evenmin bevat artikel 92 een criterium om te kunnen bepalen, wanneer een opdracht van bevoegdheden afwijkt van de Grondwet. Overduidelijk is slechts, dat artikel 92 van de Grondwet met de daarin opgenomen verwijzing naar artikel 91 lid 3 van de Grondwet, bij iedere opdracht van bevoegdheden ertoe dwingt op de vraag, of bij een zodanige opdracht wordt afgeweken van de Grondwet, een antwoord te geven.

Het opdragen van wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties kan zeer ver gaan. Dit illustreert de bevoegdheidsopdracht aan de instellingen van de Europese Gemeenschappen. Artikel 92 biedt de regering een vrijwel onbegrensde mogelijkheid om dergelijke bevoegdheden op te dragen. Voor een vergaande opdracht van bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak is een breed draagvlak in ons parlement vereist. Daaraan is slechts voldaan als verdragen, waarbij zodanige bevoegdheden worden opgedragen, met een versterkte meerderheid door de Staten-Generaal worden aangenomen.

Bij de eerder vermelde behandeling van de grondwetsherziening 1953 in de Eerste Kamer, is nog vastgesteld dat afwijking van artikel 63 Grondwet 1972 (thans 91 lid 3) zelf nooit plaats kan vinden.' Verder is niet duidelijk, wat de grenzen zijn van opdracht van wetgevende bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties. Artikel 92 geeft die grenzen althans niet aan en evenmin wanneer er sprake is van een afwijken van de Grondwet. Prof. mr. P.J. Oud heeft destijds gesteld, dat een dergelijke opdracht pas van de Grondwet afwijkt, indien er bevoegdheden worden opgedra­ gen, die de Nederlandse wetgever zelf niet heeft. Wanneer de grondwetgever beoogt de bevoegdheid van de wetgever te beperken, dan wordt van de Grondwet afgeweken, indien de grondwettelijke beperking omzeild wordt door bij verdrag zo'n bevoegdheid aan een volkenrechtelijke organisatie toe te kennen. Bij verdrag dient dus niet mogelijk te worden gemaakt, hetgeen de Grondwet aan de nationale organen verbiedt, tenzij dat verdrag met de voorgeschreven versterkte meerderheid wordt aangenomen. Als de Grondwet de regeling van de betrokken materie uitsluitend aan de nationale wetgever voorbehoudt, wordt van de Grondwet afgeweken, zodra men een orgaan van een volkenrechtelijke organisatie bevoegd maakt.' Gezien het voorgaande dient artikel 92 van de Grondwet zodanig te worden gewijzigd, dat bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak kunnen worden op­ gedragen, mits de Kamers der Staten-Generaal daaraan hun goedkeuring hechten met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

’Artikel 92 biedt de regering een vrijwel onbegrensde mogelijkheid om dergelijke bevoegdheden op te dragen. Voor een vergaande opdracht van bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak is een breed draagvlak in ons parlement vereist.’

Conclusies

1. De ingrijpende betekenis van verdragen die de rechtsorde van de Europese Unie vestigen, als ook de verdragswijzigingen waarbij het rechtsgebied van de EU wordt uitgebreid, komt beter tot

uitdrukking wanneer de Tweede en Eerste Kamer deze verdragen met een tweederde meerderheid dient te aanvaarden.

2. Het is wenselijk om aan het derde lid van artil^el 91 van de Grondwet de volgende bepaling toe te voegen: "Bij rijkswet wordt nader geregeld wat onder afwijken van de Grondwet wordt verstaan." Het is op dit moment onvoldoende duidelijk geregeld wanneer er sprake is van een verdrag dat bepaüngen bevat die afwijken van de Grondwet.

3. Voor een verbetering van de rechtszekerheid dient de openingszin van artikel 91 lid 1 van de Grondwet als volgt te luiden: "Het Koninkrijk wordt niet aan verdragen gebonden en deze worden niet gewijzigd noch opgezegd zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal". Daardoor valt ook een wijziging van bestaande verdragen onder de eis van gekwalificeerde meerderheid.

4. De wetgever heeft op grond van artikel 92 Grondwet een vrijwel onbegrensde mogelijkheid om bevoegdheden inzake wetgeving bestuur en rechtspraak op te dragen aan internationale organen. Voor een vergaande overdracht van bevoegdheden is een breed draagvlak in ons parlement vereist. Daarom moeten verdragen die een dergelijke overdracht van bevoegdheden mogelijk maken met tweederde meerderheid door de Staten-Generaal worden aangenomen. Artikel 92 van de Grondwet dient in die zin te worden aangepast.

Noten:

1 Advies Raad van State over de Kruisviuchtwapens, Tweede Kamer 1983-1984, 17980 A.

2 Tweede Kamer 1983-1984, 17980, nr. 9, pag. 22, ï Handelingen Eerste Kamer 1952-1933, deel 1, pag. 479’.

4 Prof. mr. F.J.F.M. Duynstee, Grondwetsherziening 1953, Deventer 1954; onder art. 67 Grondwet, pag. 8.

5 Nota n.a.v. het Eindverslag der Eerste Kamer 1952-1953, 2700, 63c; Handelingen Eerste Kamer blz, . 462; zie hiervoor ook: Dr. J.R. Stelhnga: Grondtrekken van het Nederlands Staatsrecht, 1953, blz. 121.

6 L.F.M. Besselink: 'De Constitutie van Europa. De verenigbaarheid van het Verdrag betreffende de Europese Unie met de Nederlandse Constitutie', Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek Recht, juni 1993, nr. 16.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen