Invoering dualisme geeft nog al eens verwarring bij ambtenaren

In Eilanden Nieuws is de afgelopen vier jaai' al verschillende keren aandacht besteed aan de invoering en het functioneren van het dualisme. Burgemeesters, wethouders, raadsleden en griffiers hebben hun zegje over deze nieuwe vorm van besturen gedaan in een aantal interviews. De gevoelens waren gemengd. Enerzijds positief, anderzijds afwachtend en vooral de wat langer zittende wethouders en raadsleden waren ovei-wegend negatief. De wat 'jongere generatie' bestuurders was, op een enkele uitzondering na, terughoudend positief.

Dualisme

Ondanks dat de bedoeling van het duahsme was dat de burgers 'dichter bij het bestuur' gebracht zouden worden, hebben diezelfde burgers nog weinig boodschap aan het dualisme. Als geheugenopfrissertje zetten wij de belangrijkste kenmerken van het dualisme op een rijtje. Voorheen was het zo dat de wethouders, die samen met de burgemeester het college van B en W vormen, deel uitmaakten van de gemeenteraad. Na de verkiezingen koos de raad uit haar midden de wethouders, die als 'bijzondere raadsleden' voor de volgende vier jaar het dagelijks bestuur van de gemeente vormden. Door dat college werden voorstellen gedaan, die door de raad daarna dienden te worden bekrachtigd. Met de invoering van het dualisme - gescheiden verantwoordelijkheid - zijn de wethouders geen raadsleden meer en is mede daardoor de raad verder van het college af komen te staan. De wethouders vormen - samen met de burgemeester - het dagelijks bestuur van de gemeente en worden hierbij gecontroleerd door de gemeenteraad. De belangrijkste taak van de gemeenteraad is nu het in grote lijnen uitzetten van het beleid (kaders stellen), dat het college dient uit te voeren.

De bedoeling van de invoering van het dualisme was dat raadsleden als volksvertegenwoordigers meer tijd zouden hebben voor contacten met de burgers. En dat 'de oogst' van die contacten zou worden gebruikt in het uitzetten van de bestuurlijke kaders. Deze veranderingen hebben niet alleen gevolgen voor het bestuurlijk functioneren van de volksvertegenwoordigers, maar ook voor de ambtelijke organisatie. Over deze gevolgen voor de ambtenaren spraken we met hun 'bazen', de eilandelijke gemeentesecretarissen.

We ontmoeten de vier secretarissen in het 'centrum van de eilandelijke samenwerking': het ISGO-gebouw in Middelharnis, waar ze hun maandelijkse bespreking houden: drs. Hans Brouwer van de gemeente Oostflakkee, mr. Harrie Scholtens van de gemeente Middelharnis, Krijn Kastelein van de gemeente Dirksland en Rudie Heintjes van de gemeente Goedereede. De vier gemeentesecretai'issen hebben allen al een ruime staat van dienst binnen de gemeentelijke organisatie en hebben ervaring opgedaan in het duale en het pre-duale - monistische - tijdperk, zowel als secretaiis of als gemeenteambtenaar.

Spin in het web

Twee gemeentesecretarissen, Scholtens en Brouwer, hebben de verandering van monisme naar dualisme aan den lijve ervaren. Heintjes en Kastelein werden secretaris toen de 'dualistische trein' al onderweg was. Bij de verandering in het bestuurlijk bestel viel voor de buitenstaander vooral het verdwijnen van de gemeentesecretaris vanachter de raadstafel op, waar ze als 'rechterhand' fungeerden van het college. Hun plaats werd ingenomen door de raadsgriffier, de ambtenaar die volledig ten dienste is van de raad en ook voor een groot deel de raadsvergaderingen voorbereidt. Hoe waren hun gevoelens hierbij? Scholtens:

Hoe waren hun gevoelens hierbij? Scholtens: "Het is voor mij wel een behoorlijke aanpassing geweest. Ik heb er nog steeds wel wat last van dat ik de bestuurlijke contacten mis". De Middelharnisser secretmis doelt dan voornamelijk op de contacten met de raadsleden. "Ik was vroeger de spin in het web en dat is nu een beetje afgeknapt. De raadsleden gaan nu naar de raadsgriffier toe", aldus Scholtens. De griffier komt dan vervolgens weer wel naai" de secretaiis toe. "Wat dit betreft is het wel wat omslachtiger geworden". Uit het gesprek blijkt dat de secretarissen de raadsvergaderingen voorbereiden in een 'driehoeksoverleg' tussen burgemeester, secretaris en griffier. Dus wat de voorbereiding van besluitvorming betreft is er niet zoveel veranderd. De uitwerldng van het dualisme leidt bij de secretarissen soms tot gemengde gevoelens. Brouwer ziet het als een nadeel dat de raad en het college wel érg uit elkaar worden gedreven. "Dat vind ik gezien de schaal van onze gemeente schadelijk voor de slagkracht van de gemeente". Hij wijst erop dat de beraadslagingen dan soms meer gaan "over de processen dan over de inhoud". Volgens hem is de burger - "die overigens niet om het dualisme heeft gevraagd" - hier niet bij gebaat omdat deze meer baat heeft bij de inhoud. De secretarissen zijn het erover eens dat in de

De secretarissen zijn het erover eens dat in de praktijk de bestuurders en raadsfractie nogal eens worstelen bij een goede uitvoering van het duale bestel. Scholtens noemt de praktijk soms meer 'duel dan duaal'. Ook Kastelein verklaart niet tegen het dualisme te zijn, maar ook hij vindt dat de eilandelijke gemeenten te kleinschalig zijn om goed vorm te geven aan het duale bestel. „ ,

Burgeravonden

Doel van de invoering van het dualisme is dat de burgers meer bij de politiek betrokken worden. Daarom hebben gemeenteraden de afgelopen tijd bijeenkomsten met burgers georganiseerd. Zo zijn er in Dirksland doipsraden ingesteld en worden er in de verschillende kernen van de overige gemeenten burgeravonden gehouden. Deze avonden, die door de raadsfracties worden georganiseerd, zijn bedoeld om wat meer contact met de burgers te kiijgen. Scholtens: "in de praktijk is het dan zo dat er aan de raadsleden vragen gesteld kunnen worden, die dan vervolgens door de wethouders, die in de zaal zitten, worden beantwoord". Hiermee geeft hij aan dat dit niet de bedoeling is van het dualisme. Ook Brouwer heeft vragen bij de opzet van deze burgeravonden: "het lijkt erop dat de raadsleden op deze avonden er geen wethouders of ambtenaren bij willen, maar als er dan vragen gesteld worden, komen ze toch weer met omweg bij de wethouder of de ambtenaar terecht. Knelpunt wordt dan dat de organisatie niet altijd weet wat er bedoeld wordt. Dat kan beter De secretarissen zouden graag zien dat deze avonden over meer gaan dan alleen de overlast van jongeren, hondenpoep en onveriichte achterpaden. Het zou volgens hen beter zijn om met de burgers in gesprek te gaan over wal hun visie is en over wat hun gedachten zijn over hoe de gemeente er in hun ogen over tien jaar uit zou moeten zien. "Dan pas kiijgt men echt hoogte over wat er onder de burgers leeft". Volgens de secretarissen is er over het in de

praktijk brengen van het dualisme nog veel te leren Vooral voor de raadsleden hlijki het ingewikkeld te zijn. Zo wordt er volgens Scholtens aan de raadstafel door een collegepartij in Middelhai'nis wel eens gezegd "wij maken beleid en hebben niets met het collegeprogramma te maken" en dat is nu ook weer niet de bedoeling van het duahsme.

Heintjes wijst erop dat dit ook bij de ambtenaren wel tot verwarring kan leiden. Men vraagt zich dan af voor wie werk ik eigenlijk'.' Volgens de Goereese gemeentesecretaris was het vroeger overzichtelijker: de wethouder pakte met 'zijn' ambtenaar de stukken van de commissie, die werden samen voorbereid, vervolgens werd de commissie geïnformeerd. "Dat automatisme hebben de ambtenaren met de komst van het dualisme niet direct vervangen door de .stukken bij de griffier te brengen". Het blijkt dat het in meerdere gemeenten nogal eens voor komt dat ambtenaren de stukken bij de secretaris op het bureau leggen met de mededeling: dit moet in de raad! De secretarissen concluderen dat bij de ambtenaren deze automatismen wel zijn doorbroken maar dat er nog geen nieuw automatisme voor in de plaats is gekomen.

De vakambtenaar was vroeger de secretaris van de betreffende raadscommissie. Tegenwoordig is dit niet meer het geval en dat kan bij vragen wel eens lastig zijn, zowel voor de wethouder als voor de ambtenaar, zo is de conclusie van de secretarissen. "Tegenwoordig worden de vragen van de commissieleden door een 'niet vakinhoudelijk bekende' opgeschi'even, maar de essentie van de vraag komt dan niet altijd duidelijk over.", zo verwoordt Brouwer de veranderde manier van het vergaderen van de raadscommissies. "De commissie als communicatiekanaal is dan minder geworden". Als het mogelijk is, wonen de secretarissen daarom toch de commissie- en raadsvergaderingen bij. "Ik wil toch de politieke sfeer opsnuiven", zegt Kastelein. Overigens blijkt dat de raadsleden de weg naar de secretaiissen en de ambtenaren nog wel weten te vinden. Dat stellen de ambtenaren zeer op prijs omdat de contacten op deze manier toch nog in stand blijven.

Trager

Sinds de invoering van het dualisme is volgens de secretarissen de besluitvoiTning niet sneller gegaan. Voorheen kon een raadsvoorstel 'direct' vanuit de collegevergadering naar de raad toe. In het nieuwe bestel moet de raad, ni een vergadering van het presidium, zelf beslissen wat op de agenda komt. Hiermee gaat veel tijd verloren. Volgens Scholtens duurt het soms wel twee maanden voor een voorstel op de raadsagenda kan komen. Volgens de secretaiissen zijn de ambtenaren nog steeds bezig met de omschakeling en men veiivacht dat ook zij langzamerhand wel aan de nieuwe vorm van besturen gewend zullen raken. Volgens Heintjes komt deze wat moeizame omschakeling bij zowel jongere als oudere ambtenaren vooi. "Ieder zoekt nog naar de juiste weg en maandelijks zijn er genoeg leerpunten". Volgens Brouwer zijn de rollen nog niet allemaal duidelijk, maar het komt langzamerhand wel op orde. Kastelein merkt wel op dat de ambtenaren steeds gemakkelijker naar de griffier gaan, wat ook de bedoeling is van het dualisme. De raadsgriffier is bij alle gemeenten op het

De raadsgriffier is bij alle gemeenten op het eiland nog een parttime functie. Alle vier de secretarissen verwachten de doorgroei na;ii een fulltime giiffier, want het zijn nu óf mensen van buitenaf die ongeveer een halve week op het gemeentehuis zijn, óf het zijn ambtena-ren die naast het griffierschap een andere taak binnen de ambtelijke organisatie hebben. Uit het gesprek blijkt dat het nog wel eens lastig is om de raadsgriffiers goed alles te laten volgen. "Als secretarissen zitten wij veel dichter op het besluitvormingsproces. De griffier moet dan ook eerder dan bij het aanleveren van de raadsstukken bij het collegebeleid worden betrokken". Hiervoor worden de mogelijkheden onderzocht.

Fractievergaderingen

Het is de secretarissen opgevallen dat in de afgelopen duale jaren in sommige gemeenten de fractievergaderingen van de partijen veelal voor de commissievergaderingen worden gehouden. Vroeger was dit veelal voor de raadsvergaderingen. Het gevolg is dat de echte discussie dan in de commissievergaderingen worden gevoerd, waardoor deze vergaderingen meer poliüek accent krijgen dan de raadsvergaderingen. Brouwer noemt dit wel een pluspunt voor het dualisme omdat de raadsleden gaan beseffen dat, als de raadsleden zaken op de agenda willen krijgen, deze eerst 'ingeweekt' dienen te worden in de commissies.

Hoe de ambtelijke organisatie tegenover het dualisme staat, hangt volgens Heintjes ook af van de bestuurlijke insteek. "Als je een gemeenteraad hebt die sterk naar binnen is gericht en zichzelf veel afvraagt of hij het wel goed doet, dan krijg je ook een ambtelijke organisatie die sterk gericht is op zichzelf en zich steeds afvraagt of zij zich wel aan de regeltjes houdt. Maar uiteindelijk gaat het om de burgers die buiten het gemeentehuis wonen, die iets van de gemeente verwachten. Daarom moet bestuur en ambtelijke organisatie op de burgers gericht zijn. Een naar buitengericht bestuur neemt ook de ambtelijke organisatie mee. De een kan niet zonder de ander". Kastelein vult hierbij aan dat "een ambtenaar behoefte heeft aan een sterke bestuurder". Uit het gesprek met de secretarissen blijkt ook dat de komst van het nieuwe bestel een behoefte aan sterke wethouders oproept. "Wethouder is meer een vak geworden, het moet iemand zijn met een eigen agenda, die daamiee ook aan de slag durft, natuurlijk binnen de kaders die de raad aangeeft". Brouwer verwacht dan ook dat, als er andere wethouders komen, er in de toekomst ook een ander type raad zal komen "maar dat heeft wel zijn tijd nodig".

Kaderstellend

De raden dienen in het dualistisch bestel kaderstellend bezig te zijn. Ze behoren in grote lijnen richting te geven aan het gemeentelijk beleid en vervolgens te controleren of dit beleid ook goed uitgevoerd wordt. De gemeentesecretarissen hebben over het algemeen de indruk dat de raden dit langzaam aan gewend worden. Ze vinden dan ook dat zowel het bestuur als de ambteüjke organisatie hier de raad wel in behulpzaam kunnen zijn. Zo zouden er raadsvoorstellen gefonnuleerd kunnen worden, waarbij de raad een keuze kan maken. Als de raad dan een keus maakt kan dit verder worden uitgevoerd. "Een raadsstuk met kaderstellende vragen kan een raad hierbij al een eind op weg helpen", zo is de mening van de secretarissen. Een vergelijking wordt gemaakt met de Tweede Kamer, die ook duaal vergadert. De ministers komen met voorstellen, maar deze kunnen wel geamendeerd worden. De secretarissen vinden dat de raadsleden meer gebruik kunnen maken van goed gefundeerde moties en amendementen. "Maar soms zijn raden zich nog onvoldoende bewust van de instrumenten van moties en amendementen. Als er een motie wordt ingediend, heb je ook zicht op de verhoudingen", zo verduidelijkt Brouwer en hij vindt dat daarmee goed de verhouding tussen raad en college kan worden aangegeven.

Voorstander

Ondanks de kanttekeningen die er bij het dualisme worden geplaatst, zijn de secretarissen niet tegen de invoering van het dualisme geweest. Heintjes vindt dat het wel goed is "dat het bed wordt opgeschud", Scholtens noemt het een welkome "steen in de vijver", en ook Kastelein is er niet ongelukkig mee omdat de 'knip' tussen raadsleden en college duidelijk is geworden. Brouwer verwacht de positieve effecten van de nieuwe bestuursvorm op wat langere termijn omdat alle partijen nog moeten wennen aan de nieuwe rollen. De eilandelijke gemeentesecretarissen ver

De eilandelijke gemeentesecretarissen verwachten dat het dualisme door de jaren heen zéker haar vruchten af zal gaan werpen, maai' dat het wel een zaak van lange adem is. Hoe kan dat ook anders als men bedenkt dat het 'oude' monisme, waar generaties bestuurders mee zijn opgegroeid, al tot stand is gekomen bij de invoering van de Gemeentewet in 1851...

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen